美国对华经贸摩擦的国际法分析及其应对

顾华详

美国著名法学家罗斯科·庞德认为：“人类在现代文明中对外在和内在的控制主要是通过法律进行的，法律通过对人类利益的平衡来实现社会控制”①[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第11页。。因此，积极稳妥解决美国对华实施贸易保护措施、制造贸易摩擦问题的最佳途径应该是回归法治轨道。中美签署了第一阶段经贸协议，朝着解决分歧问题的方向前进了一步。但中美经贸问题具有反复性、艰巨性、长期性和复杂性②钟声：《朝着解决问题的方向前进了一步》，《人民日报》2020年1月16日第2版。，其长期形成的高度互补、高度依存、利益高度交融的互利共赢经贸关系惠及全球，其经贸摩擦则事关国际法治的稳定和多边贸易体制。③习近平：《坚持可持续发展共创繁荣美好世界——在第二十三届圣彼得堡国际经济论坛全会上的致辞》，《人民日报》2019年6月8日第2版。世界两个大国的竞争是发展中的必然，竞争中会有冲突。而美国为一己私利，频繁毁约，肆意践踏国际法治和国际贸易规则，严重破坏国际法治和全球治理体系，直接导致世界经济风险和不确定性因素上升，特别是“美国政府现在的目标是阻止中国的发展，这可能对美国和整个世界都是灾难性的”④国纪平：《正义的事业是任何人都攻不破的——评美国一些人战略迷误的危险（下）》，《人民日报》2019年6月21日第2版。。

中美贸易战的实质是一个国际法治问题，应该用国际法治思维和法治方式解决。笔者认为，无论中美这一对世界经济影响最大、最重要、最具有活力的经济体之间的关系未来将如何变化，加强法治建设，坚持依法管控风险，实现依法规范和引领，保证国际法治和世界经济规范有序，都是一项必须从现在就应持续不断推进的重要工作。

一、美国对华挑起经贸摩擦、肆意践踏国际法和WTO规则违法行为之分析

美国在中美经贸合作中获益丰厚，美经济发展得益于多边贸易规则，却又肆意祸害多边贸易规则。中美建交以来，共抓经济全球化机遇，积极发挥双方经济互补优势，货物贸易额从1979年到2018年增长252倍①商务部：《关于美国在中美经贸合作中获益情况的研究报告》，《人民日报》2019年6月7日第4版。，为美国经济发展和世界经济繁荣和稳定作出了重要贡献。但由于发展阶段、经济制度特别是法治价值观的不同，中美两国经贸合作分歧和摩擦在所难免。中国始终坚持中美合则两利、斗则俱伤、合作是双方唯一正确选择的立场，本着理性合作的态度，坚持维护WTO多边贸易规则和国际法治，积极通过对话协商化解矛盾、缩小分歧。但美国新一届政府奉行单边主义政策，肆意破坏WTO多边贸易规则，频频对华挑起贸易摩擦，企图遏制中国的发展。美国政府在对华贸易领域违反国际法和WTO规则的行为主要体现在以下方面。

（一）美国直接在国内法上设置歧视中国产品的贸易壁垒

美国一贯标榜自己是市场经济国家，却有许多法律公然设置歧视他国产品和禁止或限制采购的条款。《购买美国产品法案》规定，政府采购物资必须是“终端关键部件的组装或生产工序是在美国完成的”，而且所购部件的价值必须超过该产品总价值的5O%。该法的立法宗旨就是要求政府只能购买本国生产的产品和未加工品，设置贸易壁垒将中国产品拒之于国门之外。美国《20l3财年综合继续拨款法案》第5l6条②张睿君：《中国加入WTO<政府采购协议>谈判的国家利益分析》，《上海对外经贸大学学报》2017年第5期。指名道姓地规定，不得利用任何该法案提供的拨款采购由中国政府拥有、管理或资助的一个或多个机构生产、制造或组装信息技术设备等。美国法律禁止中国产品进入的规定已经到了让人难以置信的地步。与之相比，《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法》等都没有设置歧视外国产品的条款，而是与WTO多边贸易体制的规定保持一致。《中华人民共和国外商投资法实施条例》第15条更是明确规定“政府及其有关部门不得阻挠和限制外商投资企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场”，并制定了一系列的具体措施。③《中华人民共和国外商投资法实施条例》第15条规定：政府采购的采购人、采购代理机构不得在政府采购信息发布、供应商条件确定和资格审查、评标标准等方面，对外商投资企业实行差别待遇或者歧视待遇，不得以所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别、产品或者服务品牌以及其他不合理的条件对供应商予以限定，不得对外商投资企业在中国境内生产的产品、提供的服务和内资企业区别对待。其第16条规定：外商投资企业可以依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例的规定，就政府采购活动事项向采购人、采购代理机构提出询问、质疑，向政府采购监督管理部门投诉。采购人、采购代理机构、政府采购监督管理部门应当在规定的时限内作出答复或者处理决定。其第17条规定：政府采购监督管理部门和其他有关部门应当加强对政府采购活动的监督检查，依法纠正和查处对外商投资企业实行差别待遇或者歧视待遇等违法违规行为。

