疫情防控中社区软法治理的多维考量

许利平

(商丘师范学院 法学院，河南 商丘476000)

2020年注定是不平静的一年，正当我国处于决胜全面建成小康社会和脱贫攻坚关键时期，正当举国上下准备欢度春节之时，一场新冠瘟疫悄然席卷了中华大地。由于中央强有力的领导，全国上下的齐心合力，各种积极防疫措施的有效落实，在历经一个多月的艰苦奋战之后，到3月上旬，国内的疫情得到了有效扼制，这是一个来之不易的战果。

这次新冠肺炎疫情的防控，对于我们国家的防疫体系和防疫能力都是一次实战检验。通过“非典”和这次疫情，我们应该清醒地认识到，疫情防控是全体国民必须共同面对的大事，从中央到地方，各个层级都容不得半点疏忽，尤其是基层防控，最后一公里的通畅顺达，至为关键，如果出现梗塞，就会“一环失控，满盘皆输”。“习近平总书记在2月10日检查北京疫情防控工作时也指出，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。”[1]在本次疫情中各路人等的各色表现，充分说明了像疫情防控这样需要上下通力协作的事情，往往在最后一公里处，由于这样那样的原因，而难以得到有效的落实。因此，本文认为，对疫情的防控，除了“硬法”的强制措施外，各机关单位、各类组织、街道、社区等利用“软法”进行有效治理，同样直接关系到防疫的成败。

一、疫情防控中社区软法治理意义的再认识

软法作为公共治理的工具和手段，大量存在于基层自治规范中。尤其是疫情防控期间，作为公共事件应对的软法治理是不能缺位的，各地社区采取封闭式管理，就彰显了软法治理的必要性和重要性。

在国家治理体系和能力的现代化建设中，软法是其中不可或缺的重要一环。罗豪才教授认为，有三类不属于国家立法但需要关注的软法形式：一是国家机关创制的大量的诸如纲要、指南、标准、规划、裁量基准等规范性文件；二是各类政治组织，比如政协、共青团等创制的大量旨在解决参政、议政的自律规范；三是名目繁多的社会共同体，比如足协、村委会等创制的大量自治规范[2]102。显然疫情防控期间的社区软法治理是属于第三类的“自治规范”。面对突发疫情，软法在维护公共利益方面有着不可替代的作用。因此，结合此次疫情防控，有必要对“软法”进行理论和实践上的进一步探究。

(一)理论意义

疫情暴发后，在封闭各类社区的过程中，“软法”的重要性得到了凸显。

软法最先出现是在国际法的语境中，随着国际经济法律一体化，软法逐步进入国内法视域。正如姜明安指出，“软法不仅适用于调整国际关系和区域关系，而且更适用于调整国家内部的各种新型社会关系；不仅适用于调整私法关系，而且也适用于调整公法关系”[3]。

除此以外，软法既可调整常态时期的社会关系，也可调整突发事件的社会关系。

我国的强行法，也即学界所称的“硬法”，通常采用了马克思对法的定义观点，包含了两个方面：一是由物质生活条件所决定；二是体现国家意志并由国家制定认可并保证实施的社会规范。

而软法却没有一个统一被认可的定义，我国法学家姜明安和罗豪才都认为“软法亦法”。软法的确立原则当然首先是要以宪法为根据，要坚持党的领导不动摇。在此前提下，罗豪才教授对于“软法”的定义采用了描述性的方式：“软法”则指那些效力结构未必完整、无须依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范[4]。国家治理体系和治理能力现代化就特别要求，硬法与软法并举，强行和协商共行。在疫情防控时期提倡软法治理，实际上是针对“硬法”实施过程中缺乏弹性这一点的有效补充，它不是否定“硬法”，恰恰是为了更有效地落实“硬法”，更有效地防控疫情。所以，“软法”是“硬法”的柔性表达，是“硬法”的积极补充，它与“硬法”一起，共同肩负着维持社会基层生活秩序。疫情防控期间，尤为重要。

