成都市规划建设产业功能区的主要探索和经验启示

余 祥，庹 旭

（1.中国社会科学院 研究生院；2.中共四川省委办公厅，四川 成都610015）

新时代建设现代化经济体系对产业体系变革提出新的要求，带来了新的机遇。近年来，成都市规划建设产业功能区，围绕推动传统产业和产业园区转型升级开展了一系列探索和实践，取得了阶段性成效，对其它区域具有借鉴价值。本文对成都市产业功能区规划建设工作进行归纳总结，以期有所裨益。

一、产业功能区的概念内涵

新中国成立后，为加快构建国民经济发展的物质基础，我国大规模推进工业发展，形成了与计划经济体制相适应的工业空间组织形式，包括工业点、工业小区、工业城市、工业地区和工业带等。改革开放以来，为了适应市场体制改革和对外开放的需要，我国工业空间组织方式发生了很大的变化，从沿海到内地开始设立不同类型的开发区或产业园区。目前，以开发区为代表的产业园区成为我国工业主要、甚至是唯一的空间组织形式。我国的产业园区在促进和推动产业发展方面发挥了重要作用。但时至今日，产业园区面临主导产业不突出、集群成链不足、专业化生产设施缺乏、生活性配套功能薄弱等一系列突出问题，难以适应现代产业和城市发展的要求。围绕解决这些问题，成都市于2017年提出将传统产业园区转型升级为产业功能区，通过构建产业生态圈、创新生态链吸引人才、资金、技术等资源集聚，加快完善生产性和生活性公共服务配套设施，实现要素高效配置和产业集聚成链发展，建设新型城市产业社区。［1］

关于产业区的概念，最早由英国经济学家马歇尔提出，他强调产业是由企业及相应的支持机构形成的空间集聚，具有专业化分工和横向、纵向的紧密联系，带来了外部规模经济。产业区实际上即是我国在改革开放后蓬勃兴起的产业园区。而产业功能区则是产业园区的升级换代，发源于产业园区，但在功能定位、建设模式、管理体制等方面都有很大的不同。从成都的实践来看，其在主导产业和功能复合两个方面深化了产业功能区的内涵、拓展了产业功能区的外延，丰富了产业功能区理论。吴晓华指出产业功能区是一个全新的概念，是一般意义上的“产业开发区”和“城市功能区”的集成创新，是产业发展和城市发展新实践的概念提炼。［2］戴宾指出成都提出的产业功能区建设理念，顺应了产业空间组织方式变革的要求，是我国产业空间组织方式的一次重大变革，是新时期成都在产业组织方面的重大创新。［3］石敏俊则认为产业功能区既是体现新发展理念的产业空间载体，又是宜居宜业的新型城市社区，对破解特大城市发展瓶颈具有现实意义。［3］通过综合梳理相关文献和分析成都的实践探索，我们认为，产业功能区是现代产业和城市功能的空间组织形式和先进要素集聚平台，建设生产、生活功能复合的产业功能区，可以促进产业集群成链发展，提升城市功能配套服务能力，推动人口和产业均衡布局，实现产城融合，进而有助于推动经济和城市的高质量发展。

二、成都市规划建设产业功能区的主要做法

成都市将产业功能区视为推动经济和城市发展转型的主要抓手，着力解决产业细分不准、产业能级不高、集聚效应不大、功能支撑不强、专业运营不够等问题，努力塑造区域边界清晰、产业特色鲜明、优质要素富集、体制机制专业、功能配套完善的产业功能区。

（一）推动产业功能区科学精准布局，提升产业发展能级

成都市围绕城市发展战略和构建“5+5+1”现代化产业体系的需要，编制全市产业一体化发展全景图，规划建设14 个产业生态圈，对全市重大产业布局、空间结构等进行优化调整，明确全市产业发展路径。在此基础上，按照产业生态圈划分，将全市116 个产业园区，精减调整为66 个产业功能区，并由市级层面根据各产业功能区的资源禀赋、产业基础等对其主导产业进行精准定位，形成各产业功能区主导产业明确、专业分工合理、差异发展鲜明的产业发展体系，［4］构建跨区域的产业关联和协同发展格局。在实施层面，各产业功能区建立主导产业的产业生态发展路径图、重点企业和配套企业招商图，强化产业链精准招商和本地配套企业培育，引导产业成链、集聚发展。同时，成都市以产业功能区为依托，积极完善创新生态链，打造“政产学研用”融合创新体系。通过制定“校院企地发展共同体”建设规划，建立企业、高校院所、政府之间的沟通平台和利益分享机制，推进校院企地签订合作项目近千个，共建共享产业联盟、产业研发和技术转化平台，促进产业链和创新链的供需匹配，强化产业功能区建设的创新源头供给。

