新时代审计权的权力属性与审计管理体制改革路径——与监察权、司法权比较

朱殿骅

（中央军委机关事务管理总局 服务局，北京 100009）

一、引言和文献综述

自1982 年恢复建立审计监督制度以来，审计监督在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。特别是党的十八大以来，审计在促进党中央令行禁止、推动全面深化改革、促进依法治国、维护国家经济安全、推进党风廉政建设等方面作出了重要贡献。与此同时，审计制度中存在的一些体制性问题、机制性障碍和制度性矛盾也逐渐暴露出来，在一定程度上制约了审计监督效果的充分发挥。为此，党中央和国务院作出了审计管理体制改革的重要决策部署。2015 年12 月，中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出，要“加大改革创新力度，完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制”。党的十九大报告明确提出，要“改革审计管理体制”。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中明确，要“加强党对审计工作的领导，组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构，优化审计署职责，构建统一高效审计监督体系”，为审计管理体制改革指明了基本方向。

党中央作出了审计管理体制改革的决策部署，那么审计管理体制改革究竟要改什么、怎么改，则是首先需要廓清的问题。国家审计制度的核心在于审计权的配置和运用，审计权的权力属性决定了审计权的配置、审计权的功能、审计权的边界等一系列基本理论问题。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，要确保审计管理体制改革沿着正确的目标和取得预期成效，必须对新时代审计权的基本权力属性有个清晰的认识。

当前，国家监察体制改革和司法体制改革都已经取得显著成效。在国家监察体制改革方面，十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，将监察权从行政权中剥离出来，建立起了“一府一委两院”的新型权力组织架构，实现了由行政监察向国家监察的转变，《监察法》也获表决通过，为监察权的有效行使提供了坚实的制度保障。与此同时，《监察官法》的制定也被纳入十三届全国人大常委会立法规划。在司法体制改革方面，司法责任制改革、人财物省级统管、司法职业化等均已取得明显成效，《法官法》《检察官法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》也已完成修改。

监察监督、司法监督与审计监督都是党和国家监督体系的重要构成部分，在国家监察体制改革和国家司法体制改革取得初步成效并走向深入的背景下，审计管理体制改革在改革边界、改革路径上与二者有何不同，取决于审计权和监察权、司法权①在权力属性上的差异。为此，从比较分析的视角厘清新时代国家审计权的权力属性，对于指导审计管理体制改革具有十分重要的理论价值。

李季泽（2002）认为，独立性是审计权的根本属性，二律性（即自律性与他律性）是审计权的内在属性，法律监督和专业监督的二重性是审计权的功能属性，约束性是审计权的法律属性［1］。彭华彰、刘誉泽（2010）认为，审计权是以国家审计制度为载体的一种法定权力，法定性、独立性、综合性和制衡性是审计权的本质属性［2］。胡贵安（2010）认为，独立性、主动性和监督性是审计权的表象特征，实施监督事项的本源性和监督对象的广泛性是审计权的内在特征［3］。魏昌东（2010）认为，审计权作为一项监督权，独立性是其最核心特征［4］。胡智强（2010）认为，独立性和先导性是审计权的基本特征，其中先导性是指审计权的存在是为实现人民在经济信息等方面的知情权，审计权的先导性决定了审计权必须与其他国家权力相结合［5］。钱小平、魏昌东（2008）认为，从法治国家的角度看，独立性、权威性和效率性是审计权的基本属性［6］。郑宁波（2014）从国家审计在国家治理中的功能出发，提出应当确保审计权的独立性、尊重人民意志，确保审计权的公开性、提升政府透明度，确保审计权的主动性、推动责任政府建设，以及确保审计权的监督性、落实民主法治，间接地提到审计权的属性［7］。

以上学者均从不同的角度对审计权的属性进行了归纳，综合看来，独立性、权威性、综合性、公开性等作为审计权的基本属性已经形成共识，但是以上学者对审计权属性的归纳还不够全面，存在就审计而论审计的问题，所归纳的权力属性无法充分体现出审计权与监察权、司法权等其他专门监督权的本质区别。朱殿骅、伍学进（2017）对审计权的配置状况进行了分析，并提出了监察体制改革背景下审计权的优化配置路径［8］。冀睿（2018）对监察体制改革背景下审计权和监察权的关系进行了研究，提出应当做好审计权和监察权的相互监督及协同，打通审计全覆盖和监察全覆盖的制度壁垒，审慎对待审计权和监察权的统合［9］。以上两篇论文均对审计权及其与监察权的关系作了一定研究，但均未涉及对审计权、监察权权力属性的分析，所提出的对策建议缺乏有力支撑。