中美两国同属WTO成员，美国也是与中国进行《政府采购协议》（GPA）出价谈判的主要参加方之一。1993年乌拉圭会谈谈判期间形成的新GPA规定了适用谈判的主要内容，包括谁采购、采购什么、如何采购等，确定具体开放项目，形成开放清单。GPA第24条、20l2版GPA第5条都允许成员申请修改开放清单。但美国却直接在其国内法中明确具体地设置了歧视外国产品的贸易壁垒，明显与WTO《政府采购协议》的规定以及WTO确立的基本原则相违背。此外，《美国法典》《农业、农村发展、食品和药品管理及相关机构拨款法案》《国防授权法案》等都禁止联邦政府采购中国企业的产品和服务。两者相比，美国故意用国内法设置贸易壁垒、歧视中国产品的事实一目了然。

（二）针对中国滥用“国家安全审查”并强化法律限制

（三）美国违法提供大量政府补贴，严重扭曲中国和国际市场环境

自20世纪80年代以来，美国各州比着发补贴早就是“公开的秘密”。2000年至2015年，美国联邦政府至少向企业补贴680亿美元，享受政府补贴的行业有汽车、军工、油气等49个行业。此外，美国的州和地方政府也给予了企业大量补贴，且具有较大隐蔽性，实际补贴额远高于其披露数额。2019年7月16日（日内瓦时间），世贸组织公布了中国诉美国反补贴措施案（DS437）执行之诉上诉机构报告，裁决指出美方针对中国产品实施的11起反补贴措施违反世贸组织的规定。②钟声：《中国国企是平等竞争市场主体——美国一些人的不实之词荒谬在哪里⑥》，《人民日报》2019年8月22日第3版。世贸组织多次裁决美方涉案的反补贴措施违反规则，但美方在执行裁决中仍然任性违规。美国大量采用更具隐蔽性、歧视性和针对性等非关税壁垒保护措施，严重恶化国际贸易秩序和市场环境。

以GATT及WTO为核心的国际经贸规则体系的基础是促进商品全球便捷流通，全球货物贸易多边规则体系是WTO的上层建筑，目的和目标都是为了削减各成员方的关税和非关税壁垒。为保障这一目的和目标的实现，WTO专门创立了争端解决机制，并通过加强法治来保证规则的实施。美国恰恰是非关税壁垒设置最高且运用最擅长的国家，其频频挑起的知识产权争端本身就是以美国为首的发达国家维护本国技术优势及经济利益，肆意遏制中国等发展中国家技术进步的工具之一。③沈伟、厉潇然：《中美贸易摩擦中的“强制技术转让”争议及其法理分析——以技术转让政策南北差异论为分析框架》，《国际法研究》2019年第5期。

美方专门针对中国产品实施301条款。301条款是美国实施单边贸易措施的代表性法律，对多边贸易体系的正常运转具有严重的威胁性。美国此次对华开展“301调查”的态度更为强硬，实为美国挑起对华贸易战、实施遏制中国战略的组合拳之一。其所引发的中美贸易战有继续升级并向其他领域扩散的动向，特别是试图在政治、军事、科技等更多领域对中国进行全面遏制的目的逐渐暴露。④詹映：《逆全球化背景下美国对华“301调查”的不同寻常之处》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。另外，232条款名义上只针对产品不针对特定国家，但实施中仍然是只限制中国，显然违反了WTO最惠国待遇这一基石性原则。

