乡村振兴战略背景下农业新旧动能有序转换研究

伊庆山

（山东政法学院 山东社会治理与法治建设研究中心，济南 250014）

务农重本，国之大纲。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。自2006 年开始我国持续实施了社会主义新农村建设，但我国农业农村领域发展不平衡、不充分问题仍最为突出，农业农村已成为社会主义现代化建设的短板。十九大报告从全局和中央高度提出了实施乡村振兴战略，明确实施乡村振兴战略的目标任务是，到2020 年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，全面建成小康社会；到2035 年乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。从上述目标可以看出，农业农村现代化是乡村全面振兴的美好愿景，也是实现整个国家现代化的重要基础。为确保这一项长期的历史性任务如期实现，必须创新发展、变革动力，为乡村振兴战略注入发展新动能，尤其是通过农业新旧动能转换转变农业发展方式，构建起现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农村一二三产业融合发展，提高农业综合效益和竞争力，实现农业高质量发展以及从传统农业向高效生态现代农业转型，将乡村打造成我国经济社会发展新的增长点。只有这样才能形成农业农村现代化发展的可持续内生动力机制，由农业大国真正转变为农业强国。

一、新旧动能转换与农业新旧动能转换的系统性认识

（一）新旧动能转换助推实现我国经济高质量发展

众所周知，劳动力、土地、资本与技术可以作为促进经济增长的投入要素。过去依靠丰富廉价的劳动力资源、城乡二元房地产市场、扩张性财政货币政策、中低端产品大量出口等，我国经济发展保持了高速增长。但与此同时，劳动力价格上涨导致人口数量红利逐渐递减，能源资源消耗与更严格耕地保护制度形成了严峻资源环境约束，扩张性固定资产投资与科技自主创新能力不足导致我国在整个国际产业链中低端化，传统增长结构和动力越来越难以继续保持宏观经济高速增长，因而需要重构经济增长的动力机制。并且，随着时间的推移，过于追求GDP 增长速度的传统经济发展模式的负外部效应越来越明显，风险也越来越大，表现为房地产泡沫化与资本“脱实向虚”倾向严重、生态环境系统破坏与社会维稳成本攀升、重化工业与部分劳动密集型行业产能过剩、供需结构失衡跟不上居民消费结构升级步伐、经济下行压力加大与跌入“中等收入陷阱”的可能性增大［1］。党的十八大以来，我国经济发展进入“新常态”，顺应新一轮技术革命时代潮流，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻五大新发展理念，坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，全面提高供给体系质量效益，深入实施创新驱动发展战略，采用体制创新和技术创新“双驱动”的模式，加快新旧动能转换工程，培育和创造新的发展动力，促进经济持续增长和产业转型升级，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，推动经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

从字面意义上理解，新旧动能转换是一个不断推陈出新的过程，既包括战略性新兴产业发展形成的“全新动能”，也包括利用新技术新业态改造、提升传统产业形成的“更新动能”，具有时间相对性和空间相对性，整个新旧动能转换过程大体与技术革命活跃周期同步，并具有典型的社会时代特征，即产业结构是经济发展动能结构的外化［2］，不同的发展阶段依靠的主要动能存在差异。改革开放以来我国经济经历了三轮增长动力转换过程：1980 年代改革开放初期到1990 年代亚洲金融危机前夕，经济增长动力转换的主要措施是通过改革开放释放供给潜力，实现供需总量再平衡；1990 年代末到2008 年金融危机前后，经济增长动力转换的主要措施是实施扩大内需战略和强刺激政策，释放制造业产能，强化基础设施建设［3］；当下伴随着互联网、人工智能、大数据等信息技术飞速发展，人类社会进入数字化、智能化、网络化时代，创新成为经济发展的第一动力［4］，相应的，知识、信息、数据为基础的技术创新和完善政府、市场关系的体制创新成为这一阶段新旧动能转换的核心驱动力。除此之外，新常态下我国经济发展新动能还来源于消费升级、贸易改善、制度供给、融资创新、区域协调、人才积累、深化城市化等等［5-6］。