本文将通过对审计权与监察权、司法权权力属性的横向比较，梳理归纳出新时代审计权的权力属性，在此基础上有针对性地提出审计管理体制改革的具体路径。

二、新时代审计权的权力属性

通过对审计权本质和特点规律的认识及其与监察权、司法权的比较，结合新时代党和国家关于审计监督的决策部署，可以将审计权的权力属性归纳为以下十三个方面。其中政治性、独立性、权威性、法定性、辩证统一下的主观性与客观性、辩证统一下的集中性与层级性是审计权与监察权、司法权的共同权力属性，主动性、连续性、综合性、非终极性、主体主导性、相对亲历性和相对公开性则是审计权或多或少区别于监察权或司法权的特殊权力属性。

（一）政治性

政治性是我国国家审计权的鲜明时代特色，是坚持党的领导在审计权力运行中的集中体现。新的时代背景下，国家审计机关既是隶属于国务院的国家行政机构，同时也是党的工作机关［10］。中央审计委员会的成立有效加强了党中央对审计工作的集中统一领导，确保党的方针政策能够贯彻到审计工作当中。审计权的政治性决定了审计机关和审计人员必须牢固树立四个意识，紧紧围绕坚持和加强党的领导，紧紧围绕坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，紧紧围绕坚决维护党中央权威和集中统一领导，紧紧围绕维护党的基本理论、基本路线、基本方略的贯彻落实，从党和国家的事业全局高度去思考、谋划和开展审计工作，确保审计始终坚持正确的政治方向。

我国是中国共产党领导下的社会主义国家，审计权、监察权和司法权本身都是政治权力的组成部分，审计、监察和司法都无法独立于政治而存在，政治性是审计权、监察权和司法权的共性特征。由于审计权、监察权和司法权在主动性、终极性等权力属性上的差异，造成三者在政治性上又同中有异。审计权具有较强的主动性，监察权具有一定的主动性，因而审计监督和监察监督能够围绕党的方针政策、关注的重点领域来决定监督的重点方向，合理配置监督资源，实现有层次、有重点、有方向的审计全覆盖和监察全覆盖。司法权的终极性决定了其具有被动性特征和谦抑的品格，因而司法权的政治性更多地体现在通过严格执行法律来体现党的政治意志和实现党的执政目的。

（二）独立性

独立性是国家审计权的最本质特征，同时也是审计权和监察权、司法权的重要共性特征。审计（监察、司法）独立性是指在审计权（监察权、司法权）行使过程中，无论是审计（监察、司法）机关还是作为个体的审计（监察、司法）人员，在履行相关职权时能够在证据采集、事实认定和法律适用等方面保持独立自主的职业判断，不受来自相关机构内部或外部的任何压力、阻碍或影响。综合审计权、监察权和司法权的独立性特征，参考 Shimon（1985）［11］对司法独立性的分析框架，监督权的独立性可以概括为五个具体方面，分别是机构的整体独立、机构的内部独立、主体人员的身份独立、主体人员的职业特权和主体人员的职业伦理。下面分别从这五个方面对审计权、监察权和司法权的独立性进行比较。

1.机构的整体独立。作为“一府两院”组织架构中的检察院和法院在宪制设计即独立于政府之外，具备司法权所要求的高度的机构独立性。在国家监察体制改革中，通过对宪法的修改，原来隶属于政府序列的监察机关升格为独立的国家监察机关，形成了“一府一委两院”的新型组织架构，从而使监察机关也同样拥有了高度的机构独立性。当前，考虑到审计权的综合性特征及其他方面的原因，审计机关并未被纳入到国家监察体制改革的范畴中来，而是在此之外单独提出了审计管理体制改革。在当前宪法修改完成的背景下，未来短时期内宪法将不会再进行修改，这就意味着审计机关隶属于国务院的行政型审计体制将在未来至少五到十年内保持不变。相比之下，审计机关在机构的独立性上要稍弱于监察机关和司法机关。

2.机构的内部独立。机构的内部独立，是指作为相关监督活动主体的审计人员、监察官②、检察官在相关职业判断和裁判活动中应当独立于其同事、行政首长以及上级机关。机构的内部独立是审计权、监察权和司法权所共同追求的应然状态，但从实然状态上看，当前三种权力在实际运行中都多少存在着相关职业判断和裁判活动受到一定程度干涉的情况，这也是审计管理体制改革、国家监察体制改革和司法体制改革所共同要解决的问题。