美方屡次严重违反《1994年关贸总协定》规定的约束性关税减让义务。美国按照协定应该给予中国关税税率低于减让表中的最高值，且还要依据最惠国待遇原则进行减让。但美方采取单边贸易措施，实施关税升级措施，至今已对中国产品推出四轮征税清单。美方针对中国产品加征关税而实施301调查涉及《服务贸易总协定》、TRIPS协议及《中国入世约定书》中知识产权保护的内容，属于未经授权单方采取的中止减让并加征关税的措施。此项制裁不但直接损害了中国依据WTO规则所应获得的利益，而且也必然涉及美国与他国的贸易关系⑤2019年9月，美中贸易全国委员会发布的《2019年度国会选区对华出口报告》提及，受中美贸易争端影响，在货物贸易领域，2018年，265个选区对华出口下降，其中157个下滑速度呈两位数。出口大豆和其他农作物的中西部及平原地区受贸易争端的打击最为严重。在服务贸易领域，2017年，100个选区对华出口额出现下滑。马卓言：《外交部：统计表明贸易战正使美国加速失去中国市场份额》，《光明日报》2019年9月21日6版。，其行为不但直接违反了WTO专家组在“301条款案”中设置的禁止性规定，即违反了WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》第23条“多边体制的加强”及“不得单方采取措施”等规定，而且也必然要受到国际法的相关限制。

（四）美肆意滥用贸易救济措施，制华保护措施日益增多

美国大量使用贸易救济措施保护本国产业，目标重点是遏制和打压中国产业。据全球贸易预警统计显示，2018年1月至7月底，美国出台保护主义措施占全球的33%，全球占比在不断提高，主要是针对中国、欧盟和日本。美国视中国为非市场经济国家，坚持依据《1979年贸易法》《1988年综合贸易和竞争法》等国内法的规定，对中国适用“替代国”的做法，人为地制造贸易不公平。另外，中国出口商在美国的倾销调查中还受到严重的不公正和歧视性对待。①中华人民共和国国务院新闻办公室：《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》，《人民日报》2018年9月25日第10版。

美国违规滥用惩罚性措施限制中国商品在自由贸易基础上进行合法、正当交易，2006年至2012年，美国违法对中国进行25次“双反调查”。②钟声：《美国公司倒闭怨不得中国——美国一些人的不实之词荒谬在哪里⑤》，《人民日报》2019年8月21日第3版。美对华反补贴调查案件数量也逐年增多，而且重点转向了高新技术产业，给中国造成极大经济损失。③全承相、李志春：《国际对华反补贴风险的国内法律规制》，《湖南财政经济学院学报》2018年第6期。美国商务部不顾其国内法律规定和法院判决均无对中国等“非市场经济国家”适用其反补贴法的长期法律准则先例的事实，自创新政和措施，既对中国输美产品使用“替代国价格”计价，又同时适用反倾销和反补贴法，征收反倾销税和反补贴税。其扭曲的执法措施显然是在恶意强化对中国输美产品的歧视，其蓄意同时挥起“反倾销、反补贴”两条大棒，两面夹击中国输美产品，是在有意制造和扩大贸易摩擦。

（五）美国破坏多边贸易体制，严重影响中美经贸健康发展

据世界银行计算，中国GDP将在2030年超过美国，美国将失去世界经济霸主地位。为巩固世界霸主地位，美国必然要持续挑起对华包括贸易在内的多种摩擦，并广泛涉及制度、安全、文化、法治、金融、军事等领域，而且会上升到不同文明之争，以达到其长期扼制中国发展的目的。美对华的扼制必然长期利用自由、民主、人权、知识产权、经济贸易、金融等政治、经济和法律等问题抹黑中国，削弱中国的国际影响力；扼制中国发展高科技，防止中国在军事上对美形成所谓国家安全挑战；扼制中国2025计划，意在将中国困死在世界供应链的中低端上；扼制中国提出的“一带一路”倡议，防止美国主导的世界政治、经济格局被重组；扼制人民币国际化，防止美元霸权地位被动摇；实施贸易战，扼制中国经济发展的强劲势头，意在让中国从快速、高质量发展降为中低速发展并最终落入中等收入陷阱；极力遏制中国香港融入中国发展大局，以达到其阻滞中华民族伟大复兴的丑恶目的。

调查数据显示，山东省公办园教师月工资收入3500元以下者占86.29%，民办园占98.07%，公办园为教师全部办理“五险一金”的占21.32%，民办园仅为12.08%。可见，学前教师的工资普遍较低，办理“五险一金”的比例也很低，微薄的工资收入和缺位的社会保障待遇直接影响学前教师的职业吸引力，造成学前教师的大量流失，使本就匮乏的师资力量雪上加霜。