考察疫情防控的软法之治，不同的主体(如国家、政府、社区)制定的规范，一般说来是交织共运的。在疫情防控的特殊时期，社会公共性的软法治理应当至少包含这几个方面：第一，具有公共性，公共性是软法治理的最重要的内容；第二，可规范行为，实际上是指某一特定团体人们的行为规范；第三，具有强制性，非国家强制力保证实施，而是靠某一特定团体人们的自觉遵守；第四，具有约束力，对某一团体人们具有拘束力；第五，一定范围内的人共同制定的，反映某一团体人们的共同利益。因此，软法的生成与实施，具有重要的理论意义。

(二)实践意义

自从武汉2020年1月21日实施进出人员管控开始，各省、直辖市的社区为了应对疫情的蔓延和扩散都做足了功课，封闭小区、控制人员流动等不一而足。使得包括湖北省在内的疫情，在短时间内得到有效遏制。封闭状态下的社区治理，在强行法的指导下，更多地采用了被称作软法的社区自治规则，对疫情的防控具体落实起到了重要的作用。“这些规则只具有软拘束力，其实施不依赖国家强制力保障，而是主要依靠成员自觉、共同体的制度约束、社会舆论、利益驱动等机制。”[5]

封闭式管理的治理模式具有公共的社会属性。全国一盘棋，为了共同抗疫，从中央到地方，采取了传染病一级响应机制。而具体的实施却要靠政府的公共管理与基层区域居民的全部参与，这是疫情防控期间颇具特色的“公域之治”。由于社区居民成分的复杂性，就使得这种公域治理具有公共参与性、治理主体多元性、治理方式灵活性等诸多特点。

也正因为如此，在本次疫情防控过程中，“软法”不仅在理论上得到了进一步的认可，在实践中也得到了积极有效的验证。我们要善于总结这一阶段有关“软法”出台到实施流程中的得失，为今后更加有效地防控不可预测的各类群体性的风险，打下一个坚实的基础。

二、疫情防控中社区软法治理的“得”

(一)疫情防控中社区软法治理的“刚柔相济”

疫情从暴发到现在，全国各地从政府到社区，都采取了积极的应对措施，收效显著。这充分说明疫情的防控需要硬法与软法的有机结合。

“硬法”主要强调“刚”的一面。中国历史上都曾有过“乱世用重典”的传统，涉及传染病就更不能松懈，这些传统在民间还是能被大多数人接受的。因此，《宪法》《刑法》《传染病防治法》《突发事件应对法》在抗击疫情的过程中，都能够起到引导作用，如果要想进一步落到实处，就到了“软法”治理层面。

“软法”规则类似公约，更是在协商和妥协一定利益的基础上达成居民都愿意共同遵守的社会契约，并且让这件公共事务在保障所有人权利的情况下，继续发展下去。

当下，疫情严重，“枪响后没有赢家”，大家的利益是相通的，也正是相通的利益诉求和“硬法”的引导，体现了疫情防控期间社区软法治理“刚柔相济”的优势。

(二)疫情防控中社区软法治理的灵活多样

从整个国家来讲，疫情防控是一个全民性的公共事件，公共事件当然要公共治理。最初，钟南山团队和李兰娟团队都给出了具体的防护措施，让大家坚持到四月底封闭在家，不出门。各地都贴出防控疫情的标语，宣传防控知识。《人民日报》微信公众号制作了“防控疫情的三字经”“防疫情，抗病毒，戴口罩、测体温、勤洗手、消消毒，不聚集，拒野味，不会友，不约饭，多喝水，常通风，早睡觉”以及“居家隔离观察14天”“治疗经费全免保证”，等等。

