环境污染责任保险制度法律问题研究

张红丽

（黑龙江大学研究生院，黑龙江 哈尔滨150080）

一、环境污染责任保险制度概述

（一）环境污染责任保险制度概念

责任保险，即由被保险人向保险人支付保险费，保险人承诺在被保险人向第三人偿付时，按照保险合同约定向被保险人或者直接向第三人给付保险金的保险。而环境责任保险在学术界的定义为：以被保险人因污染环境而应该承担的环境赔偿或治理责任为保险标的的责任风险，也被称为“绿色保险”。[1]强制责任保险又称法定环境责任保险，是指为了贯彻环境保护的社会公共政策，国家通过专门的立法强制规定某些类型的投保人必须与保险公司签订保险合同的保险。

（二）我国环境责任保险制度发展现状

事实上，我国目前为止还没有完善的环境污染责任保险法律。但是我国关于环境污染责任保险问题自2007年起就在深圳、南京等地开展了试点工作。期间经历了2013年关于对环境污染责任保险的征询意见，政府也在努力尝试引导相关企业从自愿投保责任险向强制投保责任险的模式转变。政府在试点过程中一度遇到许多阻碍与波折，在监督与执行的过程中一度存在没有法律依据等难题，直到2018年5月《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》（下文称《办法（草案）》）通过审议。此草案规定了生产、经营、开采等高污染物的各类企业，以及发生过重大污染事件的企业要进行强制保险。该草案的通过在我国法律上是一个进步，意味着环境污染责任保险制度在法律上初步得到了认可与完善，但是纵观我国目前的环境污染保险问题依然存在许多不足之处有待完善。

（三）环境责任保险制度存在的问题

1.环境污染责任保险承保的范围与期限问题

尽管《办法（草案）》在一定程度上弥补了环境污染责任强制保险的缺失，但是此草案依然存在许多问题。其中对于环境污染强制责任保险承保范围的界定依然不够全面。承保的责任险多是人身伤亡险或者是直接财产损失，且只是承保约定区域内所造成的损害。这样的规定忽略了环境污染责任险与一般保险的特殊之处。环境污染所造成的损害很多时候不直接体现为直观的财产损失，也不局限于约定的区域，通常呈现出的是损坏环境的间接损失，以及区域的连贯性与不确定性。

除此之外，对于环境污染责任强制保险的承保期限也不尽合理。环境污染因为其自身的隐秘性以及产生的损害显现出周期长等特点。在承保期限上《办法（草案）》中所规定的期限过短，没能结合环境污染自身的特点加以衡量。这将导致即使投保环境险，在污染发生的短暂追溯期限内，受侵害的第三人的合法权益无法得到全面保障。

2.政府的监管与执法问题

环境监管与执法一直都是我国生态环境保护领域的难点问题，也被公认为导致环境法实施不力的最主要原因所在。[2]在环境污染责任保险制度的建立与实施中这个问题依然存在。政府一直以来都承担着对环境污染的监管职责，但是根据《办法（草案）》的规定，对于环境污染的强制保险需要通过评估确定需要缴纳的环境污染保险费率。但是作为承担监管职责的政府并没有完善的评估机构以及专业的评估团队。政府在评估方面的不成熟将直接导致最终确定的应该缴纳的保险费缺乏公信力，也间接影响政府监督职能的实施。

无独有偶，负责执法的机关要做到公正执法需要法律的依据与技术支持。从我国目前的立法现状来看，对于环境污染强制责任保险的执法依据存在缺失，而且在政府无法准确评估污染企业投保费率的情况下，执法部门也没有具体的执行标准。这就直接导致环境污染责任强制保险在具体执行中无法落到实处。

3.环境监管公众参与的缺失

由于环境问题带有普遍性以及公民权利意识的增强，公众参与环境治理已经成为目前环境治理模式转变的重要力量，环境治理的成效很大程度上取决于公众参与的力度。[3]但是我国一直以来的监管都是由政府进行，这样单一的监管模式难免出现监管不力的局面。在环境监管的公众参与中虽然赋予了特定主体提起公益诉讼的权利，但是法律明确规定提起公益诉讼所要具有的主体资格是在设区的市级以上人民政府民政部门登记的、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。这样主体的严格界定就使一般的公民难以行使公众参与的权利。而纵观我国目前机关立法缺失的现状，增强环境监管的公众参与才更有利于弥补法律缺失所带来的不足。

