行政案件跨区域集中管辖改革的类型化分析

宋智敏， 邹 涵

(湖南科技大学， 湖南 湘潭 411201)

为了解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等现实难题，在新《行政诉讼法》增加“跨行政区域管辖行政案件”的条款后，最高人民法院发布了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》(法发〔2015〕8号)。这不仅为行政案件跨区域管辖改革提供了法律依据，也为地方开展各种改革尝试预留了制度空间[1]。尽管实践形态丰富多彩，但如果以获得管辖权的方式为标准，我们仍可以将其划分为设立跨区划法院集中管辖、设立专门法院类案管辖、指定法院跨区划集中管辖和指定法院跨区划交叉管辖四种实践类型。本文将对行政诉讼管辖改革进行类型化分析，总结各种改革的成败得失，为进一步完善我国行政诉讼管辖制度提供对策参考。

一、设立跨区划法院集中管辖型：以北京市第四中级人民法院为例

为了落实党的十八届四中全会关于“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的战略部署，中央全面深化改革领导小组第七次会议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。作为全国首批跨行政区划法院，北京市第四中级人民法院(以下简称“北京市四中院”)、上海市第三中级人民法院相继成立。现以北京市四中院为例，阐述跨区划法院集中管辖的案件类型、改革成效及面临的挑战。

(一)北京市四中院集中管辖的案件类型

北京市四中院于2014年12月30日正式成立，是我国首批挂牌成立的跨行政区划法院，其前身是北京铁路运输中级法院。2018年北京市高级人民法院进一步修订《关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》，确定北京市四中院案件管辖范围主要包括：以本市区人民政府为被告的一审行政案件；按照级别管辖规定属于中级人民法院管辖的本市金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件一审民事案件；应由本市人民法院管辖的标的额在2亿元以下的一审涉外及涉港澳台商事案件；跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全一审案件等。由此可见，北京市四中院虽说是由原北京市铁路运输中级人民法院改造而来，但本质上属于全新设立的跨行政区划法院，是脱胎于跨区划管辖改革的一种全新的法院类型。

(二)北京市四中院集中管辖的成效

第一，最大限度地消除司法地方化。北京市四中院主要集中管辖以本市区(县)人民政府为被告的行政案件、本市的重大金融借款案件、重大保险纠纷案件、重大环境资源保护案件、重大职务犯罪案件等。这些案件往往最容易受到行政权力的非法干预，导致司法地方化和行政化。北京市四中院集中管辖后，能够从制度上防止行政机关对于司法权力的不当干预，从而确保法院独立公正地进行审判。

第二，审判资源的优化配置。北京市四中院成立后的一年时间内(数据截至2015年12月1日)共受理各类案件1 561件，其中行政案件1 098件，占70.34%；民商事案件288件，占18.45%；刑事案件30件，占1.92%；执行案件145件，占9.29%。结案共计1 161件，结案率73.53%，法定审限内结案率99.27%。其中，以区县为被告的行政案件，2014年全市法院全年共受理216件。四中院集中管辖后，该类案件全年受理1 100余件，是2014年全年的5倍多[2]。可见，通过设立跨区划法院可以很大程度地改善行政诉讼“受案率低、结案率低”等问题。

第三，司法区域治理功能的发挥。“推进国家治理体系和治理能力现代化”是我国全面深化改革的总目标之一。司法是国家治理的重要主体，跨行政划法院的设置既有助于消解区域内的法治冲突，也有助于化解区域内的社会矛盾与纠纷；既有助于克服司法地方化的弊端，也有利于提升司法的公信力[3]。

(三)跨区划法院集中管辖面临的挑战

第一，合法性质疑。跨区划法院的设立虽然符合中央的改革部署，但遭遇合法性质疑。根据我国《宪法》和《人民法院组织法》的规定，我国法院产生的方式有两种，即根据宪法、法律的规定“设立”或根据全国人大常委会的决定“设立”。跨区划法院的性质如何？如何设立？对谁负责由谁监督？法律上并不明确。北京市四中院虽由国家深化改革领导小组决定，但不符合宪法、法律的规定。跨区划法院没有对应的权力机关和党政机关，法院和法官如何产生，新修改的《人民法院组织法》并未作出回应。

