“双一流”大学建设的影响因素：制度环境与资源依赖

（石河子大学 师范学院，新疆 石河子 832003）

一、引言

20世纪末我国政府提出并着手主导实施的一项高等教育战略——“建设世界一流大学”，如今已经过去了18年。[1]2015年中央通过的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，标志着“双一流”建设成为又一个国字号的高等教育发展战略规划，牵动众多高校的目光；至2017年，教育部公布各省一流学校和一流学科建设名单，随之多所入选高校相继公布各自的建设方案；2018年，政府在工作报告中指出，高等教育结构的优化，应该以经济和社会发展的需要为导向，应该支持中部和西部地区建设有地区特色、水平较高的大学，加快“双一流”建设的步伐；同年，教育部、财政部和国家发改委联合发布了《关于高等学校加快“双一流”建设指导意见》。从一系列政策的出台且愈加具体化文件的颁布可以看出，创建世界一流大学和一流学科是国家全面复兴的现实要求。一流大学和学科进行的是前沿的科学研究、培植的是技术发展的重要力量，不但是科技和教育的摇篮，也是人类文化和思想的重要源泉。[2]

随着技术的进步、社会发展以及经济全球化的推进，如何培养面向世界面向未来的公民和具有科创能力以及全球化视野的新时代人才成为新的命题。在2016年全国科技创新大会上，习近平总书记指出：“只有建设世界一流的科研机构、研究型大学、创新型企业，才能真正成为举世瞩目的科技强国和全球重要的科研中心、创新高地，才能持续产出重大原创性科研成果。”纵观全球一流大学，不难发现它们有很多共同特征：非凡的国际声望和学术声誉、最前沿的科研、国际一流的实验室、标志性的科研成果、对全球经济的卓越贡献、在一定程度上推动了社会的发展。在现代社会里，大学总被誉为是推动人类社会不断向前发展的“动力站”。知识的传播和创新、文明的传承和进步、科学技术的更新、社会文明与理智的发扬，文化差异的包容与沟通，全都依赖大学作为其基础。[3]1大学是用来研究高深学问的学术组织，是社会进步的产物，社会的进步又能更好的推动大学的发展。“双一流”大学建设的提出符合国家发展的需要、知识经济时代的特征。

二、制度环境对大学组织变革的合法性影响

制度层面对“双一流”大学建设的影响不是以实体存在的，不易测度，但制度环境的构成直接对大学的办学行为和绩效产生影响。根据制度变迁的逻辑，最先得到国际社会认可的一流大学是制度的建立者，对之后想要建成一流大学的国家及学校产生影响，后者会模仿前者的办学行为以及浅层次的制度，而无法对深层次的制度进行即时渗透，如此一来，就会形成“双一流”大学建设制度层面的“路径依赖”，进而对大学的发展产生一系列的影响。

（一）制度环境与大学发展的共生关系

制度环境与大学发展之间绝不是简单的一一对应关系，而是共生关系。制度环境的构成要素是多样的，其中大学所处的制度环境里面包含了一系列的因素，即法律制度、文化基因、社会规范等，这些社会事实受到历史和传统文化的侵染，且广泛被大众所接受，每一个因素都会对大学的发展产生促进或抑制的影响。中国的高等教育机构延绵至今，其中蕴含太多的传统文化和制度基因，虽然之后经历了西方文化的冲突以及教会学校的建立，历次的制度变迁，却始终没有改变中国传统文化的基因，其中路径依赖的作用是绝对不容忽视的。

如今国际竞争日趋激烈，变革无处不在，对处在知识经济、信息爆炸时代浪潮里的大学来说，其行为必然受到环境以及其他组织的要求和塑造，大学只能通过改变自身的活动以适应环境。鉴于环境具有不确定性并且缺乏稳定性，任何要素的改变都有可能促使制度环境发生改变，制度环境的路径依赖已经在某种程度上限制了大学的发展，使其缺乏创新活力且变革缓慢。“双一流”大学的建设承担着为我国走向国际舞台中央培养人才的重任，新任务对我国高等教育国际竞争力提出更高的要求，改革的重要性不容忽视，纵使过程中困难重重，但改革创新仍是教育发展的强大动力。实际上，在我国高等教育史上的那些高等学府，之所以取得辉煌的成绩，绝不是全然被动接受制度环境对其的影响，而是“以坚守自身理性为基础，通过部分满足其所属时期的社会需求，进而获得自身的合法性地位，得到社会认可，而不是不加选择的盲目适应当下社会风潮。[4]135由于每个国家的政治、经济、文化都各不相同，加之受到制度环境的影响，各国高等教育在不同时期的发展也呈现出了各具特色的差异化发展模式，我国制度环境和大学发展的共生关系，决定了大学组织的发展离不开制度环境的塑造以及大学本身的适应与变革。

