浅析我国民事公益诉讼制度

周 杨

（青岛大学，山东 青岛266071）

随着中国经济的不断发展，公民对公共利益的关注也日益增加，近年来，保护自己和公共利益的公益诉讼应运而生。

一、公益诉讼的基本含义

公益诉讼是由公益发起的诉讼程序的总称。在中国理论研究中，对公益诉讼的理解存在很大差异。一些学者认为，只要公益活动的内容包含在诉讼活动中，就可以视为公益诉讼。这种观点在一定程度上扩大了对公益诉讼的理解范围。还有一些学者认为，在原告提起诉讼之后，围绕其公共利益的诉讼应被视为一项公共利益诉讼。学术界大多数人认为，公益诉讼是基于对公益的保护，与社会生活的公共秩序有关。

区分公益诉讼和普通诉讼的主要特征在于其“公益”，所谓的公益，主要是要理解以下几点：

1.公共利益的“公共”应该针对未指定的多数，即权利主体必须满足多数要求，并且大多数主体不能是具体的。否则，特定群体和特定组织的利益只能是私人利益。

2.在公益案件中，诉讼活动的发起人不一定与案件直接相关，个人、组织或国家机构也可以是公益案件的发起人。与私人诉讼相比而言，公益诉讼的支持者范围更广。

3.公益诉讼必须仅出于公益目的。如果诉讼只是私人利益，则不是公共利益诉讼。应该注意的是，公共利益与国家利益密切相关，但并非完全相同。对于主权国家而言，社会的公共利益与国家利益之间存在很大的重叠，也就是说，某一时刻最大的公共利益就是国家利益。

在民事诉讼中，尤其是在民事公益诉讼中，应扩大公益解释的范围，以保护未指定群体的利益，防止个人侵犯集体利益。民事诉讼中多数利益没有受到侵害的，民事公益诉讼也应当为保护该公益提供制度保障。

简而言之，公共利益的定义是一个非常重要的法律问题，立法机关目前无法从实体法中明确定义公共利益。笔者认为，毫无疑问的，公共利益应受到司法保护，对此唯一可行的办法是通过建立法律程序的方式，由法定主体来对公共利益作出合理的判断。

二、我国民事公益诉讼的现状

（一）我国民事公益诉讼的发展进程

公益诉讼最初是在18世纪在法国提出的，但是世界上许多国家和地区都有关于公益诉讼的法律规定，而在中国引入私人公益诉讼的历史可以追溯到上世纪初。在中国，很早之前曾出现过公益诉讼，但当时进展极为缓慢。直到20世纪，中国才建立了公益诉讼制度，促进了相关制度的建立，为此后公益诉讼的实践研究提供了依据。

随着社会的不断发展，公民法律意识的逐步提高，侵犯公共利益以及民事公益诉讼的范围正在扩大，解决这些问题更成为人们普遍关注的焦点。例如，环境污染问题和消费者权益保护问题包括在民事公益诉讼的范围内。

（二）我国民事公益诉讼的立法现状

《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”该条款使公益诉讼符合宪法。上诉权是宪法规定的基本权利，那些拥有公共利益的人当然有资格提起公益诉讼，权利的上述承认是程序法领域宪法原则的具体体现。

《民事诉讼法》第五十五条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织，可以向人民法院提起诉讼。”实际上，中国的公益诉讼主要体现在放宽垄断经济、不正当竞争、环境违法、侵犯消费者权益保护以及其他违反公共秩序和道德的公共违法行为。其他相关法规则散布在许多司法解释和各种法律法规中，例如《环境保护法》《海洋环境保护法》和《消费者保护法》等。

2017年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议投票通过了民法修正案。法律阐明了原告的公益诉讼的主要条件。该修正案表明，中国已经通过立法形式正式建立了检察官的公益诉讼制度，这对中国进一步建立公益诉讼制度非常重要。

一般而言，中国的公法通常是基本法和单一法的结合。但是，由于该制度的不完善，有关公益诉讼的有关规定仅在机构一级制定，过于通用的规定导致中国公益诉讼的可操作性不足。

（三）我国民事公益诉讼的司法现状

在社会发展过程中，人们保护公共利益的需求是发展民事公益诉讼制度的原动力。随着中国经济实力的不断提高，社会冲突的特点逐渐显现为集体化、分组化。在司法实践中，有许多民事公益诉讼和许多成功的权利保护诉讼案例。尽管如此，公益诉讼的司法实践并不乐观，比如许多案件没有参加诉讼，或者由于各种原因，判决结果不充分等情况时有发生。以环境公益诉讼为例，许多环境纠纷案件仅在行政上处理，没有进入司法程序。在司法实践中，面临起诉、长期拖延和解决困难的现实问题。