由此来看，新旧动能转换是一个具有丰富内涵的概念。首先，新旧动能转换涉及发展理念、目标导向、主体支撑、制度体系、产业类型、驱动方式、要素配置、政府职能、市场改革等众多方面，是一项包含技术创新、工具创新、产业创新、制度创新、体制创新、观念创新等在内的综合性工程［7］。通过经济、政治、社会领域改革不断孕育新制度、新市场、新主体、新管理、新要素、新技术、新产业、新业态、新模式等，其中新技术、新产业、新业态、新模式是新动能的表象，新制度、新市场、新主体是新动能的深层内容。其次，新旧动能转换是一项从外延式发展向内涵式发展转换、从追求规模速度目标向追求质量效益目标转换、从模仿跟踪型主体支撑向创新型主体支撑转换、从看重GDP 增长速度向实现可持续发展转换、从出口和投资拉动向服务业和社会消费拉动转换、从政府推动向市场主导转换、从大规模要素投入向科技创新研发转换、从产业价值链中低端向中高端转换、从做大做强单个产业向产业集群协同转换的整体性工程。再次，新动能转换是一项改造升级旧动能和加快培育新动能的协同性工程，两者相辅相成、有机统一。目前新动能的力量还比较弱小，在相当长一段时间内仍需要依靠旧动能的经济拉动，因此不能搞高新技术产业对传统产业的简单替代，我们既要注重积极发展新动能产业，也要利用新技术新模式新业态改造提升传统动能，为新动能培育赢取空间和时间，实现新旧动能的有序转换和平稳接续［2］。

（二）农业新旧动能转换助推实现农业现代化发展

农业新旧动能转换是整个国家经济新旧动能转换的重要组成部分，也是实现我国农业农村现代化的基本手段和路径。既要充分肯定近年来我国农业发展所取得的历史性成就，也要清醒认识到我国农业发展仍面临着一系列深层次矛盾和问题，主要表现为农业发展结构性矛盾突出，农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量效益体系亟待提升；科技创新对农业发展贡献不够大，农业新经济发展不够充分，农业一二三产业融合发展深度不够；农业增产过度依赖物质投入，面源污染严重，严重透支资源环境，资源环境与生态约束趋紧；此外，由于农业发展动力不足，还衍生出了农民持续增收乏力、老人儿童留守问题、村集体经济发展薄弱、基层组织软弱涣散、农地确权引发社会冲突［8］、优秀传统农耕文化式微等一系列社会问题。归纳起来，我国农业发展面临着农业从业劳动力素质低、生产效率低、产业发展水平低、增值程度低、科技信息水平低、有效供给水平低、金融支持水平低和市场竞争力低等诸多困境。为此，必须实施乡村振兴战略和农业创新驱动战略，将现代科学技术手段和农业发展有机结合起来，依靠农业科技创新引领，强化农业科技创新转化，培育农业农村现代化新动能，推进农业产业化发展转型升级，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展［9］。

农业新旧动能转换是走中国特色现代化农业道路的实践探索，是牢固树立和切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的具体体现，它以推进农业供给侧结构性改革为主线，以农业科技创新驱动和农业生态文明建设为突破口和着力点，利用知识、信息、技术、数据、智能和物质装备等现代生产要素改造升级农业传统动能、培育壮大农业新动能，催生农业发展的新主体、新技术、新产业、新业态、新模式、新市场和新管理等，实现农业发展质量、效益、竞争力的全面提升，满足不断升级的城乡居民消费新需求。由此来看，农业新旧动能转换本身不是目的，而是实现农业发展提质增效的具体手段，而且农业新旧动能转换过程表现出来的更多是扬弃而非否定，通过技术创新和制度创新对农民、土地以及二者关系进行改造，实现农业发展理念、发展方式、发展方法、发展动力、发展举措的全面创新，构建现代农业能源体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系和现代农业产业体系，延长农业产业链，保障农业供给链，提升农业价值链，完善农业利益链，拓展农业生态链，修复农业环境链，推动传统农业向高效生态现代农业转型。