3.主体人员的身份独立。主体人员的身份独立是指行使相关监督权的主体人员在职业身份上具有一定的辨识性，任职资格上具有一定的要求，职业待遇上能够得到充分保障，从而能够避免出现职业服从或人身依附的现象。当前，检察官制度建立运行二十多年来已经基本成熟，监察官制度的建立已被纳入国家监察体制改革议事日程当中，且得到《监察法》的确认，《监察官法》被纳入十三届全国人大常委会立法规划，可以说监察官制度也已呼之欲出。在审计权的主体人员身份独立方面，审计职业化建设被写入了《关于加强审计工作的意见》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等党和国家重要文件，但受到审计权归属于行政权的现状，在是否能够像监察官、检察官一样单独设置“审计官”职务序列，是否能够单独制定一部《审计官法》作为审计职业的法制保障方面，都还未形成清晰的认识。

4.主体人员的职业特权。为保证监督权的有效行使，通常会赋予相关的监督主体一定的职业特权。以位于监督权最高层级的人大监督权为例，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十二条明确规定，“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”，为人大代表依法履职尽责提供了充分的职业特权保障。当前，宪法和相关法律都明确规定了，审计机关、监察机关和检察机关依法独立行使相关职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；机关负责人或相关主体人员没有违法失职或者没有其他不符合任职条件情况的，不得随意撤换。在部分西方国家中，通常还为最高审计机关的负责人设置较长的任期，以保证审计监督不受行政权力的干涉和影响。

5.主体人员的职业伦理。必要的职业伦理能够约束相关监督主体人员的职业行为，以避免其受到利益、权力等外部因素的干扰。当前，无论是审计职业、监察职业或检察职业，都建立起了必要的职业伦理和职业精神。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中指出，“要加强审计机关自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”，其中以责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献为核心的审计精神，即为审计人员的职业伦理。

（三）权威性

权威性是审计权、监察权和司法权的又一共同特征，三者的权威性来自于权力运行过程的规则性（法定性的构成部分）、公开性和权力主体的专业性。我国是社会主义法治国家，一切公权力的运行都必须遵循既定的规则和一定的边界，作为监督权力的权力也概莫能外，《审计法》《监察法》《检察官法》等法律法规为审计权、监察权和司法权的运行均建立起了严密的规则。三者的公开性是其权威性的另一构成要素，关于公开性将在下面单独讨论，这里不再赘述。权力主体的专业性是权威性的又一来源，三者的专业性体现在非经过专业学习、培训和考核的人员不得作为行使相关职权的主体。司法通常被称为“维护社会公正的最后一道屏障”，即司法权具有终极性，能起到定纷止争的效果，这就决定了司法权具备最高的专业性要求，为此专门建立起了国家司法考试制度。当前，在建立监察官制度过程中的一个争论焦点就是监察官是否需要参加国家司法考试，这一点尚未形成定论，还需要通过《监察官法》的制定颁布予以明确。审计监督作为专业的经济监督，同样对审计人员的专业性具有一定要求，但从制度现状来看，审计人员专业性主要依靠审计专业技术资格考试予以保障，但其在考试的难度和权威性上较国家司法考试还有一定的差距。

（四）法定性

审计权、监察权和司法权的法定性是指其权力运行的全过程均由法律法规作出规范，具体包括主体法定、客体法定、内容法定、职责法定、职权法定、程序法定、责任法定等。《审计法》中对审计主体、审计客体、审计内容、审计职责、审计权限、审计程序和法律责任均作出了明确规定。但随着审计制度的发展，其中部分条款已经无法有效满足审计全覆盖要求，需要通过《审计法》的修订予以完善，避免审计监督超越法律的边界。2019 年3 月15 日，审计署公布了《审计法》修订草案征求意见稿并向社会公开征求意见。当前，审计法的修订工作正在有序推进之中。监察权和司法权的法定性同样体现在由《监察法》《检察官法》《人民检察院组织法》等法律的具体条款予以保障。

