公安民警之禁止行为研究——以法律文本和纪律条令为视角

李铭

近年来随着公安机关队伍正规化建设逐步纳入法治化的快车道，各项治警、律警的法律制度和纪律规范经过增、删、改，已日臻完善，对新时代公安民警的执勤执法工作提出了更高的要求。同时，现代警务机制的规范演进和质态提升，将对公安民警的管理触角逐步拓展、延伸到其工作时间之外的各个方面。据此，对公安民警不能为的行为，亟待予以明确勘划界定。这既是夯实公安基础理论之需，也是用科学理论指导基层警务实践的必然要求。

一、我国法律文本中公安民警之禁止行为

（一）《人民警察法》中对全体公安民警之一般禁止行为

为区别于普通公民、其他公务员和司法人员，《中华人民共和国人民警察法》第22条具体规定了12种人民警察不得有的禁止行为，对民警提出了更为严格的政治纪律要求。民警必须严格遵守各项保密制度，禁止泄密。办案中，禁止弄虚作假，隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪活动；禁止刑讯逼供或者体罚、虐待人犯；必须依法采取相关强制措施和搜查措施。日常警务工作中，不得侵犯他人财产权利；不得侵犯他人人身权利；行政处罚及收费不得违法违规；必须遵守从事警务活动的廉洁性要求，民警不得接受当事人及其代理人的请客送礼；不得从事营利性的经营活动或者受雇于任何个人或者组织；不得玩忽职守，不履行法定义务。不得有其他违法违纪行为。

现行《人民警察法》的规定，显然未能穷尽警务实践中公安民警禁止行为的全部内容。上述原则性规定，仅仅是对全体人民警察的普遍性和最基本要求。因其制定年代较早，囿于当时立法技术之局限，亟待从法律层面对其相关内容进行修订和完善。有鉴于此，《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》①《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》，http：//www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5561673/content.html，访问日期：2019年8月9日。与时俱进，一方面新增了不得使用武器的相关内容，如第32条以肯定式列举的形式规定了两种不得使用武器的法定情形：即针对特定对象的，如实施犯罪行为的人属于明显怀孕的妇女或者儿童；处于特定场所的，如人员聚集的场所或者存放大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所。这些内容均源于现行《人民警察使用警械和武器条例》第10条之规定。警察用枪是一个事关公民生命和健康权利的重大问题，而作为警察用枪最重要依据的《人民警察使用警械和武器条例》是行政法规，这显然是不够的。高文英教授认为这不符合依法行政中的合法性原则②高文英：《警察使用枪支的若干法律思考》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2009年第4期。，违反了法律保留的基本要求，也违背立法法的实质精神。因此，在修订《人民警察法》时，立法机关已经考虑到并将警察用枪的相关内容由原来行政法规层面的规定升格为法律规定，从而彰显了行政法治原则的精神理念和价值取向。

另一方面，对人民警察不得有的禁止行为部分内容进行了修订和完善，使之更符合新时代公安工作的客观需要。如第62条职业纪律部分，新增加了民警不得散布有损党和国家声誉的言论。人民警察作为一支纪律部队，依法限制其言论是必要的。在限制和规范政治权利的正确行使部分，新增加了民警不得参加非法组织的相关内容，使得该条款更趋完善，以应现实之需。在保守秘密条款中，新增了保守商业秘密和个人隐私的内容，使得秘密的具体内容更为详尽、外延范围更为周全，凸显了人权保障的时代精神和优化良好营商法治环境的客观需要。同时，还新增了不得违反规定使用警械、武器的内容，将“人犯”改为“犯罪嫌疑人、被监管人”，对执法对象称谓变更这一细微变化，从一个侧面体现了我国公安法治事业的可喜进步，彰显了人权保障事业的突出成效。不得侵犯执法对象人身权利条款予以保留。不得受贿、接受礼物和吃请，由原来第六项和第九项内容合并而来，是为了预防和杜绝可能给警务人员公职行为廉洁性带来的消极和负面影响。不得违法实施行政处罚、收费，新增了采取强制措施（包括刑事强制措施和行政强制措施两大类）、办理公安证照（如身份证、特种行业场所许可证等），包含了警务实践中的诸多情形，使得相关内容更加全面周详。将第十项不得从事营利性的经营活动或者受雇于任何个人或者组织，拆分为不得受雇于任何个人或者组织（十一项）和不得从事营利性的经营活动（十二项），分别予以罗列，便于区分识别和适用。