第二，有悖“两便原则”。“两便原则”是指有便于当事人诉讼，有便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权[4]。跨区划法院虽然在一定程度上促进了裁判公正，但却增加了当事人的诉讼成本和法院的司法成本。原告为了获得司法救济，必须“舍近求远”到跨区划法院参加诉讼活动，由此带来的时间、经济等方面的成本很难与诉讼结果产生的利益之间成正比。与此同时，跨区划法院为了立案、审理、裁判及判决的执行也需来回跑动，多方协调，所花人力、物力、财力也大为增加，是否真正实现了“厉行节约”的改革目标也不得而知。

二、设立专门法院类案集中管辖型：以知识产权法院为例

专门法院，又称为特别法院，是指法律明示给予某类案件管辖权的法院[2]，具有跨行政区划的特征，不同于按照行政区划建立的地方各级人民法院。我国目前有军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、知识产权法院等专门法院。现以知识产权法院为例探讨我国专门法院类案集中管辖的司法实践、成败得失。

(一)知识产权法院集中管辖的实践

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，增设了知识产权法院这一专门法院类型。2014年11至12月，北京、上海、广州知识产权法院相继挂牌成立，管辖范围包括专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件民事和行政案件；对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的涉及著作权、商标、不正当竞争等行政行为提起诉讼的行政案件等。截至2017年6月，三个法院共受理案件46 071件，审结33 135件。其中，受理有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件等专业技术性较强的一审知识产权民事和行政案件12 935件，审结8 247件。北京知识产权法院受理专利、商标授权确权行政案件18 732件，审结11 046件，判决撤销被诉行政决定2 166件，有效履行了知识产权法院对行政案件的司法审查和监督职能[5]。可见将知识产权领域的行政案件集中交由知识产权法院进行审理，已取得斐然的成绩。

(二)知识产权法院集中管辖的成效

知识产权法院作为我国跨行政区划法院的形态之一，不是对既有的跨行政区划法院形态的简单复制，而有其独特之处。

第一，契合国家创新驱动发展战略的新趋势。创新驱动既是国家命运所系，也是世界大势所趋，更是发展形势所迫。随着我国创新驱动战略的实施，必然要求加强知识产权的保护。知识产权法院的设立，无疑是我国加强知识产权保护的关键环节，也弥补了我国在审理知识产权案件时缺少专门法院这一短板。

第二，符合审判专门化的新要求。专门法院集中管辖模式的一大显著特征就是专人专案、专案专管，从而使得各种类型的行政案件在案件审理的专业化程度方面实现质的飞跃。近年来，随着科技的发展，知识产权类案件越来越多，案件类型也越来越复杂。对于传统法院而言，知识产权类案件显然属于新兴事物，审判起来难免存在专业知识匮乏、专业技术了解程度低等问题。知识产权法院的设立则有效地解决了这一问题，其通过组建知识产权专业化程度较高的审判队伍，确立相对单一的知识产权问题的案件管辖范围，从而大幅提升了审判人员和管辖案件的专业化。

第三，在制度创新上灵活便捷。我国知识产权法院引入了飞跃上诉机制。根据《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》的规定，最高人民法院可以不受一审法院级别的限制而受理全国范围内不服第一审判决、裁定的技术类知识产权上诉案件。这很好地解决了审级制度中存在的“终审不终”的诉讼难题，充分发挥了知识产权法院实行类案管辖的优势。

(三)专门法院类案集中管辖存在的问题

第一，审判机构难实现“全覆盖”。在实践中，广泛建立起一批类似于知识产权法院的专门法院进行专案专审仍存在一定的难度。知识产权案件大多存在于经济发达的东部沿海地区，对于经济欠发达地区是否应该建立、是否能够建立专门的知识产权法院仍然值得商榷。