三、我国民事公益诉讼制度存在的问题

（一）立法机制问题

1.在大陆法系中，与民事公益诉讼有关的法律法规都规定在《民事诉讼法》中，以采用《民事诉讼法》的方式来规范民事公益诉讼。而在英美法系中，公益诉讼是分散在各种法律中的，其诉讼立法更具针对性。

2.就中国的民事公益诉讼立法而言，不完善的制度导致民事诉讼的相关规定仅在机构制度层面设计，这往往是一项倾向性原则的规定。正是因为这些过于笼统的规定，导致缺乏实际公益诉讼的实用性和可操作性。

（二）法律规定不明确

1.《民事诉讼法》界定了民事公益诉讼的主体，并指出，对于法律规定的机构和有关组织涉及污染环境、侵害消费者合法权益的行为，可以提起诉讼。本条款定义了公益诉讼的标的，但含义不明确，标的范围相对狭窄。

2.根据现行的《民事诉讼法》，可以看出普通公民没有资格成为合格的申请人，没有对什么样的社会团体和企业作出准确的规定。

（三）举证责任体系不健全

1.除了举证责任倒置等特殊情况外，在一般民事诉讼中，通常遵循“由谁辩护，由谁提供证据”的原则。但公益诉讼显然是有鲜明特色的，从基于私人诉讼的公益诉讼的独特性出发，采用这种模型是不合理的。

2.在民事公益诉讼案件中，诉讼主体双方的优势之间通常存在很大差距。被告人通常拥有丰富的社会资源，以至于原告对其举证责任承担着巨大压力。

四、我国民事公益诉讼制度的完善建议

（一）完善立法机制

1.总体而言，上述大陆法系和英美法系的立法体制各有利弊，二者都可以作为引导民事公益诉讼的方向和标准。笔者认为，民事公益诉讼的有关法律法规应纳入民事公益诉讼法，并以单章形式进行解释，这与中国现行法律现状是一致的。

2.必须确保法律法规清晰，保证法律制定的合法性，并体现法律的中国特色。与此同时，我国政府也非常重视民事公益诉讼制度建设，必须从立法第一步就建立和健全适合我国社会实践的法律制度体系。

（二）扩大诉讼主体资格

1.对于民事公益诉讼而言，扩大诉讼主体资格是必然的发展方向。笔者以为，需要适当扩大规模，以调动公众对民事诉讼的热情，进一步明确公益诉讼的主体，尤其是保护公民提起民事公益诉讼的权利。

2.以消费民事公益诉讼为例，鉴于中国的公益诉讼问题和现行国情，除检察机关外，省级以上的消费者协会可以成为消费者公益诉讼的主体，赋予消费者权利是非常必要的。作为直接的合法利益相关者，消费者可能更渴望通过维护消费者的公共利益来判断其合法权益是否在一定程度上受到侵犯，提起消费者公共利益诉讼，可以更有效地保护消费者的合法权益，暴露商品生产者和经营者的违法行为。

（三）举证责任倒置

1.在处理民事公益诉讼案件时，可以根据案件的具体特点专门分配举证责任。笔者认为，法律应为弱势群体提供庇护所，对于经常处于弱势地位的个人，应当给予倾斜保护，减轻他们的举证责任，并通过倾斜保护完成向诉讼人合理分配举证责任，使结果诉讼的事实更加公平公正，接近真相。

2.举证责任负担可以有效降低原告举证的公益诉讼难度，为了保护公共利益，促进公共利益诉讼和保护公民的合法权益，在公益诉讼中实行举证责任倒置原则是必要且迫切的。

五、结语

民事公益诉讼制度的建设是构建社会主义和谐社会的必然要求，这是实行法治的一种有效途径，是国家长期稳定的重要的司法保障。由于中国的国情问题，研究现有的诉讼实践，合理借鉴国外诉讼的杰出理论成果，建立和规范具有中国特色的诉讼制度，逐步实现具有中国特色的标准化和程序化的民事公益诉讼制度。