《人民警察法》作为行政组织法，对包括公安民警在内的所有人民警察不得从事的行为在法律层面予以明确规定。《人民警察法（修订草案稿）》较之现行《人民警察法》对相关内容的规定，更为科学合理、详尽完备。上述禁止性规定，是每一个公安民警都必须遵守的强制性法律规范。不同警种的民警因其执法环境、执法依据和执法对象方面的特点和差异，在行政行为法（如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等）和警察特别法中对其禁止性行为又有许多特别的规定和要求。

（二）《治安管理处罚法》中对办案民警之特别禁止行为

该法第116条明确列举了人民警察办理治安案件不得有的11种行为。同时，规定了相应的法律责任，如将依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。具体内容涵盖了治安案件办理的全过程，环环相扣、联系紧密。如不得刑讯逼供、体罚、虐待、侮辱他人，《人民警察法》中也有相关规定；不得超过询问查证时间限制人身自由，是《人民警察法》中限制人身自由内容的具体化；不执行罚款决定和罚款收缴分离制度或者不按规定将罚没的财物上缴国库，是办案财物管理方面的禁止行为（第三项至第六项、第八项）；不得违反公安民警职务行为的廉洁性规定（第七项）；不依法出警（第九项）；不得在查处违反治安管理活动时，为违法犯罪行为人通风报信（第十项），这是查处治安案件中易出现的情形，应引起重视；其他（第十一项）。《中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案稿）》③《中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案稿）》，http：//www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5604357/content.html，访问日期：2019年8月9日。第145条的相关内容完全沿用承袭了现行法律规定，说明该规定的内容较为科学、实用，能很好地指导日常治安警务实践。

需要重视的是，《治安管理处罚法》第89条第1款规定了不得扣押的两种法定情形，即公安机关办理治安案件，对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记；对与案件无关的物品，不得扣押。《行政强制法》第23条第1款的表述是：查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。显然，作为公安机关扣押行为特别法的《治安管理处罚法》与作为行政强制行为普通法的《行政强制法》，在不得扣押财产的范围上并不完全一致，存在显著区别。主要体现在办理治安案件往往涉及被侵害人或者善意第三人合法占有财产的处置问题，《治安管理处罚法》中肯定式地列明对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产不得扣押；而《行政强制法》不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属生活必需品的规定，则是从保护被扣押人及其所扶养家属的生存权和财产权角度出发。对上述财物予以特别保护，既有利于消除和化解被执行人及其亲属的抵触情绪，从而有利于行政强制措施的实施，又为行政相对人及其家属的日常生活提供了必要的基本保障。针对不得扣押具体条款文本表述上的不一致，《公安机关办理行政案件程序规定》第107条对不得扣押或者扣留的规定采取了相对折中的办法，即将上位法律中的三种情形，以肯定的形式分别予以列举，从而保证了整个公安法律体系在此问题上的圆融自洽，这是我们基层民警办案过程中应当引起注意的。另外，《治安管理处罚法（修订草案稿）》第114条新增了对物品价值较高或者可能严重影响正常生活或者生产经营的不得扣押，应当予以登记的内容。一线民警执法时，应当注意甄别，妥善处置。

《行政处罚法》第94条第3款规定，公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。这也是《行政处罚法》对公安机关的具体要求，执法民警在实施行政处罚时应当严格遵守。