第二，类案法院设立的标准难把握。设立专门法院类案管辖实际上是对跨区划法院集中管辖的发展与细化，即将案件进行类型化，再通过设立类型化的跨区划法院进行审理。我国除了知识产权法院外，还存在多种类案集中管辖的法院，如林业法院，跨行政区域管辖林区范围内的民事、刑事和行政案件；金融法院，跨行政区域管辖上海市内由中级人民法院管辖的一审、二审及再审金融商事案件和行政案件[6]。这种管辖种类虽然有利于司法专业化，但到底什么样的情况下应该设立专门法院、设立多少专门法院很难把握。如随着社会保障事业的发展，我国是不是要设立社保法院？大量治安案件的存在，是不是该设立治安法院？类案法院的设立需要科学考量与论证，否则容易导致司法体系庞杂，管理混乱的局面。

三、指定法院跨区划集中管辖型：以湖南省为例

2015年，最高人民法院发布了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，由此拉开了新一轮行政案件跨区域管辖改革的序幕。该种管辖模式不需新设立跨区划法院，只需通过指定的方式将行政案件集中于某一法院管辖。由于各地情况不一，实践的形态也各异。在试点范围上，有的全部试点，有的局部试点；在试点方式上，有的依托铁道法院，有的实现铁道法院与普通法院的对接，有的在普通法院内进行[4]。现以湖南省为例探讨该种类型的改革实践与利弊得失。

(一)湖南省指定法院跨区域集中管辖的改革实践

湖南省从2016年启动行政案件跨区划相对集中管辖改革试点，2019年5月1日全面施行行政案件跨区域集中管辖制度。根据最高人民法院的批复，湖南省内株洲、湘潭、郴州等11个市州采取确定两个基层法院集中管辖一审行政案件，长沙、衡阳、怀化三市则由辖区内铁道法院集中管辖一审行政案件。2018年全省法院共审结各类行政诉讼案件18 109件，较2016年和2017年分别增长30.2%和12.1%，其中一审案件11 989件，较2017年增长10.9%[7]。

(二)湖南省指定法院跨区域集中管辖取得的成效

第一，促进了司法资源的合理配置。湖南省各市州的行政案件存在数量分布不均、审判力量分散的问题。省会城市和经济较发达的地区案件数量多、审判压力大；边远地区行政案件数量则相对少，很难形成一支稳定的行政审判队伍，审判经验积累也不对等。实行跨区划集中管辖改革后，指定管辖的法院可以集中打造一支专业化强、稳定性大的行政审判队伍，未指定管辖法院则可以将审判力量集中到民商事、刑事案件的审理中来。这样既提高了行政审判的专业化水平，也促进了司法资源的优化配置，提升了各类案件的审判质效。

第二，案件受理率与审结率稳步提升。这种管辖模式下湖南各市州行政案件的受案率和结案率都存在一定的提升。以郴州市为例，2018年辖区内一审行政案件增长率超过60%，审限内结案率达100%，一审服判息诉率从2016年的45.49%上升到80.77%，行政机关负责人出庭应诉率从改革前的12%上升到65%(1)数据摘自《2018年湖南省法院行政案件司法审查报告》。。

第三，改革进程有序推进。指定法院跨区域集中管辖改革并不是“一刀切”的改革模式，而是通过“先试点后推广”的方式进行。湖南省在2015年先后在郴州、永州、益阳等地开展了行政案件相对集中管辖改革的试点。跨区划集中管辖改革取得了优化司法环境、整合司法资源、提高审判质量等方面的成效之后，才在全省范围内进行推广，有利于改革的有序推进。

