我国行政诉讼制度新功能研究

吕皓洁

（河南财经政法大学，河南 郑州450046）

我国行政诉讼制度发展紧随新时代步伐，依法行政，良法善治。行政诉讼制度本身既是为响应国家治理体系变革的被动跟随，又是直接反映社会发展对行政法调整需求层面上的主动迎合，反映了现代法治乃“良法之治”这一基本法治理念，彰显了新时代中国特色社会主义法治新精神。随着改革的深入，行政诉讼制度也必将得到发展和完善。

我国行政诉讼是一个沿着中国特色社会主义法治路径继续发展的诉讼制度，并继续沿着我国法治道路发展。随着中国法治的不断发展，行政诉讼法也得到了修订和完善。当然，修订后的行政诉讼法的功能定位不仅限于曾经的固定模式。在中国特色社会主义法治的新时期，用行政诉讼法理解中国特色社会主义法治精神，结合中国实际，适应法治政府、国家以及社会三位一体建设的新形势和新要求，我们已经不能把研究行政诉讼制度功能价值的目光局限于过去。

一、政府层面：助推法治政府建设

行政制度本身既是为响应国家治理体系变革的被动跟随，又是直接反映社会发展对行政法调整需求层面上的主动迎合，倒映出行政法领域的发展对中国新时代法治精神的体现。行政诉讼法的出现使万众瞩目的“民告官”的诉讼形式登上历史舞台，公民渴望能通过公正的审判保护不平等地位中自身权益受到的来自公权力的侵害。

在新时代，全球市场以一种难以预测的方式影响着一个国家的经济和社会生活。行政机关必须根据当地情况和时效办法处理复杂的行政事务，政府职能继续扩大。然而，一个国家的法治和法治的发展程度无疑与行政权力是否得到有效监督和制约密切相关。为了促进国家治理的现代化，有必要将行政权力置于制度的框架里。[1]新的行政诉讼法围绕如何加强对行政机关的监督展开。首先，确立了行政首长出庭制，确立保护相对人权利原则；其次，禁止行政机关干预阻挠法院案件，建立行政机关负责人出庭的制度，扩大行政主体的确认范围，被告主体的范围扩大提高了行政机关的社会责任；最后，加大在行政机关未能履行法院判决的惩治手段，提高了法院行政判决威慑作用。这正面反映出法院开始勇于正面纠正行政机关的不合法行为，有效保护行政相对人的合法权益不受侵害，使行政诉讼这一制度的价值得以实现；侧面推动行政机关及时发现并纠正自身的错误，严格贯彻依法行政的行政方针，助推法治政府建设。

二、国家层面：助推国家治理体系的现代化

2014年11月我国重新修订了行政诉讼法，这次修法承担特殊的历史使命，受到各界的关注。可以说，如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用，是行政诉讼法修改的重大挑战。[2]为此，以国家治理能力现代化的视角出发，检视现行行政诉讼法的进步与否，无疑具有重大的现实意义，有助于我们把握行政诉讼法律的精神，更好地指导实施这部新的法律。[3]

（一）推动行政诉讼体制改革，实现跨区域管辖

通过行政审判制度改革，更强调对司法公正的保障，行政干预逐渐被淘汰。目前的行政诉讼制度促进了中国的行政案件和跨行政区划行政案件集中管辖的实施。解决行政案件的跨区域法院从立法层面对审判的法律依据，这项改革有助于防止行政干预司法在源头的出现，使行政审判的外部环境进一步优化，行政审判的独立性进一步增强。这是实现国家治理体系和治理能力的现代化上迈出的一大步。

（二）提高行政复议解决争议的作用，健全行政争议多元化解决

关于双重被告行政复议的新行政诉讼法在近几年的实施中发挥了作用，促使行政复议机关秉持正确的态度，不断增强有效解决行政纠纷的积极性和自觉性，逐步实现了行政复议作为解决政府与人民之间纠纷的主要渠道的价值，有助于建立中国法治行政纠纷解决的多元化机制。在中国特色社会主义的法治背景下，如果要建立行政纠纷的多元化机制，必须努力实现行政复议与行政争议的良好衔接，完善信件和访问等行政渠道，充分发挥行政调解和行政裁决的作用以及行政复议和行政诉讼等多重解决机制的功能。为了通过其他手段有效保护当事人的合法权益，必须正确引导当事人通过多种方式寻求救济，使自身权益得以实现。当事人可以及时得到救济，是促进行政争议的实质性解决的根本目的。