中国香港与包括美国在内的世界多个贸易伙伴建立互惠互利合作关系。美国驻中国香港的公司达1344家，美国对中国香港贸易顺差过去十年累计高达2970亿美元，位列美全球贸易伙伴首位。④钟声：《制裁香港注定徒劳》，《人民日报》2020年5月31日第3版。但当十三届全国人大通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，特别是2020年6月30日通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》时，美国会参众两院则分别通过了所谓的“香港自治法案”，恶意诋毁中国香港国家安全立法，并以对中国进行所谓的“制裁”相威胁。香港独立关税区地位是WTO赋予的，其国际金融、贸易、航运的中心地位及良好的国际营商环境，都是依偎中国大陆怀抱的有利地理位置和国际经济法治化发展所逐渐形成的，与美国毫无关系。美国先极力阻挠中国堵塞香港国家安全的法治漏洞，又扬言实施“制裁”，既粗暴干涉了中国的主权、安全、发展利益和中国香港事务，又严重违反了国际法和国际关系基本准则，其妄图牵制和遏制中国发展的丑恶之心昭然若揭。

除此之外，美国依然不断以单边主义行径肆意冲击多边体系，其任性退出联合国教科文组织、联合国人权理事会、气候变化《巴黎协定》、伊核问题全面协议、《中导条约》《开放天空条约》，终止与世界卫生组织的关系等，事实上已经成为彻头彻尾的多边合作体制健康运行的绊脚石、国际法治的粗暴践踏者、全球共同利益的破坏者，引起了国际社会的普遍关注和忧虑。

二、中国积极推进WTO多边贸易规则体系完善，坚持依据国际法和WTO规则的反制之策

中国要坚定不移地推进国际法治建设、完善WTO多边贸易规则。WTO规则体系是70多年来100多个成员通过艰辛谈判达成的，有超过98%的国际贸易得到了WTO规则体系的约束和规范，为国际贸易健康发展提供了规则基础和法治保障，其对国际法作出了重大贡献，是保证国际经济社会发展的巨大法治财富。历史实践反复证明“法治是调节国家、社会、市场、个人关系的一种规范性力量”①王旭：《将改革活力纳入法律秩序》，《人民日报》2019年8月9日第8版。。发动贸易战是严重违反国际法和WTO规则的行为，其负面影响会波及到许多国家乃至国际经济与贸易的发展，因此广受国际社会高度关注。

预防和应对贸易摩擦都离不开国际法治，主要是在国际法治框架下，通过促进相关国家落实有关国际法则和遵循WTO规则，推进全球经济治理体系和治理能力的现代化。而在国际法和WTO规则缺失的情况下，则需要进行制度和规则的创新，完善相关的国际法及其规则。其中往往涉及到与国际贸易相关的国家安全、知识产权保护、贸易管制、国内法的域外适用等复杂而敏感问题，特别要防止权力滥用，以确保各方切实遵循WTO多边贸易体制确定的公平贸易基本规则，共同推动国际社会治理体系和治理能力的完善，促进和保障国际贸易的繁荣和世界经济的健康发展。

美国挑起对华贸易战无疑是对传统国际贸易理论和WTO法理的挑战，也是对全球化发展方向的挑战。②傅东辉：《试论从WTO法上挫败特朗普的贸易战》，《国际贸易》2019年第1期。既充分暴露了美意在按“美国优先原则”重塑WTO的野心及用国际法全面遏制中国崛起的战略意图，也进一步彰显了WTO规则和国际法治的重要性。③杨国华：《中美贸易战中的国际法》，《武大国际法评论》2018年第3期。现实的斗争再次提醒国际社会，尽管国际社会正面临着百年未有的大变局，且“自由贸易和多边主义遭遇逆流，但经济全球化大势不会改变”④中华人民共和国国务院新闻办公室：《新时代的中国与世界》，《人民日报》2019年9月28日第11版。。因此，WTO规则和国际法必须坚持按照构建人类命运共同体的理念深化改革和完善。

中国胸怀中华民族伟大复兴的战略全局，面对世界遭遇百年未有的大变局，维护好WTO多边贸易体系大局和稳健推进国际法治，必须坚持把握好“全”和“变”的辩证关系，坚持从两个大局来谋划并推动WTO多边贸易规则的完善；看清两个大局及其相互作用的辩证态势，精准定位所处的历史坐标和世界坐标，自觉服从战略大局，重视把握“事物发展过程的自始至终的矛盾运动”⑤《毛泽东选集（第1卷）》，人民出版社1991年版，第307页。规律，自觉把握和增强工作的科学预见性、战略性，努力转危为安、化危为机，不断获得推进WTO改革完善和“一带一路”共建、构建人类命运共同体、实现全球治理体系和治理能力现代化的新动力，积极匡正WTO规则改革与完善的方向，掌握打赢贸易战的法治主动权。