（三）《道路交通安全法》中对交通民警之特别禁止行为

《道路交通安全法》第115条规定了交通警察禁止从事的15种行为，违者将依法给予行政处分。如违反机动车登记管理规定，发放机动车证照；违规批准不符合法定条件的机动车安装、使用特种车辆的警报器、标志灯具，喷涂标志图案；违规发放机动车驾驶证；违规罚款、收费；违规从事与职务相关的营利性活动，如驾校业务、汽修厂经营、停车场经营；收受贿赂；违法扣留车辆、机动车证照、号牌；使用依法扣留的车辆；违反行政处罚禁止性规定，当场收取罚款不开具罚款收据或者不如实填写罚款额；徇私舞弊，处理交通事故不合法合规；故意刁难，拖延办理机动车牌证；非执行紧急任务时使用警报器、标志灯具；违反规定拦截、检查正常行驶车辆；非执行紧急公务时拦截搭乘机动车；不履行法定职责等。其中，第四项（行政处罚）、第六项（受贿）、第十五项（不履行法定职责）均是《人民警察法》中公安民警一般禁止行为的具体化。除此以外，第117条进一步明确，交通警察利用职权实施特定行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述规定实现了行政责任和刑事责任的无缝对接，使得整个法律责任体系更加健全和完善。

另外，《道路交通安全法》第53条赋予警车执行紧急警务时，依法享有道路优先通行权。这是单行特别法中对全体公安民警驾驶警车的原则性规定。同时明确了非紧急警务中，不得使用警报器、标志灯具，不享有前款规定的道路优先通行权，这需要我们认真对待。

《交通警察道路执勤执法工作规范》第84条规定，交通警察在道路上执勤执法时，严禁8种行为。其中，第一项至第五项在上位法《道路交通安全法》中可找到相关立法依据。新增加了第六项至第八项的内容，有利于一线交警执勤执法活动的顺畅开展，最大限度避免了交通警察在现场与行政相对人及交通参与人发生矛盾纠纷，有利于化解人民内部矛盾，营造良好的警民关系，构建和谐社会。

二、我国警察纪律中公安民警之禁止行为

（一）公安部“五条禁令”

2003年1月，公安部颁布实施“五条禁令”，以贯彻落实依法整治、从严治警方针，维护公安队伍铁的纪律和良好形象。①“五条禁令”，https：//baike.so.com/doc/5407472-5645389.html，访问日期：2019年8月9日。