二、农业新旧动能转换的运营体系

农业新旧动能转换并不是简单的农业生产方式转型，而是一场系统性和整体性改变，具体体现在以下几个方面。

（一）生产生活方式绿色化推动农业能源利用体系新旧转换

过去我国农业发展走的是一条高投入、高消耗、高污染、产量导向的发展道路，农业增产过度依赖化肥、农药粗放式投入，加之秸秆、农膜等农业废弃物和农民生活垃圾处置水平不高，导致农村面源污染和土地重金属含量超标，破坏农村生态环境和危害人类健康。现在，在美好生活追求指引下我们更加关注农产品的品质、绿色和健康，不再单纯追求产品的数量增长，农业生产开始由数量增长为主转向数量质量生态并重。这要求在农业生产方式绿色化和农村生活方式绿色化的指导下，走绿色发展、质量兴农之路，积极开展农业技术创新与应用，大力推广清洁生产技术和提高农业废弃物的综合利用，在农业增产增收的同时实现资源和环境的利用、保护和修复等多重目标，解决日益严重的土壤污染、水污染等问题，构建绿色化、循环化、可持续的现代农业生产体系。具体体现为：运用分子生物学和基因技术等现代技术发展育种创新事业，加快培育优质高产、抗风险能力强的新品种，从源头上减少对化肥、农药的依赖；加强土壤检测，应用测土配方施肥技术与精量施肥技术，指导农民根据作物需求以及土壤情况制定合理的施肥计划，并鼓励以生物肥、有机肥替代化肥和推广生物防治病、虫、草害技术；通过物联网和互联网实现对农业生产过程的精准控制，降低化肥施用量和农药施用量，提高水资源利用率；尽可能选择目前对环境危害较小的可降解农膜产品，大力开发能够替代农膜产品的先进技术，采用生态循环技术处理农业生产性废弃物，就地转化为生态产品和有机肥；针对农村生活垃圾采用垃圾分类收集、有机垃圾堆肥、无机垃圾填埋等安全、适用、经济的垃圾处置技术，实现农村生活垃圾减量化、资源化、无害化处理，提升农村人居环境水平。

（二）人力资本开发和技术资本投入推动农业生产体系新旧转换

过去基于城乡要素比较收益差距，土地、劳动力、资金、人才等社会资源向城市转移和聚集，使得农业农村内生发展动力疲软，乡村衰败日趋严重。从农业生产来看，土地细碎化和生产规模小限制了农业新技术使用的内在动力；种植结构单一，产业链条短，农民应对市场风险的能力较弱；农业机械化相对滞后，物质装备条件受限过多；依靠传统经验耕作，农业科技支撑能力不足。从农业收益来看，一方面土地粗放式利用和大量物质资本投入形成劳动密集型农业，但是即便在不计算劳动力成本前提下土地收益依然偏低；另一方面依靠国家各项涉农补贴和优惠政策已经遭遇“天花板挤压效应”的瓶颈。结果，从事农业只能满足口粮自给和家庭简单消费，通过提升农业生产效率实现农民增收陷入了困境，难以实现家庭储蓄积累和农民共同富裕。西奥多·W·舒尔茨认为，改造传统农业不在于“节约和勤劳工作”，而在于使农业能够得到新的生产要素或生产技术。现在技术进步、资本投入、市场创新以及较高的农民人力资本成为农业发展的主要支撑，尤其是科学技术和信息技术要素投入提高了农业物质装备水平和科技水平，农业生产效率显著提升，农民增收空间进一步扩展。表现为农业生产机械化、自动化、智能化相结合的生产方式改变了面朝黄土背朝天的传统耕作方式，农业“机器换人”降低了农业生产成本和劳动力成本，减轻了农业生产的劳动强度；基因工程、生物技术等新兴农业科技与农业深度融合，提高农产品品质和产品附加值；工厂化农业、设施农业等工程技术在农业中大规模使用，提高了农业生产效率，提升了农产品国内外市场竞争力；移动互联、农业物联网、大数据推动农业农村信息化发展，在农业技术推广、农业生产管理、市场信息服务、农村电子商务、产品全过程跟踪等领域得到广泛应用，打破束缚农村发展的时空限制和“信息鸿沟”，减少农业生产经营中出现的自然风险和市场风险，增强了农民的市场竞争能力和获利能力，破解“小生产、大市场”的农业发展困境。