（五）辩证统一下的主观性与客观性

审计、监察和司法活动本身都是一种判断过程，判断本身兼具客观性和主观性的特征。以审计为例，客观性体现在相关主体人员要客观地搜集证据，尊重客观事实，依据客观的法律法规作出职业判断，审计本身并不介入审计客体的经济管理活动。审计理论创始人罗伯特·莫茨提出，审计区别于其他经济管理活动的本质特征在于其过程的分析性（analytical），而非制作性（constructive），即审计必须遵照法律法规、职业准则所规范的程序和方法，客观地搜集审计证据并对其进行分析评价，从而对既定的事项或认定发表意见、作出判断，进而形成结论或报告［12］。审计过程的分析性特征就是审计权客观性的最集中体现，这一点同样体现在监察权和司法权上。与此同时，审计的职业判断中又具备一定的主观性，具体体现在选取审计项目具有一定的主观性，适用法规的选择、审计定性、审计处理具有一定的主观性。审计活动的主观性决定了审计机关和审计人员具有一定的审计自由裁量权，监察权和司法权同样具备这一特征。因此，可以说辩证统一下的主观性与客观性是审计权、监察权和司法权的又一共同属性。

（六）辩证统一下的集中性与层级性

中央与地方事权的划分及其运行，是国家治理的重大命题，这里需要廓清的一个重要理论问题是，审计权究竟属于中央事权，还是中央与地方共同事权。党的十八届三中全会所作的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要建立事权和支出责任相适应的制度，其中明确了国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，其中并未直接提到审计权。

从横向比较上看，当前司法权属于中央事权已经得到明确，《人民日报》曾专门发表评论员文章指出，中国的司法权属于中央事权［13］。关于监察权是否属于中央事权，当前还缺乏权威部门的表述，而且理论界对这一问题也较少进行深入研究。翟国强（2017）在与司法权类比的基础上，从中央与地方关系视角出发，提出监察权是否可以定位为中央事权，但并未就这一命题展开论证［14］。我国监察体系实行的是党委统一领导、人大监督下的“双重领导、一重监督”管理体制，由中央监察委员会统一领导全国监察工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，监察权在运行上具有强烈的国家行政性特点［15］。这里的“双重领导”体现了监察权集中统一行使需要与人民代表大会制度形成辩证关系，而“一重监督”则暗含了监察权属于中央事权的意义。当然，关于监察权是否属于中央事权，还需要从理论上作进一步阐释。

中央事权是相对于地方事权和中央与地方共同事权而言的，指中央政府承担公共事务的职能、责任和权力［16］。关于审计权是否属于中央事权，可以从公共事务的政治属性和经济属性这两条事权划分的主要依据来考量。首先，可以从公共事务的政治属性来分析。我国是单一制国家，主权属于全体人民，由中央政府拥有。虽然我国审计权依附于行政权之下，但从审计全覆盖的要求看，行政机关、监察机关、司法机关包括立法机关的所有经济活动都属于审计监督范围，因而审计权是由作为国家主权的立法权所派生出来的专门用于监督制约权力的权力。在由决策权、执行权和监督权构成的国家权力体系中，审计权是为党中央治国理政服务的一项重要监督权，通过审计监督来确保涉及经济事项的决策权和执行权处于法治轨道运行。从这一角度看，虽然我国在四级政府设立了审计机关，但地方审计机关的权力本质上是国家审计权在地方政府的延伸。其次，可以从公共事务的经济属性来分析。从我国审计机关恢复设立以来的历史实践中可以看出，除了监督、评价、鉴证的基本职能之外，经济规制也是审计的一项重要拓展性职能。与一般意义上产业规制相比，审计规制是一种直接规制与间接规制相间的、独立的、专门的、制度性的产业监督。通过审计规制能够判断产业经济活动是否处于正常状态，督察和督促市场经济主体忠实履行责任，观察和防范自然垄断、外部不经济、信息不对称和道德风险等市场失灵现象的发生［17］。从审计的经济规制功能来看，审计关系到全国统一市场规则和管理，符合《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对中央事权的列举。综合以上两个方面的分析，可以认为审计权属于中央事权的范畴，体现出审计权具有集中性。

既然审计权属于中央事权，那为什么还要在省（直辖市）、市、县三级地方政府设立审计机关，而不实行垂直管理？人民代表大会制度是我国的根本政治制度，《宪法》明确了人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，因而一级人大机关对应一级政府，审计权配置在行政权序列的情况下，除了乡一级政府由于经济活动有限而未编设审计机关外，一级政府对应一级审计机关，从而形成了四级审计机关的格局，体现出审计权具有层级性。当前试点开展的省以下审计机关人财物统一管理改革，也只是探索将地方审计机关的行政事务管理权收归省一级，而并未改变“双重领导”的审计体制。之所以审计机关不实行垂直管理，根本上还是为了保持审计权作为中央事权和严格遵循人民代表大会制度这一根本政治制度的有机统一，这在审计权的权力属性上体现为集中性和层级性的辩证统一。如果对司法权和监察权进行分析可以发现，二者同样具备这一权力属性，这里不再赘述。