“法不是目的，而是手段。”⑥[美]罗斯科·庞德：《法的新路径》，李立丰译，北京大学出版社2016年版，第121页。中国反制美国的贸易摩擦，一对一的谈判必不可少，但依法反制美国的贸易保护行为，立足于从根本上解决问题，应坚持运用法治思维、法治方式解决纷争，重视构建和健全系统完备、科学规范、运行有效的国际法治体系；应充分彰显中国智慧在国际法治建设中的重要作用；应坚持团结WTO大多数成员，共同按照构建人类命运共同体的思路，合力推进WTO多边贸易规则体系的改革创新和完善，全面提升WTO的权威性和有效性，切实维护好广大成员特别是发展中成员的利益。

（一）坚持维护以联合国为核心的国际法治体系，促进多边主义和自由贸易

中国坚持运用国际法治和WTO规则应对美国挑起的对华贸易摩擦，世界对中国维护多边贸易体制立场的关注度持续上升。发展是人类社会的永恒主题，是破解单边主义、保护主义特别是难民、气候变化、恐怖主义等持续发酵、威胁全球发展难题的金钥匙。因此，实现全球共同发展是当今国际社会的第一要务。共同解决全球面临的重重挑战和道道难关，实现联合国发展峰会通过的2030年可持续发展议程，努力促进全球合作发展，共同构建人类命运共同体，当务之急是凝聚全球力量，坚持多边主义和国际法治，深化全球发展伙伴关系，支持联合国在国际体系中坚定发挥核心作用。

从中长期看世界经济领域，中国和世界的关系已经发生了结构性变化。据麦肯锡全球研究院发布的报告显示，中国已成为具有全球影响力的贸易大国。2000年到2017年，世界对中国经济的综合依存度指数从0.4逐步增长到1.2。中国贡献了全球制造业总产出的35%。2010年到2017年，中国贡献了31%的全球家庭消费增长额。另外，在汽车、酒类、手机等许多品类中，中国都是全球第一大市场，消费额约占全球消费总额的30%。2015年至2017年间，中国是世界第二大FDI目的地国和来源国。由于中国经济体量极为庞大，全球几乎所有行业都在一定程度上依存于中国，在被考察的20个行业中，中国有17个行业的消费份额在全球总消费中占比超过20%。中国在全球服务消费中的占比也在上升。中国作为消费市场、供应方和资本提供方的重要性日益凸显，中国和世界其他经济体有大量机会推进彼此融合。到2040年，中国创造的经济价值或可高达22万亿到37万亿美元，相当于全球GDP的15%到26%。中国能为解决全球共同面临的挑战作出更多贡献。①吴乐珺：《世界对中国经济依存度上升》，《人民日报》2019年7月7日第3版。

“全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。”②习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。世界发展格局正持续快速变化，单边贸易保护主义违反WTO规则，给全球经济和贸易、WTO多边贸易规则和国际法治带来强烈挑战。WTO是制定和实施多边贸易规则的重要平台，反对国际贸易规则碎片化和贸易保护主义，提升WTO规则的权威性和效率性，保障WTO有能力及时有效地应对国际贸易面临的挑战，应坚持完善全球经济治理体系，强化以WTO规则为基础的多边贸易体系，特别是要坚持克服不同国家基于各自利益在多边贸易体制外主动或被动制定单边规则致使规则碎片化的问题；坚持整合优化规则，推进多边贸易规则体系现代化，使不同层级发展水平的国家能够在多边贸易体制下共享发展成果，推动全球经济实现均衡、包容、普惠发展；③马一德：《多边贸易、市场规则与技术标准定价》，《中国社会科学》2019年第6期。应重视将国际法和WTO规则引领与国内深化改革有机结合起来，继续推进全面深化合作，共同构建开放型世界经济，不断巩固以规则为基础的多边贸易体系，维护WTO权威和效力。④《上海合作组织成员国元首理事会比什凯克宣言》，《人民日报》2019年6月15日第5版。中国依法反制国际贸易中的单边保护主义，既是维护自身利益，也是为维护国际社会“公共利益”提供更健全的法治“公共产品”。