（二）《公安机关人民警察纪律条令》

该条令所禁止的行为在性质上属于违法违纪，将被追究相应的纪律责任，依照条令给予处分。如逃往境外或者非法出境、违反规定滞留境外不归（第7条第一项）；参与、包庇或者纵容危害国家安全（第二项）；参与、包庇或者纵容黑社会性质组织犯罪活动；向犯罪嫌疑人通风报信；私放他人出入境。散布有损国家声誉言论，这是现行《人民警察法》中所没有，而《人民警察法（修订草案稿）》有明确规定的。第9条规定了办理刑事案件中的6种违纪行为，如涉及违反立案、提逮、移送起诉程序（第一项），违法采取刑事强制措施（第二项），侵犯他人人身自由（第三、四、五项），侵犯他人其他权利（第六项）。第10条列举了监管人员违反监管规定（如第一项保外就医制度、第二项会见制度、第三项看管制度、第四项关押制度）的四种违法违纪行为。第11条禁止体罚、虐待被监管人员，侵犯其生命健康权。第12条规定了民警日常执勤执法中禁止的7种常见违法违纪行为，如违法不予受理立案；隐瞒、谎报警情、案情；在勘验、检查、鉴定等取证工作中严重失职；因工作失职造成被羁押、监管人员伤亡等严重后果；在值班、备勤、执勤时擅离岗位，造成不良后果；不履行办案协作职责造成不良后果；在执行任务时临危退缩、临阵脱逃。该条规定对照公安部三项纪律中的要求，决不允许面对群众危难不勇为。二者在主客观方面的具体行为表现还是有明显区别的，前者是故意脱逃，后者则是消极不作为。上述规定中，第二项、第三项主观方面表现为过失，第四、五、六项客观方面要求已造成不良后果或严重后果，其他则属于行为犯，只要有违法违纪行为即可。第13条明令禁止利用职权干预办案（第一项）和干扰办案（第二项）的两种情形。第14条有关徇私舞弊、妨碍办案的，如隐瞒或者伪造案情（第一项）；伪造、变造、隐匿、销毁检举控告材料或者证据材料（第二项）；出具虚假审查或者证明材料、结论（第三项）。第15条违法实施行政处罚（第一项违反规定吊销、暂扣证照或者责令停业整顿）和行政强制（第二项违反规定查封、扣押、冻结、没收财物）。第16条违规收费（第一项）、罚款（第二项），违规办理证照、实施行政许可（第三项）。第17条利用职务便利从事营利性活动，如入股经营（第一项）、受雇于他人（第二项）、推销产品（第三项）；近亲属利用其职权谋利（第四项）；为本人或者特定关系人谋取不正当利益（第五项）；谋取不正当利益（第六项）；违反公务接待规定，出入营业性娱乐场所（第七项）；违反规定收受现金、有价证券、支付凭证、干股（第八项）。第18条违反涉案财物管理规定。第19条不执行命令服从指挥，针对全体公安民警；违反规定进行人民警察录用、考核、任免、奖惩、调任、转任，主要针对行使招录、考核、任免、奖惩等人事组织权力的直接负责人和具体经办民警。第20条禁止对群众态度蛮横、行为粗暴、故意刁难或者吃拿卡要（第一项）；不按规定着装，严重损害人民警察形象（第二项，只有造成严重后果才构成）；为保持警务人员公职行为的廉洁性，禁止非因公务着警服进入营业性娱乐场所（第三项）。而公安部三项纪律要求，决不允许进夜总会娱乐，它对民警提出了更高的要求。第21条违反枪支管理规定。第22条违反警车（第一项）、警服和警用标志和证件管理规定（第二项），以及违法使用警械（第三项）。第23条禁止公安民警工作时间饮酒、在公共场所酗酒滋事。第24条禁止参与、包庇或者纵容违法犯罪活动，禁止黄赌毒娼的规定。第25条禁止违反规定使用公安信息网。

（三）公安民警禁止参与征地拆迁等非警务活动

2011年公安部党委制定下发了《公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，明确禁止公安民警参与征地拆迁等非警务活动。在问责方面，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任。①公安部党委：《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，http：//www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c4091668/content.html，访问日期：2020年8月9日。刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第82页。

（四）公安部三项纪律及其补充解释

即三个“决不允许”：决不允许面对群众危难不勇为，决不允许酗酒滋事，决不允许进夜总会娱乐。2013年11月1日，公安部纪委颁布实施了关于适用公安部三项纪律有关问题的补充解释②公安部三项纪律，http：//smx.henanga.gov.cn/content.aspx？id=131&typeid=30，访问日期：2020年8月9日。，随着解释的实施，纠正了部分民警对纪律条款内容理解认识上的偏差，统一了思想认识和执法执纪的标准尺度。

《公安机关人民警察纪律条令》、五条禁令和三项纪律是对《人民警察法》中要求全体公安民警之一般禁止行为的具体化和必要补充。他山之石可以攻玉，我们有必要借鉴吸收域外警察法中的先进经验和成功做法，进一步健全和完善我国警察法的相关制度。

