海关机构改革视角下对广西边民互市贸易监管的思考

郭相成

(广西大学 广西 南宁 530000)

边民互市贸易政策是国家为“富民兴边”而出台的利民政策，其在促进国家稳边固防、沿边开发开放、富民兴边发挥了重要作用。关检机构改革后，新海关将承担原检疫职能，随着机构改革的深度推进，边民互市贸易监管将面临新的风险和挑战，亟待调整现有监管模式，降低风险隐患，确保实际监管到位。

一、海关机构改革视角下对边民互市贸易监管的认识

(一)从政治大局的高度把握海关对边民互市的监管

《关于新时代加强党政军民合力强边固防的意见》指出：“要统筹强边固防和‘一带一路’建设、脱贫攻坚、兴边富民、生态保护等工作，促进边境地区社会发展和对外开放，维护沿边沿海地区和管辖海域安全稳定与繁荣发展”。发展边民互市贸易有利于促进稳边固防，边民互市政策实施之前，边境地区经济落后，边民纷纷内迁或到外谋生，边境人口流失严重；边民互市贸易兴起后，就业岗位和边民收入逐年增多，边民逐渐返乡参与互市贸易，促进边境地区逐渐兴旺富裕。同时，互市政策实施以来，海关采取一系列措施促进互市贸易健康快速发展，特别是先行先试应用边民互市贸易无纸化管理系统后，不但促进了通关效率大幅提升，而且创造了就业岗位近10万个，得到国家、地方和边民的一致肯定。此外，机构改革后，仍要继续支持互市贸易发展，在政策允许框架范围内，以“三真”为导向，推进关检深度融合，让边民真正享受改革带来的红利。

(二)从防控风险的角度把握海关对边民互市的监管

近年来，区内外查发了多起边民互市走私违规案件，凸显边民互市贸易渠道存在着监管隐患。机构改革后，更需要严密监管链条、强化监管措施、有效防范“三大”风险。一是越南外贸长期以来以转口贸易为主，国内囤积大量第三国商品，伺机通过边民互市贸易形式出口到我国。为了合法出口，为大量第三国商品开具原产地越南的证书，加大海关的管理难度。二是目前边民互市贸易采用是“通道监管”模式，进口商品种类繁多，现场监管任务繁重，风险分析防控机制一时难以适应，以致边民互市渠道违规走私存在监管风险。三是机构改革后，新海关承担维护进出口食品安全、动植物检疫、卫生检疫、商品检验的职责，其中边民互市进口主要是动植物源性食品，多数是中性包装或“三无产品”，原检疫部门多次检出腐烂变质、重金属超标、理化指标不合格、携带动植物有害生物等。食品安全关系国计民生，要强化食品检疫措施，确保进出口食品安全和国门生物安全。

(三)边民互市贸易监管应找准把关与服务的平衡点

机构改革后，新海关在进出境监管中必将发挥更大作用，地方政府与边民对新海关抱以更高的期待，如何找准把关与服务的平衡点对海关来说是一个挑战。一方面，海关将承担原检疫职能，在口岸监管环节的事权更大，地方政府也将给海关提出更多的诉求。另一方面，目前边民互市政策较为笼统，以往海关在执行政策时会偏向照顾地方和边民的利益，但机构改革后，随着双方政策的叠加，政策空间会进一步紧缩。

二、边民互市监管中机构改革制约因素分析

(一)制度制约：互市监管规章制度的疏与失

受毗邻国家贸易政策和边境区域及交易场地等因素制约，全国各地海关互市监管层面的制度规程存在较大差异。就广西中越边境的边民互市监管而言，海关主要执行《边民互市贸易管理办法》和《南宁海关边民互市管理操作规程》；而检疫工作性质不同于海关，原国家质检总局和原广西出入境检疫局并没有出台专门针对边民互市贸易管理的规定，主要是参照一般贸易的相关规定执行。关检在互市贸易监管中存在的制度性差异体现在：一是对互市管理相对人管理的差异。根据《边民互市贸易管理办法》，边民互市贸易是国家给予边民的一项优惠政策，交易主体是边民，海关管理相对人主要为中国边民；根据《动植物检疫法》及其实施条例，部分高风险动植物产品、动植物源性食品进口前应事先办理进境动植物检疫审批，取得《进境动植物检疫许可证》。根据《进境动植物检疫审批管理办法》，申请办理检疫审批手续的单位应当是具有独立法人资格并直接对外签订贸易合同或者协议的单位。据此，中国边民个人并不具备申请《进境动植物检疫许可证》的资质，实际上只能委托中国企业代为申请，检疫环节面对的管理相对人是企业法人。这在机构改革后的海关监管中，将带来监管工作的风险矛盾。二是对互市商品管理的差异。海关依据《边民互市贸易管理办法》等相关规定，明确边民互市贸易商品只能是毗邻国家的产品，不能是第三国产品，且采用负面清单实施管理。而依据《进出口商品检验法实施条例》《进出境动植物检疫法实施条例》等法规，原检疫部门实行商品输华准入国名单审核制度，机构改革后的准入管理也将面临新的挑战。