(三)湖南省指定法院跨区域集中管辖存在的问题

第一，无法从根本上打破司法地方化。指定法院跨区划集中管辖是在传统行政案件“原告就被告”管辖模式的基础上，以一种微调的方式进行的改革实践。从本质上来说，进行集中管辖的基层法院仍未脱离其辖区内行政机关的干预。况且不同辖区内行政机关之间存在千丝万缕的联系，基层法院能否抵制行政机关的压力，实现裁判的公正性与司法的权威性仍需在实践中检验。

第二，基层法院的解纷功能发挥不力。湖南省行政案件的受理率与审结率虽在稳步提升，但仍然存在基层法院化解的官民纠纷“上浮”，各级法院行政案件数量“倒挂”的现象。大量案件集中到了上级法院，既加大了“民”的诉讼成本，也增加了“官”的处理成本，还浪费了有限的司法资源，影响审级功能的充分发挥。为此，湖南省高级人民法院又出台《关于正确执行案件管辖制度 充分发挥基层人民法院化解行政纠纷作用的指导意见(试行)》，明确了七类案件应以法定职能部门或具体作出行政行为的机关为被告，并规定由基层人民法院管辖。

四、指定法院跨区划交叉管辖型：以山西省为例

指定法院跨区划交叉管辖是指高级人民法院根据本省实际，指定省内基层或中级人民法院进行交叉管辖，审理非本辖区内的行政诉讼案件。目前，全国范围内采取此种模式的主要有重庆、山西、福建、贵州、河南、辽宁等省市[8]。现以山西省为例探讨此种类型的实践及成败得失。

(一)山西省指定法院跨区划交叉管辖的实践

根据2016年《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》的规定，山西省跨区划异地交叉管辖主要包括结对式和推磨式两种实践形态。结对式是指定两个不同行政区划的中级人民法院相互管辖对方辖区的行政诉讼案件，如临汾和运城相互交叉管辖，长治和晋城相互交叉管辖。推磨式又称异地交叉循环管辖，具体操作为A地法院管辖B地案件，B地法院管辖C地案件，C地法院管辖A地案件，如大同、朔州、忻州三个中级法院相互交叉管辖。2017年，山西省各法院新收行政案件9 281件，与上年同期相比上升11.5%。在全省审结的4 307件一审行政案件中，一审判决撤销、确认违法或者无效及行政机关被判决履行法定职责的806件，行政机关败诉率为18.7%；判决驳回诉讼请求和裁定驳回起诉的2 336件，占一审结案数的54.2%；裁定准予原告撤诉的案件697件，占一审结案数的16.2%；调解结案的3件；以其他方式结案的465件，占一审结案数的10.8%(2)数据来源于《山西省高级人民法院2017年行政案件司法审查年度报告》。。不难看出，自从实行跨区划交叉管辖模式以来，山西省全省行政案件的受理数量显著增加，行政诉讼“立案难、审理难、执行难”问题也得到了一定的缓解。

(二)山西省指定法院跨区划交叉管辖改革的成效

第一，多元启动方式助推司法公正。指定型异地交叉管辖模式在实践中存在依当事人申请、当事人起诉后中院依职权指定、基层法院报请指定以及中院发现并主动指定等四种启动方式。启动方式的多元化意味着行政案件的审判概率得以提高，行政案件的当事人、基层法院、中级法院都能够针对不同类型的行政案件选择不同的启动方式进行交叉管辖。这为一些管辖不便、管辖方式不明确的行政案件提供了多个案件审理的出口，案件的审理方式和审判结果也获得了更多的可能性。因此，该模式下多元化的启动方式能够多角度、全方位地促进司法公正。

第二，在充分尊重原告的基础上加强司法权威。如以当事人申请后进行指定的启动方式，就充分尊重了行政诉讼案件中原告的自由意志，让当事人自己在一定范围内选择其认为值得信任的法院进行起诉，有助于司法权威的树立。同时，依当事人申请自主选择法院进行起诉，有利于平衡民与官在行政诉讼中的地位，增强民对法院的信任与信心。