（二）制度环境的路径依赖与一流大学建设

道格拉斯·诺斯将路径依赖解释为“从过去衍生的制度和信念对目前选择的影响”。[5]4-7根据前人关于技术演变的进程，结合过程中的自我强化现象，进而提出了路径依赖理论对制度变迁的作用。他认为制度变迁的过程中也存在着自我强化的机制。路径依赖理论指出：历史在社会发展中确实是起作用的，人们过去作出的某一选择可能会决定他们现在的选择。一旦某种制度已经形成，不管它是否有效，都会持续存在一段时间，并且影响之后制度的选择，像是进入某种既定的路径，使得制度变迁会一直按照这种路径进行。[6]343-346这就是为什么会有学者提出“重新建立一所好的学校比改造现有学校更为容易”的原因，制度变迁是相当困难的。制度变迁对大学的创新发展产生的影响，直接影响着一流制度环境的形成，进而影响“双一流”大学的建设和发展。

具体而言，路径依赖对“双一流”大学建设的影响体现在资源分配体制、行政管理手段以及评价制度固化上。我国现行资源分配方式主要是向重点院校倾斜，无法兼顾公平和效率，使得普通院校发展受限，无法与重点院校进行良性竞争。大学行政化问题一直是实现学术自由的主要障碍，各级各类的行政机关和人员，占据高校管理阶层对学术问题的过多干涉，使“学术本位”寸步难行，大学自治也从根本上难以实现。教学和研究都是大学的主要职能，显然教学才是大学的根本任务，现有“重科研、轻教学”的评价体制，严重挫伤了教师教学的积极性，很多大学老师为了晋升和职称而把所有精力都投入到了科研上。

对于我们国家的世界一流大学建设而言，在借鉴全球经验的过程中要结合国情，在保留中国特色的基础上，进行制度创新，避免简单对形式的模仿和急功近利的追求，才能减少“路径依赖”的作用，实现我国一流大学建设的内涵式发展。

（三）制度环境的合法性机制对大学建设的影响

新制度主义者认为，制度包括三个部分，即法令规章体系、规范体系和文化认知体系，这其中法令规章体系来自法律的认可，规范体系来自道德的认同，文化认知体系则为社会文化所理解、接受和支持，可以看作一种“共享观念”或“共享意义”。[7]这三种体系一起构成了制度环境的合法性机制，体现在大学组织的发展中，就是对大学的决策行为进行约束，并且帮助提高大学的社会地位，使大学得到社会的认可，提高其声誉，便于促进大学组织之间进行资源交往。

其中，法令规章体系即制度环境的规制性，政府是其主导力量，体现在“双一流”大学建设中的作用就是实施教育改革，比如世界范围内的“研究卓越计划”，旨在集中优质先进的资源推动一流科研发展，是国际上建设世界一流大学和学科的典型战略方针。“研究卓越计划”通过推动大学及其学科可持续性发展，促进了大学科研体系的结构性变革，充分发挥了其有效创建跨学科研究网络、促进产学研协同创新以及推动国家整体卓越科研能力提升的显著优势。[8]鉴于此，促进我国卓越研究中心的建立和质量提升并对其实施高水平管理是建设“双一流”大学的必经之路。充分发挥我国社会主义特有的制度优势，在教育制度改革上政府起了很重要的推动作用：一是它所具有的强制性和各级各类众多的行政机关都有利于推动制度变迁；二是政府的统筹作用使得它获取的信息较为全面且完备；三是政府能够承担巨大教育改革成本并在推动教育改革的过程中能够形成规模效应。

新制度主义中，规范体系即制度环境的规范性，社会和学校是其主要阵地，“双一流”大学的建设始终是为了服务社会，主要功能就是培养出一批优秀的学生，为现代化的社会发展助力。制度环境的规范性需要大学进行合理性的塑造，对“领导力”的重视是其重要一环。领导力与组织发展有很深的渊源，领导力的作用对象不局限于教师，还包括学校各级各类的行政人员，在广义上应该还指作用教育教学活动过程中的人。[9]它指引规划学校发展的战略愿景，高校教育教学要主动适应时代发展，向着国际化的教学目标迈进。同时，制度认同是“双一流”建设得以实施的基础，发挥学术人员在学术活动中的主导性。