（七）主动性

主动性是审计权区别于监察权和司法权的一个显著特征。国家审计监督作为专门的经济监督，在国家治理中发挥着揭示、预防和抵御功能，其治理功能的充分发挥很大程度上依赖于审计权的主动性特征。审计机关能够突出党和国家的战略安排和监督需要，同时针对财政经济运行中存在的潜在性、苗头性和倾向性问题，通过审计力量的投向投量和具体审计项目的选择来统筹审计监督资源。既坚持审计监督的批判性作用，又充分发挥审计监督的建设性作用，及早发现问题、堵塞制度漏洞、提出建设性意见建议，确保监督效能的最大化。监察权同样具有一定的主动性，但其主动性特征较审计权相比稍有逊色。《监察法》中明确了监督、调查、处置是国家监察委员会的三大职能，其中监督职能体现了监察权的主动性特征，而调查、处置职能的行使需要以受理信访举报、接收问题线索等作为触发条件，体现了监察权的被动性特征。从监察权的实际运行来看，监察委员会由于和党的纪律检查委员会合署办公，可以通过巡视巡察的手段开展主动性的监督，但其更多的还是通过调查、处置职能来开展被动性的监督。被动性是司法权的重要权力属性，由于司法权具有终极性，被誉为“维护社会公平正义的最后一道防线”，这就内在要求司法权应当具有谦抑的权力品格；如果一项具有终极性的权力同时兼具主动性，那么其后果必然是灾难性的。司法权的被动性特征集中体现在司法机关“不告不理”的特征上，即司法裁判中的“控告原则”，司法权的行使必须以诉讼作为触发机制。

（八）连续性

审计权具有较强的连续性，监察权次之，司法权的连续性则较差，这与三者的主动性差异具有高度关联。审计监督和监察监督可以围绕监督需求和监督资源，主动对年度工作任务进行统筹安排，确保工作任务分布的均匀性，同时二者还可以围绕某一重点领域、重点方向、重点行业持续开展监督，确保监督的良好成效。由于司法权具有被动性，司法机关只能以案件为基本单位，根据诉讼请求被动地安排工作任务，监督的连续性较审计权和监察权要差。此外，如果将位于监督权最高层级的人大监督权也考虑进来，则人大监督权的连续性排在最后，因为人大监督需要受到人大会期制度的约束，而一年之中人大的会议召开次数十分有限。

（九）综合性

审计监督是专门的经济监督，在监督内容上具有综合性特征，综合性是审计权不同于监察权和司法权的权力属性。新的监察体制下，国家监察机关的基本定位是反腐败国家机构，反腐败是监察权行使的核心目的。为此，监察权在监督内容上主要针对公职人员（包括依法履行公职的人员）的违纪违法行为，未违反党纪国法的问题则不属于监察权的监督范围。与监察权相似，司法权在监督内容上只针对违法行为，未触犯法律则不属于司法权的监督范围。审计权具有综合性的权力属性，具体体现在审计监督不仅针对潜在的财经违纪违法问题，还注重查找和揭示经济活动中的低绩效现象，发现和报告经济运行中存在的风险隐患、制度漏洞等，通过审计整改和审计意见建议的落实来促进被审计单位提升绩效、消除隐患、堵塞漏洞。这是监察权和司法权所不具备的。

（十）非终极性

相对于审判权的终极性而言，审计权、监察权和检察权都具有非终极性特征。审判权的终极性是指，司法机关作出生效的裁判之后，非依据法律明确规定，不得启动对该案件的再审程序，控辩双方的利益争端一旦由裁判者以生效裁判的形式加以解决，一般就不得再将这一争端纳入司法裁判的范围。审判权的终极性决定了司法裁判活动能够起到“定纷止争”的效果［18］。审计权具有非终极性，除了《审计法》中明确违反国家规定的财政收支、财务收支行为可以由审计机关作出处理处罚外，其他大部分违纪违法行为都将以问题线索的形式移送给相关主管部门、纪检监察机关和司法机关处理。如果以免疫系统类比，那么审计权主要扮演免疫识别的角色，从海量的财政财务收支中寻找可能存在财经违纪违法行为的地方，而免疫清除功能则更多地依靠监察权和审判权来完成。此外，审计权的非终极性还体现在，被审计单位如果对于审计决定和审计结果持有异议，可以通过申请复审、提请行政复议、发起行政诉讼等途径进行救济，以维护自身的合法权益。如果复审、行政复议或行政诉讼的结果与之前审计决定或审计结果相悖，则将导致之前的审计结果失去效力。

