小县大城 县域新型城镇化快方式

车文斌

2019年12月25日，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》实施的收官之年。在这样的背景下对劳动力和人才社会性流动的体制和机制进行改革意义重大，对县域而言，又意味着什么？

《意见》提到，“优化行政区划设置，以中心城市和城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展格局，拓宽城市间流动空间”“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目”，这些都与党的十九届四中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”一脉相承：“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。可以说，对县域而言，“小县大城”的时代已经来临。

浙江温州泰顺廊桥景区（资料图）

“小县大城”早已不是一个新鲜名词，在东南沿海的一些山区县，“小县大城”已经有约20年的实践，七山一水两分田的浙江、八山一水一分田的福建，甚至八山一水一分田的贵州，推动人口向宜居的河谷平原地帶聚集。实践证明，“小县大城”的发展速度更快，质量更高，是山区县聚集资源要素加快发展、摆脱贫困甚至后发赶超的法宝。

撤乡并镇正在四川全面而深入地推进，2019年12月12日召开的中央经济工作会议对区域协调发展作出了明确的部署和要求，“加快落实区域发展战略”“提高中心城市和城市群综合承载能力”，让我们将目光投向撤乡并镇，投向东南沿海的“小县大城”，以此引发县域经济高质量发展的启迪与思考。

 浙闽山区县“小县大城”的赶超

浙闽多山。浙江被称为“七山一水两分田”，福建则有“八山一水一分田”的说法。

而多山的浙闽都成了中国经济最为发达的地方。2018年各省人均GDP排名前三位省份依次为江苏、浙江和福建，浙江和福建超过了同为沿海省份的广东和山东。浙江和福建靠的是什么？

聚集经济效益理论告诉我们，经济活动中各种资源和要素的相对聚集，将提升效率，并产生更大的效益，因为要素的聚集可以扩大市场规模，降低运输成本进而降低产品成本，促进基础设施充分利用，便于人才和技术的集中从而创造更多的社会财富，便于企业交流、协作、竞争从而创造更大的经济效益等等。

倾力发展聚集经济，正是多山的浙江、福建两省制胜路径之一。

因为多山，所以人口通过自然聚居的方式，更多地集中于山谷平坝及沿海平原地区。因为多山，为更好地提高投入产出比，政府更多地选择了“小县大城”的社会经济发展形态。尤其是一些山区县，将“小县大城”确定为发展战略，迅速地推动人口、资源和要素向城市集中。

实施“小县大城关”的福建省山区县长泰县，投入大量资金实施宜居环境建设工程（资料图）

“中国第一县”——江苏省昆山市一角（资料图）

在浙江，粗略统计就有云和、天台、泰顺3个县先后推行了“小县大城”战略。山区县要实现追赶跨越殊为不易，然而，实施“小县大城”战略的天台和泰顺两县，却追赶速度惊人。

天台县是浙江省26个欠发达县市之一，2010年，天台的生产总值、财政总收入排位基本维持原水平，固定资产投入由2005年的第5位掉到第13位。压力之下，2011年，天台县实施“小县大城”战略，打造“一都三城”，做大做强县域城市及中心镇，坚持“一规统全局”“一心带三区”“一业融五化”，集全县人力、财力、物力，历届班子持之以恒一张蓝图绘到底，从而实现“大城崛起”。2014年，天台县GDP在浙江省的排位超越三门县，2016年，又超越仙居县，到2018年底，又陆续超越缙云、青田、龙游、淳安、武义5个县，实现跨越赶超，发展成为全国胶带工业城、汽车用品生产基地、过滤布名城。

实施“小县大城”战略的泰顺县，自1995年起10年间，让8.9万山区农民下山进城。此后，有规划有步骤地推进山区农民“下山转移”，在县城周边修建安置区，为中心镇人口集聚走出了一条可持续发展之路，培育出畲乡小镇、氡泉小镇、时尚体育小镇等特色小镇。2016年，泰顺在浙江县域GDP排名超越文成县，2018年，超越磐安县。

在福建，“小县大城关”成为全省山区县着力推进的战略。因为山更多平坝更少，“大城关”战略力度更大。

20世纪90年代，福建长泰县提出“小县大城关”战略，拆除建设路、人民路低层建筑改造为花园小区，此后，逐步实施旧城改造。2008年，长泰县的县城品位已大幅提升。2011年，长泰县开始“再造一个新城区”，县城西区规划建设3平方公里的新区。2018年，新区格局基本形成，从昔日的“农业县”转变为富美活力新城，成为全国文明县城、国家生态县、福建省“县域经济发展十佳县”。