第三，结对与推磨等方式有利于打破司法地方化。行政权对司法权的干预是一个长久以来都难以解决的问题。在现有的体制内，还没有一剂让司法权彻底摆脱行政权的良药。结对式和推磨式管辖是对传统管辖方式的创新，有利于打破司法地方化，促进裁判公正。

(三)山西省指定法院跨区划交叉管辖存在的问题

第一，无法从根本上摆脱行政的干预。司法辖区与行政辖区的高度重合，容易导致司法地方化和司法行政化。异地交叉管辖模式，虽然实现了对“原告就被告”原则的突破，但是司法机关与行政机关的脱离程度仍然十分有限，不同辖区行政机关之间的联系依旧十分紧密，有时甚至会形成利益共同体对辖区内的司法机关施加压力，这样的结果显然背离了改革的初衷。

第二，增加司法成本与当事人诉讼成本。不论是结对式管辖还是推磨式管辖，案件都来自于其他辖区。司法人员对于涉案双方的了解、案件审理前的调查、案件审结后的执行都需要去原辖区进行，所花费的时间和金钱必将超过原辖区审理案件的成本。同时，案件当事人需要跨辖区提起诉讼，所需人力、物力、财力也会相应增加。审判与诉讼成本的增加能否换来审判结果的公正却不得而知。

五、结语：行政法院制度的建立

行政案件跨区划集中管辖的各种改革尚在进行，有关行政审判体制的争议一直没有停止。有的主张建立“四实三虚”的司法区体系[9]，有的主张设立专门的行政法院[10]。行政案件跨区划管辖改革的根本目的在于强化司法的中央事权属性，真正实现监督“行政权”、保护“公民权”的目的。当前无论是实行跨区划指定管辖，还是建立跨区划法院都只能算是行政审判体制改革的过渡性制度安排。我们应结合我国基本国情，遵循司法统一和审判专业化的要求，建立隶属于司法系统且独立于普通法院的行政法院体系。这既符合我国现行宪法的规定，也满足行政审判的独立性要求，顺应了行政审判专业化的趋势[11]。行政法院制度的设计应重点解决以下四个方面的问题。一是性质上应隶属于司法系统。世界行政法院制度存在两种模式，一是隶属于行政系统的法国模式，一是隶属于司法系统的德国模式。我国自民国以来就建立了行政法院，无论政权如何变迁，都赋予了其独立于行政权的法律地位。更为重要的是，我国传统上是一个行政集权色彩很浓的国家，“官本位”和“人治”思想影响深远，老百姓不敢告、不愿告、不知告的现象时有发生。建立司法性质的行政法院，不仅可以彰显对行政权的规制和宣示作用，还可以相当程度地增强老百姓对权利救济的信心和决心。二是建立最高行政法院、高等(上诉)行政法院和初审行政法院三级组织体系。为保障司法的统一性，全国设立一个最高行政法院，直接隶属于最高人民法院，且享受独立的行政审判权和终审权。高等行政法院和初审行政法院只接受上级行政法院的业务指导和监督，独立于各级人民法院、地方各级权力机关和行政机关[12]。三是建立彰显司法中央事权属性的经费保障和人事任免机制。目前我国司法机关已经实现了人、财、物的“省级统管”，虽然能在一定程度上消除司法地方化的痕迹和影响，但仍然无法从根本上铲除地方化得以滋生和成长的土壤。行政法院的经费最终必须走中央财政统一保障和管理的道路，人事任免上也应由全国人民代表大会及其常委会统一行使。具体而言，最高行政法院院长、行政法官由全国人民代表大会及其常委会决定任免。各上诉行政法院和初审行政法院的院长、行政法官由上一级行政法院院长根据法官遴选委员会推荐提名，由全国人大常委会任免[13]。四是建立以法官为中心的管理体制。基于行政法官的专业化与独立性要求，行政法院内部应推行司法责任制，实行“扁平化”管理，打造以行政法官为核心的审判团队，构建科学的法官绩效考核体系。