（十一）主体主导性

相比之下，审计权、监察权和检察权具有主体主导性特征，而审判权则具有多方参与性特征。审计权、监察权和检察权的主体主导性体现在相关权力运行过程中，权力主体始终处于主导地位，权力主体和权力客体之间具有平等的法律地位，但在权力和义务上并不对等。以审计权的行使为例，审计机关和审计人员对审计过程具有掌控力，审计人员按照审计计划和具体实施方案开展审计工作、搜集审计证据、形成审计结论、出具审计报告、作出审计处理，审计对象的任务是配合审计机关做好监督，如实提供相关资料、如实回答审计询问。与之不同的是，在审判权的行使过程中，审判机关通常作为第三方裁判者，裁判活动要在争议双方同时参与的情况下，通过听取控辩双方举证、辩论的方式进行，即审判权的多方参与性。在法学研究语境中，有时也将审计权、监察权和检察权的这种主体主导性定义为程序性，而将审判权的这种多方参与性定义为裁判性［19］。

（十二）相对亲历性

相对于司法权中审判权的高度亲历性，审计权具有相对的亲历性。审判权的亲历性是指作为裁判者的审判人员必须局限在法庭上且控辩双方同时参与的前提下才能行使其审判权，且审判人员必须亲自接触控辩双方所提交的证据，且相关证据应当保留最原始形态；在法庭审理过程中，审判人员还应当始终在场，听取控辩双方口头进行的举证、质证和辩论，即诉讼法上的“直接和言词原则”［18］。相比之下，审计权的运行要独立于审计对象的经济管理活动，即审计主体和审计客体之间保持相对独立。此外，除了跟踪审计模式之外，审计主体的介入时机通常在相关经济管理活动结束后，审计主体通过搜集信息、查阅档案资料、进行谈话询问等方式就能够获取到充分适当的审计证据；与审判权的运行相比，间接证据和书面证据所占的比重更大，所以说审计权具有相对的亲历性。监察权和检察权与审计权类似，同样具有相对的亲历性。审判权的高度亲历性决定了法官对案件审判结果高度负责，审判权的行使具有较强的个人决策特征，审计权、监察权和检察权的相对亲历性则体现为三者权力的行使具有较强的集体决策特征。

（十三）相对公开性

一种权力的终极性特征越明显，则其行使过程越需要具备公开性，以避免权力的滥用和维护社会公平正义、保障公民基本权利。通常认为，以程序性为特点的行政权具有封闭性和秘密性，而以裁判性为特点的司法权则具有公开性。司法权的公开性，即指司法裁判活动的全过程应当对社会公众开放，其中包括两个方面，一是整个法庭裁判过程的公开，二是裁判结论的公开。相比之下，审计权和监察权的终极性特征要弱于司法权，因而审计权和监察权具有相对的公开性。在审计权和监察权之间，监察权在各项权力属性上与司法权靠得更近，因而在公开性要求上要高于审计权。以询问谈话为例，尽管《监察法》只对调查人员开展讯问应当全程录音录像作出了强制性规定，但在实践工作中监察机关通常也会对重要的询问谈话进行全程录音录像。相比之下，审计询问谈话则没有录音录像的要求。理解审计权的相对公开性，可以从两个方面把握：一是“相对”，主要体现在对审计过程的公开性要求没有像监察、司法活动那么强；二是“公开性”，不公开是相对而论的，公开则是其作为监督权的内在要求。为此，今后还要进一步加强对审计结果的公开，进一步健全审计结果公告制度，探索建立审计报告公开制度，确保审计权力运行接受全社会的监督。

三、基于权力属性的审计管理体制改革路径

在与监察权、司法权横向比较的基础上对审计权权力属性进行分析和梳理，可以对我国国家审计制度建立、运行和发展有更深刻的理解。从审计权的权力属性出发，新时代推进审计管理体制改革，需要重点做好以下几个方面的工作。