(二)时空制约：互市监管作业场所和检查时间的疏与失

一是监管作业区域不一致。海关的监管要求是载货运输工具进入互市点后向海关申报，在互市点内对单个边民申报的货物实施监管，海关作业环节全部在监管区内；原检疫从食品安全、动植物疫情等方面考虑，需按合并批实施监管，重点是在拼装区对国内接驳货柜车所装商品进行抽样检验，作业区域已延伸至海关监管区外，海关与原检疫重点作业区域不一致。二是检查处理时限不一致。原检疫对互市进口食品实施监督抽检，被抽中的越南货车需停留在扣检区，最快也要当天下午或次日上午实验室检测完后才能进行合格评定。而海关安全准入检查要求检查4个小时内做出处理并录入系统，海关与原检疫在处理时限上不一致。

(三)资源制约：互市监管人员编制、知识能力和作业系统的疏与失

一是互市点开放审批与人员编制配备不协调。互市区(点)设立开放未纳入国家口岸开放审批体系，由广西自治区政府根据地方申请批准开放，而海关机构编制没有相应安排配置，造成监管机构、人力资源乃至设备配发等都受到影响。当前，地方政府仍有新开互市点、做大互市的强烈需求，加剧了海关互市监管风险。二是现场关员知识能力与繁重任务不匹配。现场一线执法人员知识能力不足且人员结构不合理，各互市点地方挂职干部占到三分之二，上岗前未经过专业系统培训，商品知识储备不够，现场查发处置问题能力有待加强，能力素质与当前繁重的监管任务和复杂的执法环境难以匹配。三是业务作业系统尚未有机融合。当前，海关和原检疫检验部门都已实现电子化办公，且根据业务特点设计并使用若干业务系统，但却互不相通。比如边民互市贸易管理系统尚无卫生检疫、抽样检验等模块，“一次申报、一次查验、一次放行”仍未实现。并且在增加检疫的相关申报内容后，仍需审核并留存纸质越南证书(卫生证书、植物检疫证书、兽医卫生证书等)，难以真正做到无纸化监管。

(四)环境制约：互市监管边民素质、政策执行和执法环境的疏与失

一是边民文化素质不高。边民受教育程度不高，多数是文盲或半文盲，对海关监管要求和通关流程不熟悉，有的无法通过客户端自主进行申报，与当前海关信息化通关要求不适应。二是执法环境复杂。目前口岸经济均为“过路经济”，地方、边民和国内收购商等多个利益群体为了获得更多利益，只能靠推高货物流量，地方和边民都希望海关尽可能放松监管要求，简化通关流程，海关若强化监管必将损害地方和边民以及国内收购商的利益，将给海关执法带来相当的压力。三是与地方执行政策存在偏差。地方政府为了谋求发展，增加财政收入，过度追求做大贸易规模，而忽视对互市贸易的规范引导，在执行互市政策时与海关存在一定执行偏差。