（三）土地、经营和服务的规模化推动农业经营体系新旧转换

过去按照距离远近、土质肥瘦、水源好坏等因素分级分等进行土地承包到户，造成土地细碎化和一家一户的小农生产方式，难以实现农业社会化分工、专业化生产和品牌化销售，自然也就无法进行农业产业结构调整和经营体系的优化，小农经济模式下的传统农业成为了弱质行业。现在在土地确权和三权分置的制度推动下，承包权和经营权的不同组合形成了多样性的耕种模式，概括起来包括承包权和经营权都不变的“小农户+”耕种模式、土地重分下的“按户连片”耕种模式和土地流转下的“新型经营主体”耕种模式，它们共性特征都是以土地规模化、经营规模化、服务规模化或三者皆备解决土地细碎化和经营分散化问题，实现了土地、资本、技术、管理和服务等要素的重新组合，构建起家庭经营、产业化合作经营和农业社会化服务相结合的现代农业经营体系，既提高了农业生产、管理、销售的组织化程度，又实现了农业供给与消费需求精准、高效的对接。相比较而言，“按户连片”模式将分散的家庭承包土地进行调整和集中，加大基础设施建设投入，增加耕作便利性，提高闲散细碎土地的利用效率；“小农户+”模式将分散小农户组织起来，通过规模化和标准化种植、机械化服务、产业链延伸和附加值提升等，使得经营规模相对较小的农业生产单位可以获得大规模生产效益；种植大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等新型农业经营主体通过土地流转实现了规模化、专业化、品牌化、机械化、自动化和智能化经营，尤其是在耕、种、防、收、销等环节运用现代信息技术和科学技术，极大地提高了农地利用效率。

（四）农业多功能化再认识催生农业产业体系新旧转换

过去基于“小农业思想”农业功能更多的被定位于传统生产功能和维护国家粮食安全功能，农业的政治属性和社会属性远远大于其经济属性，在国家经济结构中农业主要扮演为工业、服务业提供原材料、初级产品以及满足城市粮食消费需求的角色，产业体系结构相对狭窄、单一，农业产业的国际竞争力不强。尽管我国提出了“以工补农、以城带乡”的城乡统筹发展，但实践中第二三产业发展对第一产业发展仍具有明显的挤压效应。虽然“不以农业GDP 贡献大小论英雄”强调了农业在国民经济中的基础地位，但是未能充分认识到农业的多功能性也限制了农业开发。现在立足于“大农业思想”，农业的经济价值、生态价值、文化价值等被重新发现，城乡个体和企业依靠技术创新或制度创新致力于发展多功能、开放式、综合性的立体农业，农业和其他产业之间的关联正在增加，出现产业边界模糊化和产业发展一体化现象，开始形成一二三产业融合下高附加值性现代农业产业结构。这表现为，一方面农业产业链条和价值链大大延伸，生产资料供应、生产技术及信息服务等农业产前部门，农产品仓储、加工等农业产中部门，农产品市场信息服务、流通、销售等产后等部门，全线贯通、融为一体，形成围绕农业生产活动的农内一二三产融合；另一方面以创新链带动产业链和价值链，随着民众对于文化、教育、环境、健康、医疗、养老、旅游等消费需求的增加，农业的劳动就业、旅游观光、环境保护、科普教育、文化传承、康养等功能多重功能被重新认识和开发，兴起了农业观光旅游和体验农业、农业生态休闲和康养产业、农业传统文化保护传承和文化创意产业、农业电子商务和智慧农业等农业新业态，形成了围绕农业功能开发的农外一二三产融合［10］。全产业链、价值链、创新链的深度融合共同构建起现代农业产业体系，不仅培育了农业新业态，增加了就业机会，还形成农民创业增收致富的新增长点，也让农业产业增值利润更多的留在了农村、留给了农民。

三、农业新旧动能转换的重要保障体系

农业新旧动能转换蕴藏着巨大发展潜力，但却不是一蹴而就的事业，为保障农业新旧动能转换平稳化和有序进行，必须探索和建立农业新旧动能转换长效化、制度化的保障机制。

（一）理顺城乡融合发展关系，实现农业生产要素合理流动

农业新旧动能转换的关键是实现土地、劳动力等传统生产要素和资本、技术、信息、管理等现代生产要素在现代农业发展中的合理配置和优化组合，而前提是在农村人口、资源不断流向城市的背景下，实现各类发展要素在城乡之间自由交换和合理流动。也就是说，农业新旧动能转换既需要城市先进生产要素的支持，也高度依赖城市居民巨大的消费市场。这就要求必须重塑城乡关系，完善城乡融合发展的体制机制，从根本上消除影响城乡资源要素市场化配置的政策障碍，推动资源要素真正地向农村流动，实现资源的最优化配置。首先，从纵向发展历史脉络来看，我国城乡关系由“城乡分治”到“城乡统筹”，再到“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，城乡平衡发展的时机已经成熟，进一步全面深化体制改革，破除城市对农村的不合理剥夺和发展成本转嫁的制度安排，将乡村与城市真正统筹起来考虑，构建起农村与城镇关联、协同和共同发展的关系。其次，着力破除城乡二元经济结构，继续沿着加快新型城镇化进程作为解决“三农”问题的根本性出路，加快实施农村富裕劳动力转移和农民工市民化工程，降低农业就业劳动力比率，为农地集约化利用和规模化经营创造内部条件；同时，农业劳动生产率和非农产业劳动生产率的差距形成了强大的城市虹吸效应［11］，任其自然将造成农业农村发展动能不足，通过国家规划、政策干预引导人才、资金、技术、信息、产业等城市外部要素合理流向农业农村，发挥城市资本对农村的外部带动效应，为农业农村发展注入大量新生活力。第三，坚持城镇化战略和乡村振兴战略双轮驱动，落实农业农村优先发展政策，引导公共与社会资源优先向农业农村投入与聚集，在干部配备、要素配置、公共财政投入、公共服务等方面优先安排，以农业农村优先发展和乡村增速发展缩小城乡之间的差距，真正缩小城乡要素的不平等交换和流动。