三、域外警察法中警察禁止行为之镜鉴

《日本警察法》第2条警察职责中规定，警察不允许有任何滥用职权、干涉日本宪法所保护的个人权利和自由。③刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第2页。第42条第2款规定，都道府县公安委员会委员不得兼任地方公共团体议会的议员或正式职员或地方公务员第28条之5第1款所规定的短时间勤务的职务，以保证职务行为中立立场。④刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第12页。第56条概括式原则性规定都道府县警察本部职员的人事管理中第3款第三项不得作出于全体国家服务人员不适当的违法行为。⑤刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第16页。日本学者田村正博将其总结为：“都道府县警察在职务上有专心职务的义务，相关义务有守密义务。不得实施罢工、怠工及其他争议行为（争议行为的禁止）。公务之外不得损害其职务和地位的信誉或者作出有损于整个公务员职务和地位名誉的行为（丧失信用的禁止）。不得作出受贿、滥用职权那种与职务有关的行为，也包括与职务无关的纯私生活方面的不正当行为（如酒后驾驶等）。”⑥[日]田村正博：《警察行政法解说（全订版）》，侯洪宽译，中国人民公安大学出版社2016年版，第315-317页。

《韩国警察法》第4条明确了禁止滥用责权原则，规定警察在执行公务时，一定要根据宪法和法律，尊重国民的自由和权利，以公正中立的立场为全体国民服务，不得滥用职权。⑦刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第60页。第18条规定禁止虚假报告，警察公务员工作报告不许弄虚作假，不许怠慢工作。第19条禁止指挥权滥用，警察指挥、监督者无正当理由不许不执行公务，警察公务员不许临阵脱逃。⑧刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第70页。我国《公安机关人民警察纪律条令》第12条第七项、《公安部三项纪律》中亦有相关规定。众所周知，警察属于公务员序列，其应遵守公务员法之规定。《韩国公务员法》规定，公务员有专心职务的义务，包括禁止脱离岗位；禁止从事营利业务及兼职；荣誉限制，未经总统许可，不得接收外国政府的荣誉和赠与；禁止政治运动；禁止集团行动。严守秘密的义务；保持品味的义务，该义务主要是为保持公职的体面、威信，除了纳妾、赌博、吸食鸦片、酒精中毒等直接影响公职体面的行为外，不影响公务员的私生活，具体可参见拙文《公职人员保持品味义务研究——以警察职业为关照》⑨李铭：《公职人员保持品味义务研究——以警察职业为关照》，《安徽警官职业学院学报学报》2015年第6期。；清廉义务。⑩[韩]金东熙：《行政法》，赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第125-129页。

《新加坡共和国警察法》第30条规定，违纪审查终止前警察不得辞职。①公安部党委：《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，http：//www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c4091668/content.html，访问日期：2020年8月9日。刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第82页。第123条规定了21种具体的违纪行为。如擅离职守（第一项），值班时睡觉（第二项），有损于良好秩序和纪律的行为（第三项），履职时胆小怕事（第四项，公安部三项纪律已有相关规定），违抗命令（第五项，我国《人民警察法》第32条、第33条已有相关规定），因醉酒不宜上岗（第六项），违抗上级（第七项），故意越权对下级警官滥用职权（第八项），玩忽职守（第九项），装病或以自残方式拒绝履职（第十项），提供虚假公文材料（第十一项），滥用职权（第十二项），故意破坏或过失遗失、损坏政府财产（第十三项），滥用或挥霍浪费警队财物（第十四项），偷盗警队财物（第十五项），接受明知是非法的警队财物（第十六项），逃离羁押场所（第十七项），拒捕或袭警（第十八项），违法处理因职务犯罪被捕或关押人员（第十九项），非法释放在押人员（第二十项），藐视法律（第二十一项）。①刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第120-121页。上述规定较为全面，相关内容值得学习借鉴。

《芬兰警察法》第43条规定了警察保密义务，警察不得做任何与其身份和职责相抵触的事情，也不得披露其在履行职责过程中知晓的、有可能危害他人的隐私。但保密义务并不禁止向公务机关或履行公共职能的组织披露秘密，保密义务并不禁止披露具体案件中为避免危害生命健康的事件、损害自由犯罪或重大环境、物质损害的发生而需要的情报。②刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第673-674页。警务实践中，我们应当高度重视上述情形。