（一）充分发挥审计委员会的功能作用，加强党对审计工作的领导

政治性是新时代审计权的首要属性，坚持党对审计工作的领导是新时代开展审计工作必须坚持的首要原则。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中提出组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构，同时明确了中央审计委员会的主要职责。2018 年5 月23 日，中央审计委员会第一次会议召开，审议通过了《中央审议委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》等文件，标志着中央审计委员会正式运行。与此同时，省、市、县一级党委审计委员会也相继成立并投入运行。新形势下，要充分发挥中央审计委员会的功能作用，对于审计管理体制改革决策、审计法规立废释改、重要审计政策出台以及其他具有全国性和全局性的重大审计事项，应当先报请中央审计委员会研究决策，通过后再按相关程序报国务院或全国人大常委会批准，确保党中央对审计工作的集中统一领导。与此同时，还要充分发挥省、市、县一级党委审计委员会的功能作用，确保地方审计监督资源力量充分体现中央的决策部署和地方的具体安排，向地方政府的主责主业和地方经济运行的重要风险领域聚焦，提升审计监督的质量效果。

（二）优化审计管理体制，进一步提升审计权的独立性

独立性是审计权的本质属性，推进审计管理体制改革，必须始终抓住审计独立性这个关键。当前《宪法》修改已经完成，审计机关隶属于国务院领导的行政型审计体制在短时期内不会发生改变，提升审计独立性可以主要从提升机构的内部独立和主体人员的身份独立入手。在提升机构的内部独立上，一方面要推进省以下审计机关人财物统一管理，将基层审计机关从人事、财务等审计行政事务管理中解脱出来，促使其专注于审计业务，避免审计工作的开展过多地受到同级地方政府的制约。另一方面，还要加强审计机关内部的分权制衡，使审计决策、审计实施和复核审理适度分离。此外，还应当认识到审计独立性并非绝对而是相对的，并不一定要照搬西方国家之审计体制，而是要充分结合我国的国情，在行政型审计体制保持不变的情况下，处理好审计独立性与行政效率性之间的关系。

（三）努力实现审计全覆盖，充分发挥审计监督的主动性、连续性优势

“审计全覆盖”是党中央对新时代国家审计监督提出的新要求，对各级审计机关而言既是充分发挥审计监督职能的宝贵历史机遇，同时也对审计“供给侧”提出了一定挑战。相比监察监督和司法监督，审计监督更具主动性和连续性优势，这就客观决定了审计机关在主动作为，及早发现潜在性、倾向性问题上具备更大的作用空间。为此，各级审计机关应当认真贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话精神和中办、国办印发的《关于实施审计全覆盖的实施意见》指示要求，努力建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，统筹安排审计资源，科学规划审计任务，创新审计技术方法，力求实现对审计监督范围内所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况的有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。

（四）加强审计职业化建设，提升审计监督的专业性权威性

随着市场经济和数字经济的发展，经济活动的体量日益增大，经济活动规则日益复杂，形成了海量的电子数据，这势必要求审计机关和审计人员与时俱进，不断提升职业胜任能力，进而提升审计监督的专业性和权威性，确保能够胜任党和国家的监督需要。一方面，要紧贴审计职业的特点规律，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度，合理区分审计行政人员、审计业务人员和审计辅助人员，充分发挥审计业务人员的主体地位。在审计职业保障机制上，要加强对审计人员依法履行审计监督权的保障，可以探索在中央审计委员会办公室和省一级党委审计委员会办公室下设立审计职业保障委员会，受理审计人员的申诉，组织审计人员的职业培训，管理保障审计人员的职业待遇等，确保审计人员非因法定情形不受免职、停职等处分。此外，还应当进一步健全审计职业教育培训体系，统筹做好审计学历教育和审计职业教育，选择几所“双一流”高校探索设立国家审计本科和研究生专业，拓宽审计专业人才培养渠道。在研究生培养上，要统筹做好学术型和专业型的培养，努力提升审计专业硕士（MAud）的培养质量，论证设立审计专业博士（DAud）学位类别。

（五）进一步健全审计法律制度体系，确保审计权在法治轨道运行

我国是社会主义法治国家，审计权作为一项专门监督制约权力的权力，更应当严格依法用权、依法开展监督。当前，《审计法》在内容上已经明显滞后于审计实践的发展，亟待作出修订。十三届全国人大常委会已经将《审计法》的修订纳入其立法工作规划，审计署应当做好与国务院法制办公室和全国人大常委会的协调对接，加紧做好论证和调研工作，推动《审计法》的修订进程，将加强党中央对审计工作的领导、审计全覆盖要求和省以下审计机关人财物统一管理试点成果等固化成法律条文，为新时代审计监督提供坚强的法制保障。在《审计法》修订的基础上，还应当统筹做好审计法规的立废释改，推动审计法规向体系化、法典化的方向发展。