（二）释放土地改革制度红利，发挥农业生产要素集聚效应

土地是农村最为核心、最具发展潜力的生产要素，也是农业新旧动能转换的载体，农村土地利用效率决定着农村产业发展水平。新时期农村土地制度改革有两个重要的政策性方向转变：一是通过强权赋能不断提升农民对土地的产权强度；二是农地资源的配置主体发生了变化，市场在农村资源配置中开始起决定性作用［12］。新一轮土地制度改革围绕明确底线、稳定预期、提升效率等方面精准发力，所释放的制度红利将促使城市工商资本下乡寻找发展空间，促进资本、技术、市场与土地的有效结合和优化组合，为农业新旧动能转换和现代农业发展提供制度性支撑。具体来说，巩固完善农村基本经营制度，坚持“三条底线”和“四个不能改少了”，坚持家庭经营基础性地位，将保障农民基本权益放在首位；保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30 年，从法律和制度上保障农民的承包权，形成一个产权稳定的预期，既可以让农民沉下心来搞生产，也可以提高农民土地流转的意愿和积极性，同时还让新型农业经营者有长期持续投资经营的恒心；完善承包地和宅地基“三权”分置制度，盘活农村闲置资源和增加农民财产性权利，尤其是承包权与经营权、资格权与使用权的分置为城市工商资本进入打开了缺口，得以发展多种形式适度规模经营和应用先进生产工具与方法提高资本回报率［13］。因此，只有通过不断深化农村土地制度改革，才能将科学技术、新型经营主体、职业农民、资本等先进生产要素聚集在土地上，也才能不断创新农业产业体系、生产体系、经营体系。

（三）强化人才兴农支撑，建立农业新旧动能转换稳定人才队伍

现代农业发展主要依靠科技进步，通过科学技术、信息技术提升生产效率，实现农业高质量发展，其背后实际上是人才支撑。近几年国家不断加大对农村基础教育和农民职业教育的投入，并积极引导各类人才向农村回流，但农村现有人力资本水平依然存量不足、增量有限，农业新旧动能转换需要加大人力资源开发和建设。第一，根据农业新旧动能转换所需和现代化农业发展目标，有针对性的制定农业人才培养计划，形成一支集财政投入、技术研发、转化应用、经营管理等多种类型和能力的“三农”工作队伍。例如，以加大对农业新旧动能转换和现代农业发展绩效考核比重刺激地方政府的公共财政投入；以知识产权明晰为基础、以知识价值为导向的分配政策激励农业科研人员在农业前沿和共性关键技术研究领域创新的积极性；以社会荣誉、专业发展空间激励规划设计人才的积极性；以税收减免、政策优惠激励农业企业家、家庭农场主、合作社理事长、种植大户等新型农业经营主体转化运用农业科技成果的积极性；以回报乡里的乡土热情、创业创新支持政策吸引各类乡贤能人回归；采取集中或分散、线上或线下、学校课堂或田间地头、普通农民培训或带头人培训等形式对农民的思维、认识、知识、技能开展系统性教育，培养并提升新型农民的专业技能与适应农业现代化发展的人格特质。第二，建立城乡人才联合培养、交换、协作机制，使得城市与乡村的人才资源得以充分交流，发挥出人才最大效用。通过农业新旧动能转换这块实践场，培养农村本土人才，吸引外来人才，形成一支官员讲政策、专家学者讲理论、科技人员讲技术、设计人才讲规划、企业家讲产业发展、乡村能人讲经验、普通农民主动参与的良好互动的农村人才队伍，让不同层次、不同类型、不同专业的人才都能在农业新旧动能转换和农业农村现代化过程中找到实现自我价值和自我发展的舞台，让支持和参与农业农村发展的人才队伍真正稳定下来。