各地根据国家的号召，相应地将一些防控常识形成了抗疫的软法规则，虽然没有国家强制，但是公众都积极响应。因为是各地因地制宜所建立起来的乡规俗约，它们更适合各地的具体情况，更具有灵活性，更利于执行和落实，所以，大多数人并没有因为这些规则 “软”而不遵守。相反，当有个别人不遵守时，却受到了多数人的指责，指责无效，就报警处理。相互监督，软硬结合，再加上无人机跟踪，喊话驱离等先进技术手段的应用，使得由非国家强制力保障的软法得到了很好的落实，由此形成了公共防疫软法的有效治理模式。

(三)疫情防控中社区软法治理的全员参与

社区是构成基层社会的基本单元，它的管理模式是多元主体共治。其治理主要采取的是“硬法”引导，软法协商、民主、开放的契约方式，居民参与程度相对要高。

因此，软法现在业已成为社区业主的行为规范。自从2020年1月29日全国31省份(除港澳台)全部启动重大突发公共卫生事件一级响应后，各地城市疫情防控的重担就落在各社区的物业身上。在城市疫情防控中，由于社区人员结构庞杂，社会关系复杂，人与人之间的交往少，了解少，沟通难，自然就增加疫情防控的难度。但是，处于疫情防控的特殊时期，社区范围内业主的利益又是一致的。因此，这个时候如何有效实施治理，各地社区根据本地的基本情况制定了适合本社区特色的疫情防控规则，这样的规则容易被社区居民接受。切实保护社区居民利益的规则，实施起来也就顺畅得多。

在本次疫情防控过程中，社区内基本上是物业担起了疫情防控主要责任，此时社区物业的许多工作，更多地具有社会性和公共性，而不是以往相对单纯的商业性。如：每天物业人员除了完成本职工作外，还要进行防疫宣传，提高业主防护意识；对进出小区的人员严格查量体温，劝返外来人员，对体温异常人员就地临时隔离，做好应急处置，及时报告等待医学处置；除此以外，还定点、定时为本社区消毒，为需要隔离的人员积极提供援助，及时了解社区内每家每户的具体健康情况，及时排查，及时汇报，不计报酬。由于工作量和强度的增加,人手不够，有的社区就采用在社区招募志愿者的方式，轮流值班，兢兢业业，守护着自己社区的健康和平安。

最典型的是，武汉华大家园小区共有1766位住户，经过社区、物业和业主共同努力，截至2020年2月9日无一例感染，无一例疑似，被网友称为武汉洪山区最牛小区。之所以取得这样的成果，是因为小区物业从2020年1月20日开始，对小区公共区域开展消杀工作，联系华中师大校医给小区住户发放中药、口罩和消毒药水[6]。即使处于重灾区的武汉，也能做到一个病例都没有，不能不说，疫情防控社区软法治理之有效、高效。

三、疫情防控中社区软法治理的“失”

从疫情防控的公共性、灵活性来看，社区治理的确有其针对性强、便于掌控的优势，但实践中也存在诸多问题。

(一)疫情防控中社区软法治理容易引发冲突

虽然在疫情防控期间，软法治理取得了骄人战绩，但是，也必须看到，软法在其实施过程中，因其“柔”的特性而容易引发冲突，以至于由此而触犯硬法的事情时有发生。

全国各地启动公共卫生事件一级响应之后，各地社区进入疫情防控的紧急状态。各地纷纷出台了诸如减少外出、不串门拜年、不组织聚餐、不参与聚餐、不吃野味、尽量不接触活禽、尽量少去人员密集的场所；注意室内通风、勤洗手、戴口罩等保护措施。但是在实施过程中却出现了一些不和谐的情形。防疫人员因为没有执法权，面对在小区散步不戴口罩的机关干部，拒绝戴口罩的医院副院长，强行闯入、拒绝测温的社区业主，他们往往最后只能选择报警，还得借助于“硬法”来实施“软法”。如此林林总总，说到底，就是这些人公共意识淡薄，轻视“软法”，在他们看来“软法”就不是法，对“软法”缺乏应有的尊重。