（三）确认行政主体，规范和促进国家治理体系形成

行政诉讼法确认行政主体的范围扩大，将“法律，法律授权”的行政主体扩大为“法律，法规和规章授权”的行政主体。将行政主体的范围扩大，在提高行政机关的责任同时也是对法院的挑战。在司法审判中，法院必须首先确定行政主体的身份是否正确，并通过诉讼确定行政主体，并确定其是否应对自己的行为负责。而对于行政机关来说，行政主体身份的有无是其是否享有相应职权的基础，确认行政主体的身份应承担相应责任。法院的这一职能是规范和促进国家治理体系形成的重要途径之一。但要完成这项任务，需要在理论和实践上进行一系列的努力。诉讼实践是这一系列努力的重要组成部分，因此在未来行政诉讼的应用中，需要通过司法审查的实践来推动我国治理体系和治理能力的提高。对这一规定，学术界一直是有争议的，而争论的焦点是条文中一个词——维护。通俗地说，即我国行政诉讼是否应“维护”行政权。理想情况下，行政诉讼制度是通过公正的审判，对合法行政行为的维持判决是保障依法行政权力的行政行使的体现；对非法行政行为的撤销判决是保护相对人权益的体现，兼具有维护行政权和保护公民的双重功能。然而，多年的实践应用显示，社会的现实一直强调行政诉讼制度的实施带有很大的负面影响——维护行政的属性。因此，要想真正彻底解决行政诉讼制度存在的突出问题，必须重新定位行政诉讼的立法价值，彻底端正行政机关与司法机关，行政权力与公民权利之间价值冲突时的取舍态度。

为了纠正行政诉讼制度的价值取向，当前行政诉讼法对原有的法条进行了修正，删除了“维护”一词。对此，我们理应认识到，不管是哪种诉讼制度，最基本的功能皆是为了解决纠纷进而保护公民的权利，否则此种制度将被架空，更何谈去化解纠纷。行政诉讼作为我国三大诉讼制度之一，其价值定位也应回归诉讼制度本身，不能因为诉讼主体的特殊性而丧失了制度的原有属性。[4]

三、社会层面：推动观念转变，有效解决纠纷

（一）权利意识增强，司法需求增加

新时代下，随着中国特色社会主义法治道路的形成和完善，公众的法治理念越来越强。近年来，行政诉讼法是很少见的共同引起国家机关、媒体舆论和公众关注的法律，反映了当前社会背景下，官民纠纷得到了我国各级行政机关和人民群众的更多关注、理解和支持，从而推动了这部与公众相关的法律变得更加强大。这部诉讼法“更加强调在维护社会公平正义和保护公民合法权益方面发挥重要作用”。为了消除行政权力对司法权的干预，建立了跨行政区域行政案件的集中管辖制度，为行政诉讼制度的应用提供了一个纯粹的空间。随着中国经济的快速发展，行政相对人和行政机构之间的合作越来越频繁，因此引发的矛盾也越来越多。新的行政诉讼法让群众看到了希望，具体制度的落实也让他们看到了我国法治建设的决心。新法实施以来，社会公众通过行政诉讼渠道维护自身权益的比例显著提升，人民渴望通过公平公正的审判获得救济的愿望也越来越强烈。

（二）转变价值观念，有效化解纠纷

从最初的《行政诉讼法》第1条的规定可以看出，当时我国在价值观方面采取“考虑行政权力和公民”的概念。

四、结语

新时代法治背景下，行政诉讼法的功能价值已经不仅局限于法院通过公正审判维护公民权益、提高司法审判的公信力，更多的是司法监督行政机关行为的合法性和正当性，督促其依法行政的强力保障；不仅局限于以往官民纠纷的妥善化解，更多的是推动社会价值观念的转变，维护全社会和谐稳定；不仅局限于建设法治政府和服务型政府，更多的是完善我国国家治理体系和治理能力的现代化，以此推动我国民主法治的发展。行政诉讼制度的新征程，必将加快法治政府建设、切实解决行政争议、充分保障公民行政权利发挥积极作用。