（六）加强绩效审计应用，进一步固化和拓展国家审计业务类型

审计监督具有综合性特征，审计机关不仅要关注审计监督对象的每一分钱是否花得合法、合规，还要考察其是否花的有效。“花钱必问效、无效必问责”是国家审计努力追求的治理境地。审计监督相比监察监督和司法监督而言更具综合性，这就客观决定了审计机关在对经济支出效率性、效果性的监督上具有其他监督主体所不可替代的地位。新形势下，随着管党治党高压态势和反腐败斗争的持续推进，经济活动中的违法性、违规性问题必然呈现出减少态势，此时审计机关应将监督重点向绩效性转变。为此，应当进一步加强绩效审计应用，提升绩效审计在当前审计业务中的比重，固化和拓展领导干部经济责任审计、领导干部自然资源资产离任审计等审计业务类型，提升绩效内容在相关评价指标体系中的比重。

（七）加强审计信息公开，探索建立审计报告公开制度

审计权作为专门监督制约权力的权力，其自身同样需要接受监督，而信息公开是最便捷有效的监督手段。审计权具有相对公开性，表现为对审计过程的公开性要求没有像监察、司法活动那么强，但对审计结果的公开则是审计权作为一项专门监督权的内在要求。当前，审计结果公告制度在审计信息公开方面发挥了重要作用，提升了公民对审计监督的关注和认识，但其在信息公开的广度和深度上还存在明显不足。为此，需要在审计结果公告制度的基础上，进一步探索建立审计报告公开制度，在符合保密要求的前提下最大化地将审计信息向社会公众公开，以审计结果的公开提升审计过程的公开性和透明性，促使审计权力运行接受全社会的监督。

（八）加强审计监督和监察监督、司法监督的协调配合

从对审计权和监察权、司法权权力属性的比较分析中可以看出，三者不同的权力特征决定了它们在对经济活动的监督中扮演着不同的角色。新形势下，党和国家所面临的风险和挑战是多方面的，提升国家治理水平、做好反腐败斗争需要不同监督权的协调配合、共同用力。相对于民主监督、舆论监督和社会监督，审计监督、监察监督和司法监督都是党和国家掌握的监督工具，具有常态化、专业性等优势，是监督体系中的主力军。在对经济活动的监督中，要根据三者的权力属性做好分工，审计机关专注于查找和发现问题，提出建设性意见建议，对于审计中发现的问题线索则移交监察机关和司法机关进行进一步查证和处理。监察机关和司法机关在处理处罚上更具专业性，适度剥离审计机关的处理处罚职能，能够促使审计机关向查找和发现问题聚焦，进而从整体上提升监督控制系统的治理效能。

四、结 语

国家审计是国家治理的基石和重要保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对国家审计作出了一系列重要决策部署，内容包括组建中央审计委员会、调整优化审计署职能、推进审计管理体制改革、努力实现审计全覆盖、加强审计职业化建设、丰富审计技术方法等，从宏观到微观，从战略到战术，从当前到长远，涉及审计制度建设的方方面面，为今后一个时期的审计制度改革发展进行了谋篇布局。审计权是审计制度的权力载体，权力属性是决定权力本质和功能的基本元素，审计权的权力属性决定了审计监督与其他监督主体的共性和个性特征。充分认识新时代审计权的权力属性，是准确理解党中央关于审计制度改革发展战略部署的纽带。通过理论分析，审计权的权力属性体现在十三个方面，其中政治性、独立性、权威性、法定性、辩证统一下的主观性与客观性、辩证统一下的集中性与层级性是审计权与监察权、司法权的共同权力属性，主动性、连续性、综合性、非终极性、主体主导性、相对亲历性和相对公开性则是审计权区别于监察权或司法权的特殊权力属性。在此基础上，推进审计管理体制改革，可以提出充分发挥审计委员会的功能作用、努力实现审计全覆盖、加强审计职业化建设等具体路径。

注释：

① 在我国“一府一委两院”的权力组织架构中，司法权即指人民检察院所行使的检察权和人民法院所行使的审判权。出于比较研究的需要，文中所指的司法权侧重于作为法律监督权的检察权，为了保证与审计管理体制改革、国家监察体制改革和司法体制改革相对应，文中使用司法权这一概念。司法权中的检察权和审判权既有共性特征也有个性特征，当讨论二者的共性特征时，文中使用司法权这一上位概念，当讨论二者的个性特征时，则使用审判权和检察权的概念。

② 十三届全国人大第一次会议审议通过的《监察法》中第十四条明确，国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度，且十三届全国人大常委会立法规划中明确要制定《监察官法》，因此这里由过去的监察人员改成监察官。