(二)疫情防疫中社区软法治理忽视“以人为本”的定位

能否有效遏制疫情的迅速蔓延，社区治理起着关键的作用。而疫情期间问题的集中出现，其根本原因还是在日常工作中忽视了“以人为本”的工作定位。城市化进程的加快，使得社区大多采取了现代化管理模式，但是，表面上的现代化网络管理，还是难以全面掌握每一住户的具体情况，加之平常缺少与住户具体联系等基本规定，导致疫情期间甚至出现了爷爷在家中去世，孙子陪了好多天才被志愿者发现的惨痛事件。

对于封城后没能离开武汉的外地人员，由于政府和社区的软法治理中缺乏相应的救治措施，使得他们因得不到救助而流浪街头，饥寒交迫，令人心痛。

(三)疫情防控中社区软法治理缺乏行之有效的监督机制

软法治理中社区居民参与程度不高，导致监督不到位。疫情暴发时，全国城市社区都实行了封闭式管理。由于社区平常状态下基本都是商业化运作模式，而突发的疫情的公共性，使得社区不能仅从商业利益出发考虑问题，还应当更多要承担必要的社会责任。但是常态下的商业运作向突发时的社会责任转变是不可能一蹴而就的。其复杂程度，远超表面所显示的样子。

由于从事不同工作，工作时间又往往多于居住时间，所以，大部分居民在不影响居住的情况下，对社区的要求不太高，秉持着一种散漫的心态。疫情突发时，就需要居民们的思维转换尽快到位，以适应社区的非常规管理，不然，社区自治，在众多的“得过且过”思维的框范下，是难以得到有效的落实。

由于既往的惯性，疫情期间，社区管理基本都是以要求业主怎么做、如何遵守的软法规则为主，而对具体管理者——物业方面却无任何相应监督机制约束。甚至出现了“假的，假的”这样令人痛心的事件。新华社报道，2020年3月5日上午，中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰率中央指导组到武汉市青山区翠园社区、江汉区西桥社区，实地察看社区防控和群众生活保障情况。针对群众现场反映的问题，孙春兰立即要求深入调查，切实解决[7]。基层工作有着不同一般的复杂性，面对大量碎片化的工作，如果用单一的条框标准去要求，难免走进形式主义的泥潭。

四、疫情防控中社区治理应当做好软法与硬法的有效对接

从国家治理的角度看，软法与硬法从来都是相辅相成的，硬法是软法的保证，软法是硬法的补充和完善。它们共同服务于国家现代化治理。本次疫情防控是对国家治理体系和能力的一次大考验，也是对国家应对突发事件时软法与硬法的对接是否通畅、有效的一次大考验。

(一)疫情防控下的社区治理中，硬法是软法实施的保障

疫情暴发时，任何能够遏制疫情的做法，只要不违背硬法都应当肯定。尤其在封闭状态下，个人安危与公共利益紧密结合在一起。由于疫情的突发性，政府对于社区居民具体的防疫和生活只能是方向性的指引，无法面面俱到，最后一公里的通达，只能依托社区自治。因此，软法的制定，应充分体现应有的针对性、灵活性。

虽然社区管理模式利用了一些现代化的手段，但是，大多数居民，还是把自己定位于“被管理者”的位置，并没有把自己当作社区治理的主人。加之社区人员混杂，相互间缺乏沟通，常态下的管理参与基本流于形式；物业商业化管理，又使得物业更关心的是自己的经济利益。

疫情发生后，经济利益与公共利益融为一体，这就要求管理者与被管理者必须团结一致，容不得半点离心离德。此时首要的任务就是在国家“硬法”的框范下，制定防疫抗疫的、不与硬法相冲突的软法规范，而这些规范应当由社区居民共同参与制定、一起维护执行。

但由于已经习惯了常态下的事不关己高高挂起，疫情突发时，社区居民往往会出现两个极端：要么是有些居民对自己的权利采取了放任的态度，一旦出现社区侵害自己权利的行为束手无策；要么是有些居民对于社区为了疫情防控制定的规制不放在眼里，我行我素，任意妄为。因而，应当以硬法作为保障，对两种行为按照相应的法律法规进行处置，以保证对疫情的有效防控。