四川正推进大规模的撤乡并镇，遂宁原有乡镇（街道）131个，要裁减掉30%。图为新设市的遂宁射洪市城区（遂宁市委宣传部供图）

人口仅有10.9万的浙江山区小县云和县，城镇化率达到69.6%。图为云和县一角（资料图）

人口仅30多万的贵州省贵定县，正在推进实施“小县大城”战略（资料图）

 撤乡并镇的四川选择

人口的集约化、生产要素的集约化，可提高一个地区的效率，增进其经济活动产生的效益。可以说，经济越发达的地区，其集约化程度越高，城镇尤其是城市经济越强。

何止山区县，着眼于“小县大城”，那些不断优化区域布局的县域都能取得不俗的战绩。

全国县域经济百强第一县的江苏省昆山市，其发展历程也是撤乡并镇的推进历程：2000年，撤并城北、新镇、兵希、南港、大市等5个乡镇，由原20个乡镇减少为15个镇;2003年，繼续撤并正仪、石牌、陆杨、蓬朗、石浦，形成“一区十镇”;2012年，整合玉山镇、花桥镇形成“三区八镇”;2018年，继续推进撤并整合，撤并分属4个镇的7个区域，有的纳入中心城区统筹规划建设。昆山连续14年位居全国百强县首位，蝉联福布斯中国“最佳县级城市30强”第一，2018年完成地区生产总值3875亿元，获全国中小城市新型城镇化质量百强县市第一。昆山市县域经济的发展，与撤乡并镇，提高各种要素资源的集约化程度密切相关。

这种现象早已引起经济学界的重视与研究。“经济学之父”英国经济学家亚当·斯密的分工和交换理论认为，市场规模越大，就越有利于分工的发展，越有利于市场交换作用的发挥。由此，1958年，前苏联经济学家第一次提出“集约”一词，其要义是：通过经营要素质量的提高、要素含量的增加、要素投入的集中以及要素组合方式的调整，可以增进效益。

在西部，一场大规模的撤乡并镇在四川推进。2019年7月12日，四川召开全省县域经济发展大会，并印发《关于推动县域经济高质量发展的指导意见》，提出“深化扩权强县改革，有序推进符合条件的县撤县设市（区）。按规定适当调整乡镇行政区划，稳妥推进撤乡设镇、乡镇撤并、村居撤并，优化乡镇规模结构”。

数据显示，撤并前，四川拥有4635个乡镇级行政单位，是全省乡镇数最多的省份，超过广东、山东、福建三省乡镇的总和。撤并前，四川遂宁有乡镇（街道）131个，平均每个县级行政区辖26个乡镇，高于全国14个的平均水平，常住人口最少的乡不足4000，面积最小的乡仅2.25平方千米。

数量多、规模小、密度大、实力弱，不仅稀释公共投入，还不利于人、财、物等资源配置，成为制约发展的不利因素。因而，四川狠下决心撤乡并镇，仅遂宁市乡镇建制就要减少30%左右。

新型城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，规划实施六年来，新型城镇化深入推进，尤其是县域发生着深刻变化。四川，正在撤乡并镇、优化区域布局，高质量发展县域经济的道路上疾进。

 全面推动人口向城市群聚集

2019年底，中办、国办下发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》显示，国家正在全面推动人口向城市群聚集。

全面取消城区300万人口以下的城市落户限制，全面放宽300万至500万人口大城市落户条件，精简500万人口以上的超大特大城市积分项目，这样的提法不是第一次，这是重申国家发改委2019年4月提出的“落户政策”。

而“优化行政区划设置”也是近期第二次提及：党的十九届四中全会通过的《推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中有这样一句：“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，可见，“优化行政区划设置”也将是未来国家治理的一项重大工作，这意味着，一些城市群或超特大城市或中心城市，要进行空间区划方面的调整，以突破地理空间方面的制约和限制，进一步做大做强。

在这样的背景下，县级城市将如何发展就不言而喻。

早在2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台时，本刊“前沿观察”就提出了一个观点：“中国有2800多个县市区，全部建成城市，与3.1亿人口的美国相比，城市数量也远远不足，需要有大量的镇发展为小城市”。 一些数据可以论证：到2019年初，我国城镇人口有8.4亿左右，但城市只有653个，而人口仅有1.1亿的日本，却有787个城市，人口3.3亿（截至2019年1月）的美国则有10158个城市。即使将2800多个县城市区全部建成城市，中国也仅有3400多个城市，与美国相比仍显不足。因而，我国还需要将县级城市的规模继续提升壮大，方能满足新型工业化和新型城镇化的需要，满足人民对美好生活的向往。