（四）完善政策扶持体系，促进农业新旧动能转换平稳运行

尽管国家相继提出了供给侧结构性改革、新旧动能转换和乡村振兴等重大战略，但从国家顶层设计落实到地方实践还需要走很长的一段距离，尤其是依然存在城乡二元制度藩篱的情况下，各类生产要素很难自然地流向农业农村，造成农业新旧动能转换进展滞后，因此，在起步阶段需要依靠政府的综合性政策支持。具体包括，发挥公共财政政策激励和引导作用，建立健全农业新旧动能转换公共财政保障制度，根据农业新旧动能转换工程的特点、性质和具体对象等采取不同的财政投资方式，并积极开展农业新旧动能转换工程试点，查找问题和积累经验，最大程度地发挥财政支农资金的效益；破解农业新旧动能转换工程投入产出不确定性所导致的资金瓶颈［14］，搭建投融资平台，拓宽融资渠道，完善政策性、商业性、合作性金融相结合的农村金融体系，推进普惠金融下乡和提高普惠金融服务“三农”的程度，设计服务农业新旧动能转换工程的金融服务产品，改善农业金融有效供给的质量，并利用大数据监管和防控农业金融风险；合理引导社会资本下乡，采用税费优惠政策引导社会资本更多流向农业新旧动能转换领域，通过政府与社会资本合作推动农村生产性基础设施和生活性基础设施建设提档升级，打通农业机械化和农业科技化“最后一公里”；根据农业自然风险、市场风险集聚的特点，制定相应的农业保险政策和农业保险产品，拓宽涉农保险覆盖面，提高赔付额度，增强抵御农业风险的能力。除此之外，还要统筹国内和国外农产品市场，进一步扩大农业对外开放格局，建立和完善农业支持保护体系，积极发展农业收入保险，使我国农业能够有效应对国际竞争，缩小农业国际贸易逆差。为避免出现政策性投机和权力干预带来的负面效果，在农业新旧动能转换工程步入正轨之后，要逐步减少政策优惠、政府扶持等方面的政府干预，转向依赖于市场机制推动农业新旧动能转换和现代农业向前发展。

四、农业新旧动能转换潜在的风险与化解

农业新旧动能转换工程是实现农业高质量发展的过程，同时也是各种风险和矛盾加快释放的过程［15］，尤其是农业新旧动能转换增加了农业主体的数量和关系复杂化。在保持新旧动能转换优势基础上尽可能规避存在的风险，成为不容忽视的重要环节。

（一）多元主体参与下农民主体性地位确认

劳动者是生产力中最活跃、最根本的要素，始于上个世纪80 年代的农村家庭联产承包制责任制尊重了农民的积极性和创造性，奠定了中国现代农业的基础，再到满足市场需求的农业种植结构调整、家庭配置劳动力下自发农村土地流转等等，都表明了尽最大可能调动农民积极性是中国农业农村发展和创新的主线。农业新旧动能转换是一项复杂的系统工程，单靠政府的力量无法实现该项工程的有效持续推进，必须构建起多元主体协同共治格局。在多元主体互动过程中，政府能够凭借强制性公权力和公共财政资源参与其中，科研规划人才能够凭借专业知识和技术话语体系参与其中，工商资本能够凭借经济实力和逐利性风险投资参与其中，新型农业经营主体和新型农业服务主体能够利用政策扶持和规模优势参与其中，分散化的农民甚至村集体则处于弱势地位，很容易在整个过程中被剥夺话语权，无法维护自身的权利。历史经验表明，任何忽视农民自主权的改革必将走向失败。所以，明确农业新旧动能转换的根本是依靠亿万农民，需要警惕在农业新旧动能转化过程中过度依赖外来的政府推动、专家智慧、城市工商资本引入的现象，人为造成普通农户被边缘化。