(二)疫情防控中政府治理应当为社区软法治理提供指导

面对多元化的社会，国家治理现代化进程，也必然应当呈现多元化的策略。“一元多样的混合模式”的治理方式更适合我国国情。多元的大环境，要求我们对法的概念理解也应当有所突破，避免路径依赖。如果从国家治理层面思考，并不是所有的法都必须靠强制力来保证实施，那么，软法就更应当是一种综合性的考量。

因为我国的法治建设目前是一种垂直关系，所以，对于国家治理的目标和政策把握最清楚的还是政府，因此，政府才有能力协调好国家和公共治理之间关系，故而，在疫情防控中，政府承担着具体实施国家防控措施不可推卸的责任。

疫情能否得到有效遏制，关键在政府的引导和落实是否及时充分，这直接关系到社区软法制订和实施的成效。此次突发疫情对政府治理能力是一次重大检验，实践证明，许多地方还有待于改进。比如，武汉某小区用环卫车运送1000份平价肉；对于封城期间滞留在武汉的外地民工等无家可归的人员，没有及时制定相关救助措施等。而社区又只关注社区内的情况，对于本社区之外的事情根本不去关注。

这些都是政府工作人员的形式主义和官僚做派造成的。因此，疫情防控中，政府治理应先对自身的公共服务职能身份给予认定，建立健全信息发布决策机制，依法快速作出行政决策，率先垂范，指导本辖区内的社区，作出适合本社区疫情防控软法规则。

(三)加强社区居民参与监督是软法有效实施的关键

社区是大家共同生活的地方，疫情期间，当下楼都成了一件颇具风险的事时，我们唯一能够依靠的似乎也只有社区了。虽然网络发达，交流方式繁多，但真真切切的生活还得要在社区内展开，此时的社区是公共物品的唯一提供者，如何维护好社区的秩序和社区所有人的公共利益是社区工作的重要内容。

本次疫情给社区的所有成员提了一个醒，那就是平时不参与社区治理，淡漠自身权益的维护，到了危急关头受损的只能是自己的利益。所以，平常就应树立自治意识，特殊时期才能更好地、有效地维护自身的权益。

居民参与程度越高，制定的软法规则就越能体现其利益。只有在常态下积极参与治理，厘清自身的权利与义务，当有突发事件出现时，才能使居民可能积极参与社区治理，才能使制定的软法规则恰当反映社区整体的利益。

由于每个家庭的情况千差万别，非常时期，如何做到统筹兼顾，是社区在制定的软法规则时，应予以充分的考虑的事情；另一方面，社区本身做得如何也需要置于居民的有效监督之下。为了维护居民的切身利益，在疫情防控期间可成立社区居民临时自治委员会，由责任心强的居民组成，专门监督社区组织行为是否符合软法和硬法规范，使得侵权等不当行为能够及时得到纠正。同时，临时委员会可以通过批评教育、微信群通报等手段，对社区内的居民进行行为规范。

社区治理最为重要的还是要居民的广泛参与，这与现代化的国家治理的理念相契合。在硬法的框架指引下，最大程度地发挥软法的边际效益。

五、结语

新冠肺炎疫情从暴发到目前为止，从中央到地方都采取了统一的、强有力的防控措施。使得整个疫情得到了有效控制。能在短期内取得举世瞩目的成效，显然与当今我们国家的治理能力和治理体系分不开。但是，我们也必须承认，对疫情的防控，混合治理模式才是最终战胜疫情的基本保证，基层治理的重要性不容忽视，最后一公里的通畅，有赖于我们对软法重新认识。一方面，要从人类认识规律的角度去审视软法，从社会文化角度去关照软法，把软法这棵大树的根扎牢；另一方面，要继续拓宽软法研究的领域和范围，完善软法机制，让软法变得更加枝繁叶茂[8]。