三、边民互市贸易中业务机构改革的对策建议

(一)抓紧修订边民互市贸易政策法规

边民互市贸易政策实施20多年以来，边境地区的经济形势、贸易方式等发生了翻天覆地的变化，而原有政策规定较为笼统，已不适应当前的边境地区经济发展，迫切需要修改完善。一是尽快修订完善上位法。边民互市贸易的健康可持续发展，必须基于法律框架内及国家政策层面的科学合理、边界明晰，应以机构改革业务融合为契机，修订完善《海关法》《进出口商品检验法》《边民互市贸易管理办法》等法律法规，并出台配套的操作指引，为海关执法提供法律制度遵循。二是进一步简化互市商品办理检疫审批手续。为更好地落实国家“放管服”改革要求，解决关检监管主体不一致的问题，建议简化互市商品办理检疫审批手续，允许边民集体、边民合作社、边民互助组或边民个人申请办理检疫审批手续，同时针对部分风险较低的动植物及其产品，由海关总署授权直属海关办理审批手续，缩短办理时限，降低办理成本。三是支持“互市+加工”促进稳边固防。当前互市贸易进口商品多为动植物源性食品，携带动植物疫病疫情和有害生物风险较高，而经过深加工，可有效降低疫情风险。同时，支持发展“落地加工”产业有利于使互市政策更大程度地惠及边境地区，更大程度发挥稳边固防兴边富民的积极作用。建议借鉴保税区的管理模式，简化事中监督，加强事后督查，给予“落地加工”商品一定的通关便捷，特别是“落地加工”风险较低的商品，免于办理办理检疫审批手续，免于国外生产企业注册(备案)要求，不须填报境外生产加工单位信息；申报为“落地加工”的风险较低产品，可适度简化查验程序，如在工厂仓库集中实施检疫，对进出境动植物产品安全卫生项目实施抽查检验，一般品质检验项目不再实施强制检验；对诚信级别较好企业和中、低风险进出境动植物及其产品降低检验和抽查比率，简化查验程序。

(二)创新优化边民互市贸易监管模式

一是加强边民互市准入审核。海关总署要求要以风险管理为主线，监管范围从口岸通关环节向出入境全链条、宽领域拓展延伸。边民互市监管要延长监管链条，加强互市准入审查，即运输工具载货进境前，通过系统提交商品信息、原产地证书和检疫许可证书等材料，由二级风险防控中心开展风险分析并下达布控指令，实现指令的下达和实施分离，更利于风险防控。二是加强安全准入检查。为严格落实总体国家安全观，加强互市安全准入检查，加大对入境运输工具、商品的风险研判和查缉处置力度。在互市点的监管模式下，加强对中国小车进出境管理，运用货检X光机、H986、核辐射检测系统、自动喷淋消毒系统等设备，做到100%过机，做好消毒工作，降低夹藏夹带违禁品的风险。在互市区的监管模式下，绑定商铺、越南籍货柜车、仓库，使之一一对应。针对越南籍货柜车，必须登临驾驶室、货柜检查；通过加强卫生检疫和动植物检疫，实施预防性消毒，避免境外疫病疫情传入。三是推动互市点升格为互市区监管模式。互市点为即时通关模式，执法风险较大，且交易市场在越方，无法对交易真实性进行核查。另外互市点模式下关检监管对象和作业时空也不一致，且有难以融合的障碍。建议逐步取消互市点监管模式，逐步升格为互市区复合式监管模式。在互市点升格为互市区过渡期间，可采取引入第三方检测机构、实施信用管理等措施，同时对互市点采取一定程度的限品种、限数量的管控措施，引导需要办理《进境动植物检疫许可证》的高风险敏感商品从互市区进口。四是推动监管重心由边民向商铺转变。目前，边民互市监管的重心是边民，建议借鉴免税店或保税仓监管模式，转为以商铺为监管重心，加强对出入库核销和商品交易的管理，重点监控仓库出入库数据、商铺交易记录、海关统计数据和入境载货重量是否匹配，引用信用等级管理制度，根据信用等级确定查验比例。在管住商铺、仓库和越籍货柜车的基础上，适当放宽对边民和小车的监管要求。

(三)建边民互市贸易协同共管机制

一是加强对边民守法意识培养。通过宣讲会、走村串户和新媒体宣传等方式，加强对互市政策和海关监管要求的宣传，指导边民学好用好互市贸易政策，成为边民互市贸易的真正主体，真正享受到改革带来的红利，实现脱贫致富。二是严格规范设立和开放互市点。从国家安全和大局出发，统筹优化互市点布局，避免口岸无序竞争和低水平重复化建设，并同步解决海关机构、编制，为互市点开放及开放后的规范化管理提供体制保障。同时对互市点实施动态管理，关闭业务量小或不达标的互市点。三是加强与地方政府协同配合。近年来，在发展边民互市贸易方面，海关和地方政府分别做了很多的探索，但二者的政策举措未有效衔接。加强与地方政府的联系配合，支持地方边贸扶贫、边民互助合作组、落地加工产业等发展，形成综合管控、多方协作的良性局面。四是加强与越方双边合作。建议加强与越方交涉，建立对等的互市贸易协定，探索建立跨境边民互市合作区，鼓励越方边民在合作区开设商铺或务工，共同促进边民互市贸易健康发展。