《俄罗斯联邦民警法》第5条规定，禁止民警刑讯逼供、使用暴力，虐待和损害人的尊严。未经本人同意，民警机关无权收集、保存、使用和散布他人私生活的信息，但联邦法律有规定的除外。③刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第710页。第15条火器的使用中，禁止对妇女、有明显残疾特征的人，以及有明显年龄特征表明或民警明知是未成年人的人使用火器，但其进行武力反抗，进行武装或群体袭击而威胁到人们生命安全的情况除外，以及禁止在可能伤及其他人员的人群聚集区域使用火器。禁止使用能造成重大伤害或带来不必要风险的火器。④刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第720页。

《乌克兰民警法》第15条规定，禁止在大量人群聚集而可能造成其他人员伤亡的情况下使用火器。第17条禁止民警从事任何的经营活动，禁止组织罢工和参与罢工。⑤刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第740-741页。

《澳大利亚联邦警察法》第40条规定了因严重不当行为的雇佣终止，严重不当行为指腐败、严重滥用权力或者严重渎职，以及澳大利亚联邦警察职员的其他应予斥责的行动或行为，不管该行为是否在履职中作出。⑥刘伯祥：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，第978页。

综上所述，日本、韩国警察法均在总则部分规定了禁止警察滥用权力原则，以实现对公民权利和自由最大程度保障之宪法目标。虽然我国现行《人民警察法》尚无相关规定，但《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》第7条法治原则明确载明，人民警察必须以宪法法律为行为准则，尊重和保障人权，严禁滥用、超越权力，说明立法机关业已注意到该原则的重要性。《芬兰警察法》中，保密原则规定得较为详尽周全，尤其是设定了保密禁止之例外条款，如披露对象为公共机关的例外和涉及公共安全和公共利益之例外。我国现行警察法中保密禁止义务过于笼统，缺乏可操作性，此条款值得我们借鉴。《俄罗斯联邦民警法》中使用火器之禁止部分，对有明显残疾特征的人，以及有明显年龄特征表明和民警明知是未成年人的，禁止使用武器，以及禁止使用能造成重大伤害或带来不必要风险的火器之规定，同样值得我们学习。我国《人民警察使用警械和武器条例》和《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》规定了对儿童一般禁止使用武器，显然《俄罗斯联邦民警法》使用“有明显年龄特征表明和民警明知是未成年人的”表述更为科学合理、妥帖适当。同时，亦应将有明显残疾特征的人纳入禁止用枪对象。

值得一提的是，纵观世界大多数国家，对于警察之禁止行为的立法条款都缺乏系统性、条理性和完整性，只有《新加坡共和国警察法》详尽罗列了21种违纪行为。相较而言，我国现行警察法和警察纪律规范对公安民警之禁止行为的规定可谓先进科学、缜密周详，涵盖了日常警务执勤、执法的各个领域、所有办案环节，这更有益于公安机关从严治警、严格执法。

四、结语

我国公安民警之禁止行为体系已初步建立。公安民警禁止行为的法律渊源主要有一般禁止行为（《人民警察法》+《公安机关人民警察纪律条令》）和各个警种岗位特别禁止行为（行政行为特别法、刑事法律、公安部门业务警种部门特别法等）。警察法律体系中警察义务条款，是规定民警必须做什么以及应当依法履行的义务，违反法定义务要承担法律责任。而公安民警之禁止行为，则是规定民警不能做的各类行为，违反了同样要承担相应的法律责任。违纪主要承担纪律责任，违法主要承担行政责任（内部行政处分，极少数还要受到行政处罚），犯罪则要依法追究刑事责任。同一违法违纪行为，可能需同时承担数种法律责任。因此，规范公安民警之禁止行为，对夯实基层公安队伍建设，指导基层警务实践具有重要意义。