信任理论视野下和谐警民关系构建的困境与消弭

戴小俊

一、信任视野下和谐警民关系的理论依据

目前国内对于警民关系的研究，主要聚焦在“制约警民关系不和谐的原因”“构建和谐警民关系的对策”“构建和谐警民关系的实证”“构建和谐警民关系的评价”等四个方面。①师容：《2006年—2016年我国警民关系研究文献综述》，《天水师范学院学报》2017年第2期。总体而言，我国警民关系研究尚处于较为初级的层次，大多是经验式总结，缺乏理论深度。因此，有必要在适当理论基础上对之展开研究。为了突破这些不足，部分学者开始在警民关系研究中引入相关理论框架，以提升研究的深度。施俊镇从“社会交换理论的视角”出发，认为“平等性”“对等性”“体认性”可以较好地反映出和谐警民关系的特质。②施俊镇：《基于社会交换理论的和谐警民关系构建》，《广西警察学院学报》2017年第6期。段林萍、苏恒等学者用“政治信任”理论以窥和谐警民关系的构建。段林萍认为“政治信任理论以人的本性、情感和判断进行态度、行为选择分析，以社会交往、社会关系和心理、权力、利益等元素为主要论证单元”③段林萍：《政治信任视角下的和谐警民关系及其构建》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2017年第4期。。苏恒则从个体的主观认知和态度出发看待政治信任，并将其区分为“政治信任主体”“政治信任客体”“政治信任环境”“政治信任中介”等四个维度来构建和谐警民关系。①苏恒：《政治信任视角下的和谐警民关系建设研究》，《山西警察学院学报》2018年第2期。在各种理论视角中，基于信任的理论视角较受关注，其原因不难理解。就信任理论而言，现代社会在本质上是一种大规模的合作体系，个体之间的合作不可能通过强制方式获得保障，而是必须建立人与人之间自愿性的约束机制。这种自愿性的约束机制就是信任，它可以弥补强制力量的不足，促进警民之间的合作，从而以最小的成本取得最大的执法收益。

在各种信任理论研究中，社会学家卢曼的研究最为著名。在《信任与权力》一书中，卢曼将信任看成是“社会生活的基本事实，是人性和世界的自明事态的本性”，并将信任划分为“个人信任和系统信任”两种类型，即认为熟悉是社会信任的基础，但当社会秩序变得更加复杂多变时，就会越来越不迎合熟悉，熟悉与信任需要寻求一种新的相互加强的关系。该关系建立在一个预先确定的结构上，这种结构是信任社会系统的基础，而信任将超越对具体的其他个人的信任模式而存在，并逐渐成为一种正常和理性生活方式的前提。②刘进、翟学伟：《信任与社会和谐：一个研究理路的展开》，《天津社会科学》2007年第5期。张静在卢曼的基础上进一步对社会信任类型进行细分，认为信任可以区分为三种类型：“人际约束”，即处于彼此熟悉的社会关系当中；“组织约束”，即社会行动者被组织起来，个人处于组织的监督之下；“制度约束”，即将各种交易者安排在一种相互监督的关系当中。③张静：《信任问题》，《社会学研究》1997年第3期。其中，张静对于信任类型的划分较有价值，因为该划分基于社会秩序构建的视角，有明显的可实施性。本研究依此将警民信任关系分为三种类型：一是警民关系的人格化信任，往往建立在民众对人民警察个人理解和爱戴的基础之上；二是警民关系的组织化信任，主要建立在民众对公安机关工作承认和肯定的基础之上；三是警民关系的法制化信任，主要建立在民众对国家法律权威的尊重和服从的基础之上。以此三个维度出发，本研究通过厘清我国警民信任关系构建的现实困境、剖析影响警民信任关系的主要因素，在此基础上提出和谐警民关系的相应策略路径。