自20世纪50年代法国经济学家佩鲁提出增长极理论以来，经过弗里德曼等经济学家的完善和发展，已成为影响世界区域经济发展的重要经济理论。增长极理论认为，增长并非出现在所有地方，而是以不同强度首先出现在一些增长点或增长极上，并从这些增长点或增长极以不同的渠道向外扩散，正如磁场内部运动在磁极最强一样。因而，优先发展增长极，并由增长极向外扩散，进而由点到面，带动更大区域的经济增长，是经济发展的普遍规律。

由中心城市的极点式发展，进而扩散形成城市群的增长，已成为中国经济发展的主要方式。党的十八大以来，国家每年都在推进新型城镇化建设，促进城市群的发展，从长三角、珠三角、京津冀，进而到成渝城市群、中原城市群等19个城市群，已基本形成从东到西城市群竞相发展的格局。

与此相应的是，“小县大城”正是县域范围内有效促进经济增长的方式。我们注意到，城镇化率越高的地区，其经济发展水平越高，现代化程度也越高。而“小县大城”建设通过做大做强做优县域中心城市，可以极大地促进人口向城市流动，从而迅速提高城镇化率，

2019年6月，国家统计局数据信息显示，全国的省份，城镇化率最高的地区集中在东部沿海发达地区，前5个省依次为广东、江苏、浙江、辽宁、福建，均在65%以上，超过全国平均水平59.58%。东部沿海山地最多、平原最少的省份福建成为改革开放后经济位次上升最快的省份，40年城镇化率提高51个百分点。

 “小县大城”快方式

“小县大城”在沿海地区县域的实践之所以取得很好的成效，是因为它有着经济学方面的理论支撑，集聚经济理论（工业区位经济学家韦伯）、增长极理论（法国经济学家佩鲁）、创新理论（美籍奥地利经济学家熊彼特）都对集约化经济从不同的方面给予了肯定。英国著名经济学家亚当·斯密在《国富论》中提出分工和交换理论，认为财富增长的一个重要原因是劳动生产率提高，而劳动生产率的提高最终是由分工引起的。“小县大城”的县域发展方式，可以更充分地集聚一个区域范围内的人口、资源和要素，进行分工化协作，并进行更有效率的市场交换，从而创造并聚集更多的社会财富。

浙江省丽水市政协常委、经济学副教授虞大才对浙江云和县的“小县大城”实践进行研究后认为，“小县大城”战略，其实质就是“通过政府在充分发挥市场配置资源作用的基础上，合理整合生产要素，把县城作为增长极来建立和发展，形成强大的动力源，以此来充分发挥城市在县域发展中的龙头作用，加速推进改革和现代化步伐，促进经济结构、社会结构的变迁”。

“小县大城”，关键是“聚人”。浙江云和县是“九山半水半分田”的山区小县，仅有人口10.9万，居住分散，人口稀少，即使国家进行了大量的投资，也会让投资分散甚至固化在山上，收效低微。自2001年开始，云和县实施“小县大城”战略，历届县委、县政府“一张蓝图绘到底”，持之以恒，通过大搬迁大聚居等方式，将分散在山上的人口集中到县城里，从而实现了高效发展。如今，全县近80%的人口在县城居住，93.4%的学生在县城就读，96%的企业在县城发展，城镇化率达到69.6%，人均GDP迅速增长连续跃升超过多个县，创造了“云和奇迹”。云和县的“小县大城”战略获2012年“中国十大社会管理创新奖”，在全国许多山区和海岛地区得到推广。崇山峻岭的西部山区县特别多，如四川三州，云南、贵州等，云和范例提供了很好的借鉴。目前，贵州省丹寨县、贵定县均已实施“小县大城”战略。

“小县大城”，核心是“优城”。城优方能聚人，人聚方能城兴。从2013年下半年开始，福建省德化县开始实施“小县大城关”战略，县城越做越美，一个山沟沟里的小县，30多万人竟有20多万集中在县城，常住人口城镇化率达到74.8%，成为“中国白瓷之都”。

“小县大城”，要义是“兴业”。产业是城的根本，没有产业，城也将成无根之萍无源之水。沿海县域的产业发展自不必说，让我们来看内陆山区的贵州。贵州贵定县借鉴沿海地区经验，从2011年开始实施“小县大城”战略，旧城提质，新城扩容，老城上品位，新建了金南新区、城北新区，城市面积扩大了3倍多。其产业也随之兴旺，贵定昌明经开区“老干妈”油制辣椒产业、茅台装配制造等项目纷至沓来。仅2019年一季度，就新引进高新技术企业1个，省外项目11个，省外投资“10+5”产业项目8个，合同投资总额23.72亿元，到位資金15.32亿元。

在国家倾力优化行政区划设置，促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革，大力推动中心城市和城市群做强做优的大背景下，“小县大城”模式，正为县域城市高质量发展发挥更大的作用。

我们期待，更多的小县大城崛起。