二、与国外关于环境污染责任保险制度的比较

（一）美国

美国是最早开始实行环境污染责任保险制度的国家，而且与其他国家经历一系列演变的过程不同，美国的环境污染责任强制保险制度在建立初期就具有了法律保障，这与美国一直对环境法的重视息息相关。美国的《国家环境政策法》从立法的主体看，是最接近宪法级别的环境保护法。随着工业化进程的加快，各国对环境保护意识的不断加强，这种将环境法作为基本法的做法不断被各个国家所接受并效仿。

除此之外，美国对于保险公司赔付的范围和限额进行了严格的规定。这就意味着在保险事故发生的时候，保险公司不会无条件、无限制地接受赔付金额，而是在事先定好的条件内完成赔付，同时也不会伤害被保险人的利益。[4]美国对于环境污染索赔时效进行了“日落条款”的规定，即被保险人向保险人通知索赔的最长时限为自保单失效之日起不能超过最长30年的时限，以此来降低风险、限制责任。[5]美国对于环境污染责任保险规定的具体详尽，除体现出美国环境法的成熟之外，也为具体的执行提供了衡量标准与法律依据。这正是我国目前环境法所要借鉴之处。

（二）德国

德国是环境污染强制责任保险的典型代表国家。但不同的是德国的环境污染强制保险分为两个部分，分别是环境责任保险与环境治理保险。德国的保险方式是以资金为保障，不仅强制要求对部分设施承保，还要求法律所列明的企业承担担保风险。强制要求企业的营运人为设备承保，在规定的期限内不进行承保的企业将面临停产的危险。在德国的《环境污染责任法》中规定了化工、采矿、农业、旅游、航空等十大类九十六种设备名单，强制要求规定的行业必须买环境责任保险或者提供相应担保。[6]

除此之外，德国的《环境污染责任法》还规定了具体责任的赔偿限额，在保证受损害第三人合法利益的同时也约束保险公司赔偿的限度，体现了公平原则在法律中的应用。同时，秉承特殊问题特殊对待的原则，规定了10年的追溯期限。相较于我国现有相关规定的模糊性与没有考虑环境污染侵权的特殊性，德国的规定更加成熟合理，值得我国借鉴。

三、对我国建立环境污染保险制度的建议

（一）完善环境责任保险制度关于承保范围与承保期限的立法

尽管在环境污染责任保险的《办法（草案）》已经初步提供了法律依据，但是并没有完善的相关法律配套规定以及执行措施辅助执行。其中有关承保范围的规定就存在模糊性与狭窄性的特点，建议应该在立法的过程中适当扩大环境污染保险的责任范围，不仅仅局限于环境污染直接产生的财产损失，也应该加强间接损失方向的立法。而且考虑到环境污染造成损失的隐蔽性与不确定性，也应该适当延长环境污染责任保险立法的承保期限。

（二）加快环境污染责任保险专业化评估队伍多元化建设

在传统的环境污染监管与评估上，一直是政府承担着主要的职责。但是上文中提到过因为完善环境污染责任保险制度涉及保险费率的评估等相关问题，而政府目前还不具备专业的团队和专业的评估机构。所以在加强政府监督的同时，政府还应该加大对第三方评估机构的支持力度，加强与第三方评估机构的沟通合作。在这个过程中，政府应该积极转变自身角色，把环境污染评估的职能转移给专业机构，更加明确自己监督者的职责。这样以确保环境污染责任保险追责的执行中更加具有专业性与说服力。

（三）完善对环境监督的公众参与机制的建设

在环境污染责任保险的立法还不够完善，立法的等级还不够高的现状下，为了更好解决环境污染的治理问题，最好的方式就是加强监督机制的完善。而相较于政府自上而下的监督，以环境监督公众参与机制为代表的社会监督机制更具有广泛性，是弥补立法不完善的最有利措施。因此当务之急就是要加强公众参与机制的建立。在诉讼上，可以适当放宽环境公益诉讼提起主体的范围，使更多的公民或者团体参与到监督机制中。

四、结语

目前我国的环境污染责任保险制度正处在建立并逐渐走向完善的过程中，仍然存在许多不足之处。无论是立法上的缺失问题，还是在具体执行与监督过程中制度不完善、主体单一的问题，都需要在完善相关制度过程中不断厘清政府职责，不断扩大公众的参与机制。在已有的研究基础上，通过不断探索寻找出一条适合中国国情与制度特点的环境污染责任保险追责之路。环境污染责任保险机制的建立与完善无论对我国的法治事业还是保险事业都将是一项里程碑式的进步。