二、和谐警民信任关系构建的现实困境

警民信任关系既包括人民警察对于民众的信任，也包括民众对于公安机关及人民警察的信任。民众对于公安机关及人民警察的信任，之于双方信任关系而言有着基础性地位，亦是警民信任关系建设需要重点考虑的核心要素。其中，民众信任指的是公众对于公安工作及人民警察执法行为的心理预期和状态，如愿意相信公安机关人员，认为执法过程是为民众利益服务，支持打击违法犯罪的行为，同时在自身利益受到威胁时可以依赖他们。④赵玉丽：《制度化信任与和谐警民关系建设探析》，《湖南警察学院学报》2012年第2期。若公安机关失去民众信任，也就失去了民众帮助，便会陷入孤军奋战的境地，甚至会诱发警民之间的冲突升级。显然，警民信任关系维系不佳，会影响公安工作及对公共秩序的维护，甚至会危及党的执政基础，影响国家的政治稳定。改革开放以来，尽管总体上我国警民之间的信任状况趋好，但是由于受部分单位和地区警务组织制度建设不够健全，个别警务人员的素质有待提高，警力配置缺乏均衡等因素的影响，一些民众对公安机关及人民警察缺乏信任。部分地区的警民信任关系紧张，甚至出现了警民信任危机，这主要表现在以下两个方面。

一方面，警民信任关系紧张常表现在民众对于公安工作的冷漠和谴责。众所周知，公安工作离不开民众支持，如对社会公共秩序的维护、违法犯罪线索信息的提供、民警与歹徒搏斗时的见义勇为等，更多来自于民众自发支持公安工作和对社会正义的理解和认可。当人民群众对公安机关及人民警察地位、作用及其工作认同感存在缺失时，会漠视人民警察在执行任务过程中的流血牺牲，甚至对人民警察执法过程中出现的瑕疵或过错，不分缘由地批评谩骂、大肆谴责。另一方面，警民信任关系紧张突出表现在民众对人民警察正常执法行为的阻碍和暴力抗法。人民警察作为社会公共秩序的维护者，必然会出现在解决社会矛盾冲突的最前线，人民群众往往将利益受损的不满情绪转嫁至公安机关，甚至与处置利益纠纷的民警发生冲突。①傅达林：《以法治共识呵护警民关系》，《人民日报》2018年1月18日。被媒体曝光的人民警察在执法过程中被辱骂、被纠缠甚至被殴打，而人民警察任打任骂、不敢作为甚至下跪执法，凸显了基层民警的无奈和无助，揭示出社会法律权威的缺失。

警民之间信任的缺失，不仅表现在民众对警察执法工作缺乏认同，同样也表现在警察对于民众的不信任。一旦此类情况出现，就会表现为警察在执法过程中过度使用警力，不敢依赖民众，或者对于民众采取过多的管制等行为。这会进一步增强民众的不信任感，破坏警民互信基础。

三、影响警民信任关系构建的原因剖析

（一）部分民警执法方式有待进一步规范

首先，我国警力配置仍不均衡。关于警力与人口的合适比例，国际通行标准是2‰—3‰，部分西方国家达到4‰，而我国平均只有1.3‰。一些相对偏僻的城镇乡村，警力更是匮乏。面对日益复杂的社会矛盾和治安形势，民警工作量日趋繁重，一旦遇到紧急活动或者重大案件，民警加班便成为常态，导致民警身心疲惫，执法过程中容易出现情绪波动，影响执法成效。

其次，警务人员构成复杂。目前，我国各地公安机关的警务人员构成除了招录各公安院校毕业生外，还有一些是来自部队转业或者社会考试招录的非公安专业背景人员。虽然他们已经过公安院校的系统学习或专门的业务培训，但仍有部分警务工作人员存在业务不熟练、服务群众意识不强等问题，在接处警、社会服务等工作上出现瑕疵或者过错，这在一定程度上损害了群众合法权益，受到人民群众质疑，引发其对整个公安机关的不信任态度，影响警民关系。

（二）部分民众法治意识有待进一步增强

一方面，我国社会高速发展所带来的社会矛盾纷繁复杂，违法犯罪案件高发，仍有少部分案件由于缺乏线索或者证据而无法侦破。此外，政府相关职能部门的工作也存在一些问题，部分历史遗留问题现实中无法解决，一旦发生纠纷冲突或群体性聚集事件，公安机关首当其冲被指派维持社会秩序。