新制度主义学派认为声誉对于组织合法性有很大的影响，因而对其十分重视，并且认为声誉建立的基础就是符合社会规范，得到社会承认。[10]267-268“双一流”大学是一种组织声誉的认知符号，体现在制度环境的文化认知性之中，就是大学组织的声誉需要得到市场的认可。1999年至今，高校一直在扩大招生的规模，大学生的数量增加了不少，质量却差强人意。很多高校没有合理的培养方案以及职业规划，大学只管把学生招进来，至于如何培养却不甚关注。例如，学生课程设置是否专业、身心健康是否得到关注、职业生涯规划是否清晰以及就业指导是否明确等问题。只用一套固有的模式去培养所有的人，学生自然没有可分辨性，且可替代性强，在就业机会竞争中必然处于劣势。“双一流”大学这个标签所具有的文化—认知层面的作用不仅能为大学的发展和变革带来更优质的资源和契机，还能进一步提高大学的声誉。

三、资源依赖对高校实现跨越式发展的影响

资源依赖理论认为，生存问题对于每个组织来说都是首要任务，“获取并且能保住关键资源的能力”是组织得以生存的重要依据，为了获得组织发展所需的资源，组织必须与其所处环境中的其他要素主体进行交易谈判。[11]53资源是大学得以发展的基石，直接关系到大学的运行，同时资源也是有限的，所以需要通过竞争来获取，这是高等教育系统中资源依赖的条件。资源对高校实现跨越式发展的作用是巨大的，没有资源组织就无法生存，更无法进一步的提升，一流大学的建设就成了无水之源，寸步难行。但是国家对高等教育系统中可以自由支配资源的限制造成院校层面更多的资源依赖，相应的也会对大学组织行使更大的权利，使大学自治、学术生态和大学发展受到牵制。

（一）资源依赖使得大学的自治权利有所削弱

社会是由不同的组织组成的，并且这些组织的性质各不相同，大学作为社会组织的一部分，也有其独特的结构和性质。一方面，大学的发展离不开依赖外部环境为其提供资源，需要政府为其提供资金、政策、法律法规等支持。如此一来，大学的发展基调就需要跟政府的期望保持一致，否则就要面临已有资源减少或者失去的风险，影响大学运作。另一方面，大学作为探究高深学问和客观真理的殿堂，其逻辑起点应立足于学术，而传递、批判和探究知识则应是其永恒不变的主旋律。因此，可以这么说，大学组织所特有的学术性赋予了其无可争议的“自治”权利。[12]大学之所以与其他社会组织区别开来，最显著的特征就是它可以行使自治的权利，关于大学的自治问题，近代可以追溯到民国时期，教育界提出教育独立的思想，其中蔡元培是教育独立的积极倡导者和支持者，并从理论上加以引导，其基本要求大致归结为：教育的经费、行政、学术和内容都要独立，其中教育经费独立是大学自治的前提，因为它是大学组织得以持续发展的关键性资源，这类关键性资源都要依赖政府给予支持。此外教育活动在很大程度上接受了社会给予的物质支持，需要传播特定的政治以及社会价值体系，这种情况下大学想要脱离政府实现自治的可能性将会降低。自治是把双刃剑，一方面避免了新兴政策打断大学自我发展的节奏，另一方面创新的政策无法对大学的行动产生影响，相对的大学自治最适宜大学的灵活发展。