中国要坚定不移地维护WTO多边贸易体制，推进争端解决机制改革创新。WTO是当今国际社会公认的功能最完整、最重要的国际经济治理组织，具有国际经贸规则和制度供给能力，堪称是“模范国际法”。但面对以美国为首掀起的贸易保护主义逆流的冲击，WTO未能拿出有效应对措施，而作为多边贸易体制“王冠上的明珠”的争端解决机制（DSU）正面临着危机。⑤陈靓、黄鹏：《WTO现代化改革——全球价值链与多边贸易体系的冲突与协调》，《国际展望》2019年第1期。虽然包括美国在内的各主要成员方均认为WTO确有继续存在的必要，但对WTO发展的态度和认识则不尽相同。各方均赞同对WTO进行改革，打破僵局，重拾活力，但对于改革的原则、内容和程序则看法各不相同。

目前，各方发布或提交的主要文本有：2018年9月18日欧盟发布的《WTO的现代化概念文件》，2018年10月25日加拿大主办的关于WTO改革的渥太华贸易部长会议发布的《WTO改革联合公报》，2018年11月1日美国、欧盟、日本等联合提交的《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》，2018年11月26日欧盟、中国、加拿大、印度等国联合提交的关于打破目前上诉机构法官遴选僵局的两份方案，即欧盟、中国、加拿大、印度等12方联合提交了一份方案，欧盟、中国和印度三方联合提交了另一份方案，分别简称《联合方案》《欧中印方案》。①廖凡：《世界贸易组织改革：全球方案与中国立场》，《国际经济评论》2019年第2期。由于美国的反复阻挠，WTO的改革实则已陷入僵局。

中国作为担当负责的大国，高度关注WTO改革，坚持维护多边贸易体制，积极建设开放型世界经济贸易体系。中国政府分别于2018年6月发表《中国与世界贸易组织》白皮书，阐述中方对世贸组织和多边贸易体制的立场主张；2018年11月23日又提交《中国关于世贸组织改革的立场文件》，明确提出WTO改革的“三项基本原则、五项具体主张”。2019年6月28日，习近平主席在日本大阪做《携手共进，合力打造高质量世界经济——在二十国集团领导人峰会上关于世界经济形势和贸易问题的发言》，他建议：“我们要加强多边贸易体制，对世界贸易组织进行必要改革。改革的目的是与时俱进，使得世界贸易组织能够更加有效地践行其开放市场、促进发展的宗旨。改革的结果应当有利于维护自由贸易和多边主义，收窄发展鸿沟。”中国政府在发表的《中国关于世贸组织改革的建议文件》中指出，2018年二十国集团（G20）布宜诺斯艾利斯峰会支持对世贸组织进行必要改革，帮助其更好发挥作用。

但在世界经济格局进入深刻调整期，多边贸易体制权威性、有效性受到严重挑战的关键时刻，各位成员理应将WTO的现代化改革置于世界经济再平衡之中来推进，积极推动经贸关系结构性调整，统筹协调好多边主义与区域主义的关系，重视与G20等多边平台的合作机制对接，重视推动共建“一带一路”倡议同各国发展战略及欧亚经济联盟等区域合作倡议深入对接；重视借鉴和运用上合组织的经验，积极引导各国坚持遵循互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展，重视从“上海精神”中发掘智慧，从团结合作中获取力量，共同积极地超越文明冲突、冷战思维、零和博弈等陈旧观念，倡议各方携手努力将WTO打造成团结互信、安危共担、互利共赢、包容互鉴的典范；坚持开放包容、互学互鉴、共商共建共享的全球治理观，密切协调配合，不断深化相关领域合作，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展②任寰宇：《为国际形势注入更多稳定性和正能量》，《人民日报》2019年6月15日第4版。，不断提升各成员的参与度和获得感，努力推动世界经济健康发展、人类命运共同体构建的顺利推进，为国际形势注入更多的稳定性和正能量，推动国际法和WTO多边贸易体制的完善和发展，使WTO更加适应21世纪国际经济法发展趋势，并继续成为全球经济治理的典范，以此有效减缓美国奉行单边主义的逆流冲击，有效破解争端解决机制实践中存在的法治难题，努力克服影响WTO创新发展的体制性和法治性障碍。这是WTO各位成员在新时代伟大社会革命的引领下，坚持和拓展国际法和维护多边贸易体制所必须肩负的一项重大而紧迫的改革任务。