只有充分调动农民的积极性和创造性，最终形成以农民为主体的农业新旧动能转换工程，农业现代化发展才能真正步入良性循环。首先，外因是条件，构建政府、科研院所、高等学校、企业、市场等社会多元主体在农业新旧动能转换中的协作机制，在发挥各自优势的同时，强化外部协作主体为农服务的社会责任感和使命感。其次，内因是基础，尊重农民的主体性和赋予农民相应选择权利，破除权利不平等对于农民追求发展的限制，落实坚持农业农村优先发展的配套政策和体制机制改革，激发农民首创精神，为农民参与农业新旧动能转换工程创造足够的发展空间，维护其对农业现代化发展的主导权。第三，破除新旧动能转换的神秘化色彩，尽管国家层面已提出了新旧动能转换，并划定了综合试验区和先行区，但地方政府普遍不知道该政策如何推行和实施，新旧动能转换政策认知度较低，对于农民来说农业新旧动能转换更是一个新鲜事物，习惯了小农生产方式的农民并不具有现代农业所需的思维认识能力和生产组织能力，只有通过加强对农业新旧动能转换的实质、内涵、精髓、重要意义、实施路径等方面的宣传教育，让农民思想上真正理解、接纳农业新旧动能转换，才会在行为上主动回应。第四，提升集体化力量，提高农民的组织化程度，鼓励农民自愿结合组成各种社会组织和合作经济组织，依靠各类组织来提高与其他主体对话的能力和力量，表达利益诉求和维护自身利益。

（二）技术壁垒与农民自信心重建

农业新旧动能转换工程以科学技术创新为主要驱动因素，但更需要农民的积极参与和主动配合。目前持续的青壮年人口外流造成“老人农业”现象和“半工半工的代际分工模式”，这意味着中老年农民成为了农村生产生活的主体以及家庭供养的主体，且作为一个群体具有稳固性和低能动性［16］。现代农业科学技术、先进性产业与农民较低人力资本水平之间产生了不匹配问题，农业新旧动能转换工程所形成的技术壁垒容易让农民望而生畏；当下老人农业阻碍农业现代化发展的流行观点容易造成对小农生产方式的否定性思维；再加上农民自身固有的安于现状、缺乏信心、不敢尝试等心理特质，让他们在面对新事物时可能持怀疑、观望的态度。在这些内外因素叠加作用下，有可能造成农民在农业新旧动能转换过程中追求自我发展的自信心不足，出现被动式参与、不敢参与或拒绝参与的现象，甚至还会加剧农民对于乡村文化的不自信。

农民的自主性和自信心是任何农村改革的不竭动力，因此要避免完全按照技术话语和技术知识体系改造农业，忽视农民的基本发展诉求。第一，农业新旧动能转换首先是一场新旧思想转换，通过不断加强农村精神文明建设工作和思想文化教育工作，扶智与扶志同行，破除农村改革过程中农民常见的“等靠要”思想和自卑心理，强化农民的自我认同，调动其主观能动性。第二，不管出于生存理性、经济理性还是权利诉求［17］，最根本是要以现代农业技术红利来吸引农民主动参与农业新旧动能转换工程，要让农民有更多便利的机会了解科学、亲近科学，特别是农业科技、自然科普和网络信息的知识，在分享农业技术红利过程中增强农民学习主动性和自信心，引导农民从被动参与到主动学习，激发其对自身主体性的自觉，激活乡村发展的内生动力。第三，真正打通农业科技推广和应用“最后一公里”，进一步突破务农的年龄、身体条件和文化程度限制。因地制宜，农业新动能培育既要考虑资源优势、区位交通、产业基础等当地实际情况，又要紧紧围绕农民人力资源特征和农业生产需要，这样农业新模式、新业态才有生命力，才能可持续性发展；补足短板，加强农业生产性基础设施和农村生活性基础设施建设，完善农业社会化服务体系，夯实农业生产能力基础，推动农业生产的机械化、便捷化；送技下乡，政府与社会资本合作建立农业科技协同创新联盟，经营性和公益性服务相结合构建基层农技推广组织体系和分工体系，充分利用涉农企业、职业院校、高等学校、科研院所等对各类农业经营主体开展技术培训，树立科技为农的服务意识，提升农民人力资本水平。

（三）农民贫困化问题与利益共享机制

农业新旧动能转换工程不仅要实现农业高质量发展，还承载着吃饭问题、国家粮食安全、国家经济结构调整、农业农村现代化、脱贫攻坚等多重目标。在众多目标中，衡量农业新旧动能转换工程成功与否的最根本标准是让广大农民分享现代化成果，在农民就业增收方面发挥出重要带动作用，让农民有获得感、幸福感、安全感，尤其是要让普通农户和农村贫困群体成为最主要受益者，可以说减贫是所有农业农村改革的题中应有之义。虽然全赢的局面是我们所期望的，但是以牺牲一部分人的权利为代价而增加另一部分人权利的改革现象在实践中仍比较普遍。农业新旧动能转换需要持续的资源投入、产业项目、基础设施与公共服务的建设，地方精英能够利用其自身所具有的机会优势，通过“精英俘获”的方式垄断获得这些农业发展资源，普通农民无法参与到农业新旧动能转换工程的决策、执行和监督之中，也就很难真正分享现代农业发展成果［18］。这种非均衡资源配置从表面上看似推进了农业现代化进程，结果反而可能加剧农民贫困化问题。因此，要明确农民是农业农村发展的主体，将维护农民权利和利益作为农业新旧动能转换的出发点和落脚点。