（二）加快产业社区建设，促进产城融合发展

成都市将产业功能区作为高质量发展和高品质生活的载体，深入实施功能配套攻坚计划，既聚焦产业需求强化生产要素集聚，又聚焦人本需求强化生活场景建设，着力打造宜业宜居的新型城市产业社区。一方面，围绕主导产业发展需要，深入研究主导产业生产活动的特色化、个性化基础设施需求和功能配套标准，规划建设货运专用通道、网络数据中心等专业化基础设施和标准厂房、公共研发平台等生产服务功能，提升产业功能区专业化设施配套服务能力。例如，针对生物医药、电子信息等产业的危废处理需求，建设高标准危废处理配套设施，降低企业入驻成本，对企业产生更大吸引力。另一方面，围绕人力资源协同需求，深入开展需求调查研究，针对产业功能区产业人群、居住人群的个性化需求，布局建设商务、公寓、教育、医疗、文体、休闲、娱乐等生活配套设施，加快发展适应不同层次需求的生活性服务业，完善生活服务功能。

（三）改革管理体制机制，提升专业化运营水平

成都市坚持权责匹配、效率优先，完善产业功能区建设推进机制，增强执行力和工作合力。一是健全扁平化的管理体制。建立产业生态圈工作推进机制和管理制度，形成上下联动的合力。对14 产业生态圈，明确牵头市领导，统筹负责产业生态圈内各产业功能区的规划、政策、项目等的协调；产业生态圈责任单位负责产业发展研究和指导服务，相关职能部门强化产业功能区城市总体规划、公共服务设施建设规划、设计导则、产业招商指导目录、产业引导政务政策“五位一体”管理，加强要素的有机整合和统筹配置；［5］各区（市）县是产业功能区建设的主体，负责功能区的要素保障、建设生产和社会服务等各项工作。二是构建高效的运行机制。建立“产业功能区管委会+专业化企业”的模式，赋予产业功能区管委会项目管理、资金统筹、干部激励等方面更大自主权，并加强与专业化园区运营商的合作，开展园区管理、招商推广、企业服务等工作，提升功能区的综合开发管理运营能力。

三、成都市规划建设产业功能区的特征总结

成都市规划建设产业功能区的政策举措，深化了产业功能区的内涵、拓展了产业功能区的外延，形成了比较完整的产业功能区理论和实践探索。产业功能区是传统产业园区的升级换代，是产城融合的实现方式，其本质上是产业空间组织方式和完善城市功能配套的一次重大变革，为我国推动产业转型升级和产城一体化发展探索出了一条新的发展路径。立足于成都市的实践探索，可以从产业主导功能区和产业功能复合区两层涵义以及相应的体制机制变革来理解和把握产业功能区。

（一）产业主导功能区

产业功能区是产业生态圈在地理空间的物理映射，是支撑产业高质量发展的空间载体。因此，产业功能区是一种产业空间配置方式，是以发展某一产业功能为主导的产业集聚区。成都在全市统筹布局66个产业功能区，实际首先也是在这个意义上使用。但与其他城市相比，成都对产业主导功能区的内涵做了进一步的丰富和深化。一是以产业生态圈理念，促进产业分工协作。成都市以产业生态圈为引领规划建设66 个产业功能区，即66个产业功能区按照产业生态圈的理念来规划组织和进行空间布局，每个产业功能区有更加明确的细分主导产业，而不是像过往那样停留在较为宽泛的产业门类。同时，在一市范围内一个主导产业既可以配置在一个产业功能区，也可配置在多个产业功能区，形成产业功能区组合。通过对产业功能区的主导产业精准定位，有利于引导不同区域的专业化企业集聚，带动研究创新力量和服务体系集聚，促进产业上下游和协作关联企业协同发展。二是以创新生态链建设，增强产业发展动能。产业链、创新链供需不匹配导致产业发展缺乏动力支撑。为此，成都市推动校院企地融合发展，通过搭建沟通平台和利益共享机制，为企业科学匹配高校院所等创新团队和资源，促成创新资源和企业需求精准对接，有助于破解长期存在的创新资源供需“错配”问题，真正将沉淀的创新资源转化为产业发展动力。