（二）资源依赖使得大学的学术生态失衡

大学作为由国家进行投资、规划和兴办的非营利性机构，属于公共性组织，大学需要依赖政策法规和财政资助这两类政府投入的资源。它们是大学发展的关键稀缺性资源，使大学能更好地融入社会系统提供便利，并从中获取稳定的支持。[13]政府通过一系列的政策法规为大学的持续稳定发展提供法律保障，确保大学可以按照其自身规律发展。同时，我国高等教育的发展需要得到国家的大力支持，在经费和物资上都给予大学最直接的投资。从“211、985工程”的确立到今天的“双一流”大学，无不显示出对高等教育发展投资的重视。资源的供给保障了大学学术生态的繁荣发展，为学术生态的多样性创造了条件，平稳按照大学本来的发展基调进行下去固然不会有什么差错。但是“双一流”名单的公布，虽然已经初步确定了一流大学和一流学科，为了不断适应国家和高校的发展战略，也会对其进行调整，并加大对重点项目的政策法规支持和投资力度，意在更多的争取政府投入的有限资源。所以，大学为了争取这些关键性资源，必然会对学科进行不断地调整，比如削减缺乏竞争力的学科，集中资源不断加强优势学科以及国家重点支持项目。如此一来势必导致高校难以集中精力办学，影响学科的长远发展。其次，大学也应该被看成是个生态系统，这其中各个学科都是相互依存的关系，如果仅仅对某些被评为一流的学科进行支持，则高校原有的学术生态极大可能会被破坏。[14]

（三）资源依赖制约大学的长远发展

如果说政策法规和财政资助是大学对政府外部的资源依赖，那么优质的师资和生源则是大学对自身内部的资源依赖。教师和学生是大学得以存在和发展的基础，被称为中国教育史上的珠穆朗玛峰，中国最好的大学—西南联合大学。它的存在，之所以能成为一代人的精神滋养，不是因为它的教学条件有多先进，而是因为有这样的一群人，他们将个人学术理想与家国兴盛理想融为一体，对学术研究的热爱，不受任何利益驱使，仅仅是因为热爱，尊重学生的天性，有严谨的治学态度，先进的治学理念，自由而不散漫的学术氛围，他们对大学精神有着独到的理解、他们的思想之开放，给学生带来的影响是一生的追求和热爱。哈佛大学前校长詹姆斯·科南特曾经提出：“校舍和人数不是高校荣誉所在，主要在于卓越的师资质量，在于他们能够传授与创造的知识与能力素质。”[15]师资是一流大学和学科建设中的重要战略性资源和关键因素，不仅能培养出高水平的优秀人才，还可以提升学校的科研能力，促进学科建设的发展等。在“双一流”建设的过程中，地方和高校对人才的竞争都同样激烈，各个高校的抢人才大战导致大学教师队伍的稳定性降低，并且只顾一味的争夺人才，对研究领域是否贴合学校专业发展的考量不足，也使得高校发展缺乏活力和内生动力。一流的学校和教师能吸引一流的学生，一流的教师和学生也反过来成就一流的大学。“双一流”大学的建设离不开对优质师资和学生的依赖，若两者皆强，则大学强。

四、“双一流”大学建设的行动路径

目前，国内关于建设“双一流”大学的思路，学者多是从关注制度方面或者只关注资源依赖对大学建设的影响。实际上，制度环境与资源依赖协同作用相互影响“双一流”大学建设。制度环境是“双一流”大学建设的土壤，在政策法规、规范体系和文化认知方面为大学建设提供适宜的环境支持，并且为降低资源依赖程度提供所需的环境保障；资源则是有助于大学建设的养料，为大学建设强劲蓄力，但如果大学对政府提供的有限资源过分依赖，又对自身师资和生源这类内部资源的建设不够重视，则会阻滞“双一流”大学的建设步伐。实现大学的跨越式发展需要相应制度环境的配合，也需要减少对外部资源的过分依赖、稳固高校的内部资源和拓宽资源获取渠道。

（一）厘清制度环境中的主体职责

大学作为一个特殊的组织，处在由政府、社会和市场共同组成的外部制度环境中。大学是开放的大学，是面向社会的大学，如果大学希望获得社会的认可，那么它的决策和选择就一定会受到来自制度环境的制约和影响。在制度环境的建设上，人们既需要在原有制度形式的基础上开展活动以及进行制度变迁，又要克服制度变迁中“路径依赖”的惯性，培植一种创新思想的力量，结合时代特征，建设适合当下大学发展的制度环境。