（二）坚持维护和健全多边贸易体制，促进开放多元的世界经济发展

中国要坚持国际法基本原则不动摇，积极完善WTO多边贸易规则。美国挑起对华贸易摩擦及实行保护主义措施，正挑战并考验着国际治理体系和治理能力，严重危及多边经贸机制正常运转，甚至引发国际法治危机③孙南翔：《美国经贸单边主义形式、动因与法律应对》，《环球法律评论》2019年第1期。，直接威胁着全球自由贸易及经济繁荣的根基，也充分暴露了WTO多边贸易规则的“制度缺失”和“制度失灵”。另外，现行规则只要求诉诸WTO解决争端，但缺乏极端情况下的“自救”措施。因此，国际社会比以往任何时候都更加需要多边思考，需要全球法治和协调联动。为此，中国将继续坚定捍卫以联合国为核心、和平共处五项原则、国际法为基础的国际体系和WTO多边贸易规则体系，坚持旗帜鲜明地推进经济全球化进程、完善全球治理体系，并以推进国家治理体系和治理能力现代化的实际行动为世界提供新镜鉴、新示范、新引领，充分履行共建人类命运共同体的责任担当。

中国要准确把握世界格局变革的趋势与动力，增强国际法治的引领力。中国应善于把握美国奉行单边主义政策、破坏国际法治和WTO多边贸易规则、遏制中国发展的图谋趋势，重视增强国际法治的战略性。战略就是预见，应自觉做到“战略指导者当其处在一个战略阶段时，应该计算到往后多数阶段……估计前途的远景是必要的”④《毛泽东选集（第1卷）》，人民出版社1991年版，第221-222页。。因此，中国应坚持加快域外适用的法律体系建设，推动中国规则、中国规制、中国管理、中国标准等制度型开放，进一步健全涉外经贸法律和规则体系，实现以良法保障善治①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日第1版。，确保始终把握住工作的主动权。

中美关系决定着国际格局的演变。美国与中国“保持接触”是实现自己战略目标的必然。美对华战略的核心是把中国融入到自由秩序之中，自尼克松政府以来就采取既支持中国在国际体系中发挥作用，又遏制中国和平发展的政策。奥巴马政府的“重返亚太”战略是美国冷战思维的集中体现。特朗普政府提出美国“印太战略”的核心是与中国展开长期的战略竞争。②仇华飞：《美国学者研究当代中国周边外交与安全的新视角》，《美国研究》2018年第5期。在美国极力主导和推进国际形势复杂性上升、全球性挑战增多的情形下，建立中美共同维护国际法治体系和WTO多边贸易规则，持续增加法治互信，校准法治航向，完善国际法治协调机制，巩固和发展合作稳定双边关系的重要性、紧迫性，就更加凸显。正如美国哈佛大学教授杰弗里·弗兰克尔所认为的，世界各国应尽一切可能避免对以规则为基础的多边体系造成长期损害，尤其是对WTO等国际机构造成的打击；可以通过谈判，让“国家安全”等模糊措辞变得更加具体③胡泽曦：《美方加征关税“几乎伤害了所有人”——访美国哈佛大学教授杰弗里·弗兰克尔》，《人民日报》2019年7月9日第3版。，进而避免权力滥用。因此，中国要推动美国从维护美中两国共同利益和国际社会利益的角度出发，尊重合作者，管控好经贸分歧，向共同维护国际法和创新完善WTO多边贸易体制、合力促进开放多元的世界经济发展的方向转变。中国法学家更要关注并及时回答推动人类命运共同体的构建、共同坚定维护多边主义、维护以国际法为基础的国际秩序、维护国际公平正义所提出的重大法治课题，合作应对事关世界经济增长前景和全球经济治理格局的重大问题，“推动共建‘一带一路’高质量发展，维护完善多边贸易体制”④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日第1版。，更准确地用中国法治理论解读中国法治智慧、法治方案、法治实践，为全面维护国际法治、WTO多边贸易体制提供法学理论支撑；坚持更准确、更科学、更及时地用国际法治理论解读国际法治实践，推动人类命运共同体的构建，共同维护国际法治和多边贸易体制。