（二）产业功能复合区

产业功能区是以某一主导产业功能为主、相关功能复合的产业地域。它以某一主导产业功能为主，并围绕该产业活动，有针对性地规划布局生产性和生活性服务功能，形成宜业宜居的新型城市功能地域。一是生产性基础设施配套更加专业。成都市围绕主导产业生产活动的特色化、个性化需求，布局建设了一批定制化、专业化的基础设施和服务配套设施，实质上是以主导产业为核心，根据主导产业的技术经济特征和发展要求，复合了与主导产业活动直接相关的研发设计、协作平台等生产性服务，让生产性服务业更加贴近生产活动，为企业营造高效的生产环境。二是生活性功能服务配套更加完善。成都市按照产业社区理念，根据特定人群偏好，合理布局生活配套设施，构建了环境优美、人文和谐、包容开放和富有亲和力的城市产业空间，为人力资本创造了更加良好的生产生活环境，产业功能区对企业和人才的吸引力不断增强。

（三）管理体制机制变革

成都市着眼加强组织领导，加快完善产业功能区体制机制。一是有效探索了职能部门与产业功能区协同新途径。构建以产业功能区为中心的组织领导体系，市县两级健全牵头单位和产业生态圈责任部门指导服务机制，落实行业统筹和要素保障职责，建立“一个口子对外服务”的工作机制，促进产业功能区和职能部门的工作协同。二是创新市场化运营机制。随着经济社会发展和市场化体制改革的深入，全能政府在经济事务运行中逐渐显现出管理冗余、效率不高等问题，促使政府在项目建设运营、招商引资、园区管理等工作上面向市场寻求专业化合作。因此成都市构建功能区“管委会+专业企业”协同机制，正是立足市场化导向和商业化逻辑，对传统运营模式的转变，将产业功能区规划设计、建设运营等交给专业化运营企业负责，建立政府引导、市场运营的共建模式，提升产业功能区在品牌营销、资源整合、信息共享、商务服务方面的市场化、专业化水平。

四、经验启示和建议

成都市规划建设产业功能区的总体思路，可以归纳为：建设核心在于形成具有比较竞争优势的主导产业；支撑在于建设管理有序、设施完备、运转高效、集约节约的产业园区；关键在于完善生产性、生活性服务功能，实现主导产业功能与生产性、生活性服务功能的有机复合；保障在于健全体制机制，形成一套有利于产业功能区建设的制度化的办法。就其它地区而言，可借鉴成都案例，加快产业园区转型升级和推进产城融合。

（一）精准定位主导产业，促进产业集聚成链发展

传统产业园区往往一区多主业，过宽的产业口径导致园区之间产业雷同和同质化竞争。而现代产业发展的趋势是产业门类细化，同时不断涌现出新行业和新业态。这就要求产业空间组织单元要细分行业领域，找准产业发展的切入口，确立更加专业化、专门化的主导产业，以此把握和抢占产业发展的高端和前沿，形成产业比较竞争力。建议参考成都做法，准确把握全球产业发展趋势和全国产业发展格局，立足自身特色和优势，精准确定与城市发展方向定位高度契合的主导产业，并加强主导产业生态圈建设，推动产业集群成链发展。在有条件的区域，将产业园区转型升级为产业功能区，提高产业功能区主导产业的集聚水平，使主导产业达到足够的产业规模，形成良好的空间集聚效应。注重建设创新生态链，推动科研机构和企业加强交流合作，在产业功能区建设公共技术服务平台和知识产权交易平台，以及有助于创新成果孵化的各种孵化器、加速器、中试基地等，促进科技成果产业化，培育产业发展动力。

（二）复合生产生活功能，促进产城一体化发展

秉持新型城市产业社区理念，以产城融合为目标统筹生产圈和生活圈规划建设，将产业社区打造成为产城一体的城市公共空间。围绕主导产业复合生产性服务功能，聚焦产业细分领域，强化产业基础能力建设，植入科技、金融、物流、信息、商务等生产性配套服务设施，形成以产业社区为单元精准集聚科研平台、投资企业和运营企业的比较优势。以产业社区为载体复合生活性服务功能，聚焦产业社区人群需求偏好，强化生活场景和消费场景建设，规划建设更高品质的生活设施和公共服务体系，满足住区居民日常生活服务需求，促进职住平衡，提升居民幸福感。

（三）深化体制机制改革，转变经济工作组织方式

坚持把体制机制改革作为关键环节和重要任务，细化配套制度体系，推动产业发展的体制机制更加成熟定型。加快构建扁平化的管理体制，深入推进产业统筹规划权限上收、经济管理权限下放，促进产业功能区和职能部门工作协同，激活产业发展的活力。持续改进运营机制，坚持“政府引导、市场主体”原则，推广“管委会+专业企业”运营机制，培育专业化团队、推行专业化政策、创新专业化运营，提升基础设施建设、招商引资、企业服务市场化、专业化运营水平。