在我国，制度环境的建设需要政府保障其统筹与实施，一流的制度支撑起一流的大学建设。政府要承担起“双一流”建设的总体规划、路径设计、资金和制度保障的责任，充分利用我国的制度优势，力争早日把我国大学建成中国特色、世界一流大学，最终实现弯道超车。[16]制度创新是制度环境建设的前提，具有完善的制度创新机制，才能保证学术创新和管理创新的有效进行，推动教育体制改革。2019年政府工作报告强调，尽快确立由政府主导的大学评估体系，推动建立针对高校“双一流”建设成效的权威评价机制。就现有大学评价体系来说，目前，世界范围内大学评价体系繁多，其中国内外认可度较高的几种评价体系，如：ARWU、QS和THE等。一般是从教学水平、师资力量、科研能力、研究产出、国际化水平和声誉等方面对大学进行评价，评价指标和评价体系也较为公正客观。在学术上我们应该严格遵照国际标准提升学术影响力，但是在评价体系上不能简单套用西方的评价模式，应该结合我国国情和社会主义体制，允许和而不同，尊重多样。实际上，世界一流大学不仅要承担促进国家和区域工业、商业创新发展的责任，还得为国家和区域持续输送一流的人才、对文化加以传承和创新、为社会的经济发展和生态环境的建设做出贡献。[17]世界一流的大学，既要学术至上，又要把为社会服务摆在大学发展的重要地位。具体而言，中国特色的权威评价体系可以包括：严格遵照国际学术标准、大力促进学科建设国际化、立足我国社会主义制度、建立与政府统筹兼顾的大学管理体制、创新传承我国优秀传统文化和开创中国特色人文社会科学繁荣发展新局面等。

由于社会和市场外部环境压力的变革，高等教育越来越多的卷入到社会事务之中，大学承担着为社会培养人才的重任，根据市场导向培养人才。这就要求学校对培养目标进行重新审视。创新型社会的建设需要更高质量的人才，这就要求人们学会认知、学会学习，不光能学习知识，更重要的是能够掌握一种学习方法，使之具备高效学习的能力、创新的勇气和前瞻性国际视野。

（二）应对资源依赖的组织发展策略

随着社会的快速发展，大学组织所进行的各项活动越来越离不开政府的财政和政策法规的支持，如今已慢慢演变成谁拥有的资源更优质、更丰富、更稳定，谁的学术范围就越广，科研成果就越多，社会地位也越高，越容易吸引到优质的师资和生源，在国际上的影响力也越大，在建设“双一流”的道路上就会处于领先地位。大学的发展越来越离不开对资源的依赖，政府在资源配置方面要兼顾公平和效率，对重点高校的资源倾斜要确保其效率，兼顾对普通高校的相对公平，资源分配不均使普通大学发展实现“弯道超车”的可能性降低。

减少大学组织对外部资源的依赖，可以从加强科研人员的生产力、正视学术研究能够带来资本的作用和拓宽资源获取途径方面着手。由于政府对高等教育发展投入的资源是有限的，并且资源的竞争是非常激烈的，这就推动教学科研人员和院校面向市场、服务社会。通过建立政府——产业——大学合作关系的中心，进行先进科学技术的研究，推动高校创新创业教育的落实。改革开放40年以来，随着我国政府对高等教育的愈发重视，使其发展势头愈加迅猛，教育经费的来源从单一逐渐过渡到多元化的渠道，在这种情况下，探索建设“双一流”大学的资源筹措和配置方式也至关重要。以中央财政“双一流”引导转向经费为牵引，争取社会各方资源，形成多元支持、稳定发展的长效机制；积极推进建设中全程的预算绩效管理，提高资金使用效率。[18]形成以目标为导向、业绩评估为核心、资源分配增加与绩效提高紧密结合的预算体系。除此之外，高校间应打破学术壁垒，进行优质资源整合，加强组织之间的联系，优势学科互补。一流大学还是得看一流的学科，应充分发挥学校和教授在学科建设中的自主性，结合区域优势，重视“一流学科”的选择与布局，发展特色学科，增加高校间的交流合作，为“双一流”大学的建设协同发力。

大学组织对内部资源的依赖，使其必须对人才建设予以重视。优质的师资和生源是一流大学建设的重要内部资源，在如今人才争夺激烈的社会环境下，更应该对高校人才队伍建设予以重视。坚持引进与培育相结合的原则加强师资队伍建设。目前，主要倾向于人才引进，不太注重本土人才的培育，激励机制也大部分是对引进人才更有利。并且“双一流”大学转向研究型大学进程中，只重视研究成果的产出，削弱了大学教师对教学工作的重视程度，忽视了大学最重要的育人功能。如此种种，都是因为高校激励制度的导向作用。针对这种情况，大学组织应该采取“平衡激励原则”，使教学和研究处于平等地位，引进人才和本土人才并重，并施以相当的激励机制；一方面加大力度吸引各领域国际高端拔尖人才，另一方面通过出台更多的政策和培育方案，提供更多让本校教师参与国际学术交流和培训的机会等。