（三）坚持研究探索WTO多边贸易体制法治的“需求侧”改革

中国应对“美国挑战”需要继续致力于建设以联合国为基础的和平的国际秩序。贸易保护主义是自WTO多哈回合谈判以来一直存在的问题。争端解决机制是WTO的核心支柱，上诉机构是WTO争端解决机制的重要组成部分，其裁决在确保世贸规则一致性和可预见性方面发挥重要作用。世贸组织承担着裁决贸易争端“最高法院”的重要作用，其上诉机构由7名成员组成。仅在2017年11月22日至2019年2月25日期间，关于上诉机构成员的选任议题就在争端解决机构会议上讨论过14次之多，均因美国反对而未能达成一致结果。⑤石静霞：《世界贸易组织上诉机构的危机与改革》，《法商研究》2019年第3期。由于美国绑架上诉机构成员遴选程序，滥用世贸组织决策机制，阻碍新成员遴选，致使目前只有4名成员在任，而上诉机构面临堆积如山的待审案件却无法审理，致使WTO的公信力面临重重危机。包括中国在内的WTO成员为此提出过多种推进WTO现代化的诉求方案，均因不符合美国利益而搁浅。⑥2018年11月，中国、欧盟和其他国家成员联合提出两份提案，旨在回应并解决相关成员对上诉程序的关注，维护和加强上诉机构的独立性、公正性，提高上诉机构提交报告的效率和能力，自动启动上诉机构遴选程序等，防止单边主义和贸易保护主义破坏多边贸易体制和干扰国际贸易。联合提案已得到涵盖发达成员和发展中成员的中国、欧盟、加拿大、印度等40多个成员的联署，具有一定的广泛性和代表性。WTO多边贸易规则运行不畅、公信力不高的根源在于，随着WTO成员经济力量对比发生变化，法律层面改革创新滞后，全球价值链发展诉求之间的冲突加剧，谈判议题不断扩充，反全球化思潮的兴起，特别是在WTO中居于举足轻重地位的关键成员美国的态度变化等原因⑦龚柏华：《论WTO规则现代化改革中的诸边模式》，《上海对外经贸大学学报》2019年第2期。，以及世界经济再平衡进程间接开启等，各国对提高争端解决机制的效率和公信力的呼声更高了。而长期以来，受多方因素制约，多边贸易规则体系的法治调控力持续不足，导致区域主义逐渐盛行和多边体制呈现边缘化趋势。

WTO自1995年1月1日成立以来，就在积极构建和推进多边贸易规则。随着全球经济一体化中的新问题、新情况、新挑战不断出现，WTO多边贸易体制的改革创新问题已经不可回避，特别是其“需求侧”改革已是势在必行。《联合国宪章》和联合国机构对维护世界和平和国际法治及WTO多边贸易体制至关重要。“法律产生于存在于事物之间的事实的一些关系。”①[美]本杰明·卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1997年版，第68页。业已形成的国际法律制度体系对社会发展的影响必然是深远的。中国应团结更多成员共同践行《联合国宪章》、WTO、可持续发展议程、气候变化《巴黎协定》等多边主义机制和目标的承诺，为WTO多边贸易体制“需求侧”改革奠定基础，共同推进WTO多边贸易体制的改革创新。

WTO多边贸易规则“需求侧”改革是其现代化的重要内容。贸易规则改革创新及其完善，不仅要考虑WTO成员控制与上诉机构独立性之间的平衡，而且要以全面的、系统的视野去科学推进。因此，改革应坚持重塑多边贸易体制职能，积极改变发展中国家在国际贸易中长期处于劣势和被动的现状，坚持实现贸易秩序的实质公平与正义，注重规则设计的实效性和公平性，完善对发展中国家的认定规则，坚持发展中国家的特殊与差别待遇不被动摇和削弱②漆彤、范睿：《WTO改革背景下发展中国家待遇问题》，《武大国际法评论》2019年第1期。，防止WTO规则的滥用和歧视性解释，强化其争端解决机制的公信力。因此，WTO必须强化争端解决机制的核心功能，加强“契约式”规则体系的治理能力建设，提高秘书处等机构的组织力和权威性；在完善WTO多边协商一致机制的前提下，坚持从提高效率和公信力的角度出发，健全并开启“开放式的诸边”谈判机制，构建WTO体制内多边模式与诸边模式共存兼容的运行格局。为此，应明确WTO协定对开放式诸边协定的具体规定、须经WTO全体成员批准的法律文件、诸边协定的法律地位、“协商一致”的多边贸易体制终极目标的要求，避免涉及诸边协定的事项由参与成员决定，启动协定谈判及达成协定须经全体成员同意的程序，避免以“一事一议”的方式推进诸边谈判，全面增强协定的可预见性、战略性、规范性和法治公信力。