另一方面，一些民众法治意识薄弱、社会责任感不强，社会期望值过高，缺乏一定的法律素养。部分群众在与公安机关或者人民警察的接触中，常因为一句话不爱听或者一些无理要求没有达成而产生偏见和抱怨，从而对整个公安机关或者政府部门不满。加之，由于互联网、移动通讯等科学技术的快速发展，许多问题在网络上快速发酵，一些别有企图的民众凭借个人的主观臆断随意发帖大肆发表攻击性言论，致使其他不明真相的“吃瓜群众”盲目跟风，引发许多网络群体性事件，既损害了当事人合法权益，也给公安工作带来了负面影响。

（三）相关法律规范体系有待进一步健全

目前，我国现行法律法规中关于警察权的获得、行使、监督、救济等规定不够明确，致使警察权的行使缺乏应有的公信力和规范性。②汤纯：《构建和谐警民关系的思路与对策》，《中州学刊》2016年第8期。尽管国家在《刑法》《治安管理处罚法》等法律规范中明确了人民警察的职责和任务，但是，对于人民警察的具体执法行为，缺乏相应的程序规范和操作要求，这就使得人民警察在执法过程中具有一定的自由裁量权，若由于执法民警个人业务素质带来执法误差，便会造成警察权的合法性和公信力受到质疑。

（四）警民公共关系有待进一步完善

近年来，公安机关已经逐步认识到公共关系建设的重要性。如建立群体性事件新闻发布管制、成立新闻发言中心、及时通报民众关注案件等工作机制，试图积极引导民众舆论，维护公安机关形象。不过，部分基层公安机关也暴露出对宣传工作不够重视、舆情引导工作不及时等问题，公安机关和广大民众之间仍然存在法治共识上的裂痕。被撕裂的舆情两端，实际上是缺乏法治共识的两个群体：一边是深感委屈但执法规范化水平仍有待提高的执法力量；另一边是对警察执法始终抱有偏见和警惕的少数群体。①傅达林：《以法治共识呵护警民关系》，《人民日报》2018年1月18日。由此可见，裂痕的修补需要双方的共识和让步。

四、以信任为砥柱，构建和谐警民关系

（一）转变执法观念，提高民警素质

当前服务型政府理念深入人心，公安机关应秉承全心全意为人民服务的宗旨，积极转变执法方式，坚持人民公安的理念，以民众需求为决策依据、工作重心，以大众参与实现警民互动常态化，以大众监督实现警务运行透明化，构建人民公安为人民的整体格局。②段林萍：《政治信任视角下的和谐警民关系及其构建》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2017年第4期。提高民警素质一要加强民警的政治素养和服务精神。作为国家最具有强制力的执法力量，警察始终冲锋在解决各种社会矛盾的最前线，容易因执法行为招致各种对立情绪，甚至遭受委屈和暴力，这就要求人民警察具有极强的责任感和忍耐力，廉洁奉公，为民服务。二要提高民警的业务素质和执法能力。人民警察在入警前要经过严格的专业学习或业务培训，使其具备扎实的法律基础，掌握各种警务技能，熟练执法程序，秉公执法，伸张正义。三要提高民警的沟通技巧和表达能力。警察处理警情过程中要审时度势，掌握分寸，结合地域、文化、时空、人员等主客观要素客观分析警情，文明执法，科学执法。

（二）创新警务模式，强化警民互动

近年来，公安部大力倡导警务模式改革和创新，许多地方公安机关借助现代科学技术手段用警民联系卡、公安微博（微信号）、民生警务等形式以民意主导警务，开展群防群治，推进网格化管理，增加警民沟通机会。如三亚市公安局制定了《三亚市公安局局长热线管理工作规范》和《三亚市公安局服务群众、服务民警工作意见建议办理规定》，从组织制度层面对警民互动加强了保障。警务模式的创新实质上是公安机关主动取信于民的过程，是不断地修复不信任状态的过程，在这种重复博弈、理性交换的思路指导下，增进警民之间的理解，强化警民之间的信任关系。