鉴于普通农户与其他涉农主体的博弈力量相差悬殊较大，我们要防止政府、资本持有者、技术专家形成利益合谋，导致普通农户成为农业新旧动能转换过程中的利益受损者。一方面要完善制度建设，积极培育新型农业经营主体，发挥新型农业经营主体推进现代化农业的示范、引领、带动作用［19］；另一方面要清醒认识到农业新旧动能转换不等于完全规模化经营，在未来相当长的时期内小农户家庭经营仍是我国农业的主要经营形式，警惕假借农业新旧动能转换之名强制推行土地规模化经营，人为“挤压”小农户潜在发展空间。因此，我们既要积极发挥新型农村经营主体的引领作用，通过政策支持引导新型农业经营主体带动周边群众稳定增收致富，也要正视小农的长期性和弱势性，积极促进小农户与现代农业发展有机衔接，通过适当扩大经营规模、新品种推广、种植结构调整、新型种养技术使用、现代装备技术提高、农业社会化服务组织培育、加工流通体系完善、现代信息技术引入等，将小农户引领到现代农业的轨道上来。农业新旧动能转换还应当助力脱贫攻坚战，一方面深化农村贫困户与各类农业经营主体利益联结，建立健全贫困户与其他农业发展主体紧密的利益共享机制，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式让贫困户分享全产业链增值收益；另一方面稳步推进农村集体产权制度改革，发展壮大集体经济，确保集体资产保值增值，拓宽增加农民财产性收入的渠道，并且以强集体经济构建农民强利益纽带和强共同价值认同，对弱势群体进行照顾，为引领和支撑农民逐步实现共同富裕夯实物质基础和精神基础。

五、结 语

随着供给侧结构性改革、新旧动能转换工程、乡村振兴战略、精准脱贫攻坚等一系列国家战略的稳步实施，以及城乡融合发展体制改革、农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、农村金融体制改革、农业对外开放等工作有序推进，农业农村发展已成为全社会重点关注的领域，也让我们对乡村未来发展充满了无限期待。作为农村经济社会发展的突破性工作和农业供给侧结构性改革的重大举措，农业新旧动能转换包括思想、理念、制度、体制、技术等方面，必须坚持农业全行业、全领域的改革与创新，在平稳化、有序化、健康化的目标导向下构建起农业新旧动能转换的具体路径、支持保障体系和风险防范体系，农业发展的新动能就会源源不断的涌现出来，不仅可以实现农业高质量发展，培育农业农村发展的新动能，还能在理顺农村经济和农村社会关系的基础上，助力乡村振兴战略的实现。

在农业新旧动能转换过程中，我们既需要关注现代农业产业园区、种植大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体的农业新旧动能转换，也要关注普通小农户如何对接农业新旧动能转换，且在当前中国农业发展情境下普通小农户能否成功适应、融入和参与农业新旧动能转换，更加决定着农业现代化发展目标是否可以真正实现，意义也更为深远；既需要对传统生产要素和传统动能进行扬弃，明确需要淘汰或改造的农业传统动能的标准，克服农业传统动能的路径依赖问题，也要探讨传统生产要素与现代生产要素的优化配置，并在评估农业发展已出现的新动能的基础上，准确把握农业新旧动能转换的未来发展趋势。正本清源，上述各项任务的完成主要取决于能否理顺以下关系，即传统生产要素与传统动能的关系、现代生产要素与新动能的关系、传统生产要素与现代生产要素的关系、传统动能与新动能的关系、科学技术创新应用与小农生产方式的关系、新型农业经营主体与小农户的关系、农业提质增效与农业生态文明的关系、国家农业改革目标与农民发展利益诉求的关系等等，尤其是还要从农民的视角进行反思，农民如何看待农业新旧动能转换，农业新旧动能转换真正给农民带来了什么。