（三）健全法律规范，完善警务机制

法律规范是公安机关人民警察执法的依据，警务机制是公安机关人民警察执法的保障。健全法律规范一要科学界定人民警察执法的权限和范围。人民警察的主要职责是预防、打击违法犯罪，但一些地方政府部门经常要求公安机关从事取缔无证经营、征地拆迁、制止上访等非警务活动，将大量与公安机关无关或者公安机关无权解决的社会矛盾予以转嫁。二要规范人民警察执法的程序。当前各地公安机关纷纷梳理各种类型案件的执法路径，制定人民警察现场处警操作规范等强化证据意识和程序合法，力图通过一定的数理型量化和经验性流程化方式规范人民警察执法的程序。三要完善公安机关警务机制。公安机关要立足于大数据和信息化的科技手段，设置预警信息，优化警力配置，完善执法监督，科学考评工作。同时，建设警营文化，开通心理咨询等，从机制上着手，切实保障人民警察的身心健康，推动公安机关正规化建设，维护警察执法的权威性和法律的严肃性。

（四）形成法治共识，推进制度建设

制度建设为一个国家社会秩序提供基本的运行框架③徐志国：《派系及其治理：休谟社会政治理论研究的一个视角》，《社会》2018年第1期。，其核心是建立起配套稳定的运行机制，使得社会各力量实现相互制衡，从而保证社会组织和个体遵守社会规范。党的十九大指出，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其主旨要义就是努力构建法治社会，而法治社会的根本就是全民形成法治共识。正是对法律理解的偏差，遵守程度的不同，致使违法犯罪行为的发生。法治社会中的警民关系，应该是文明执法和全民守法的结合。④傅达林：《以法治共识呵护警民关系》，《人民日报》2018年1月18日。一方面，公安机关及人民警察要加强文明执法。究其广大群众不信任的原因，无非是担心人民警察徇私枉法，担心公安机关不能秉公执法。与此同时，国家法律体系正在不断完善，人民群众知法懂法程度在加强，这就要求公安机关及人民警察能够文明执法，文明执法中包含着规范、高效、严格和公正。另一方面，全社会要努力形成全民守法。当前，警民冲突的大部分原因是当事民众阻碍执法，知法犯法。如果民众抱有侥幸过关、无理耍赖、闹大事情的心态，警民之间的冲突就会必然发生。为此，要通过学校、家庭、社会等多渠道加强宣传和学习，在全社会范围内建立最大程度的法治共识，推进制度建设，公开行政程序，从根本上化解矛盾，实现警民间的良性互动和彼此信任。

（五）规范引导舆论，树立公安形象

公安工作由于其性质的特殊性和工作方式的隐蔽性，历来是媒体关注和炒作的重点。①聂庆国、彭馨莹：《论公安文化对改善警民关系的作用》，《北京印刷学院学报》2017年第5期。而且，众多警情处置是在街面上、在广大民众面前进行。不可否认，大部分媒体和民众都能客观、理性地进行新闻报道或者发表言论。但是，仍有一些媒体为了所谓的热点或者爆炸性新闻恶意歪曲事实，制造警民不和谐言论，发布不实图片或者视频，损害公安机关形象。也有些别有企图的民众借助互联网的便利肆意发帖表达观点，制造舆论，丑化公安形象。为此，公安机关要重视宣传工作。一要规范新闻媒体报道。通过法律形式约束新闻媒体报道内容，对那些恶意报道、透漏线索、有意抹黑警察形象的媒体从业者或者普通民众，要规范其行为并追究其责任。二要及时公开信息。公安机关要利用自身工作优势，及时发布信息，正面引导舆论，避免谣言惑众。三要大力开展宣传工作。近年来一些人民警察自己制作的视频、段子在网络上流行，内容多为治安防范，形式活泼新颖，深受广大网民喜欢。与此同时，公安机关也要加大官方宣传力度，利用官网优势宣传公安工作成果，传播先进事迹，树立公安机关良好形象。