农村养老资源的供给研究——基于福利多元主义视角

（广东医科大学人文与管理学院，广东 东莞523808）

农村的“五保”供养制度、低保制度以及新型合疗等构成的基本保障体系在物质资源供给、医疗救济等国家资源供给方面为农村老人提供了必要的保障，有效地解决了因病致贫现象，但目前仍存在保障水平较低、覆盖范围较窄以及满意度低等方面的问题。将福利多元主义理论融入农村养老资源供给体系之中，一方面能够转化单一的国家供给格局，引起社会对农村养老问题的关注，另一方面能够完善农村养老制度，切实保障农村老人的晚年生活。

一、福利多元主义视角下农村养老资源供给的理论依据

（一）福利多元主义的内涵

1978年，在英国的《沃尔芬德志愿组织的未来》报告中，首先提出将志愿者组织划入社会福利的提供方范围之中。随后，社会学家罗斯在《相同的目标、不同的角色——国家对福利多元组合的贡献》中对福利多元主义进行详细阐述。罗斯认为福利并非属于单纯的政府行为，国家也不是唯一的福利提供者，社会主体中的成员如家庭、市场以及员工等都应当承担福利供给的责任[1]。同时，罗斯还创造性地提出福利供给的计算公式——TWS=H+M+S。其中，S、M、H分别代表国家福利、市场福利以及家庭福利，TWS则是三者的总和，即福利供给总量。但是，该理论同样认为福利提供者的任何一方都存在缺陷与不足，而现代社会中福利的提供应当由国家、市场以及家庭共同联合承担，缺一不可。其中，国家福利的作用在于为人民群众的基本生活提供保障，市场福利是国家福利的重要补充，而家庭福利则填补了前两类福利范围的空白。

（二）福利多元主义的分类方法

1.三分法

罗斯将福利多元主义分为国家、市场以及家庭三个组成要素，即是该理论的三分法。之后，德国社会学家伊瓦思在此基础上提出该理论的研究范式，将罗斯的三分法置于经济环境之中，将国家、市场以及家庭三个主体之间的关系描述为组织与成员和价值。其中，国家属于公共组织，具有保障价值；市场属于正式组织，具有自主选择价值；家庭属于私人组织，具有团结价值[2]。此外，另一位学者欧尔森提出国家、市场与民间的三分法，丰富了福利多元主义的理论内容。

2.四分法

在之后的理论与实践研究中，伊瓦思发现三分法难以完整地阐述福利提供者，因此在三分法的基础上提出四分法，即福利供给的四个要素——国家、市场、社区以及民间社会，四类要素分别为处于不同层次的人民群众提供福利。另一学者约翰逊在罗斯的研究基础上同样提出四分法，即国家、市场、家庭以及志愿组织，同时强调非正式福利供给中志愿组织的重要功能。

综合西方学者对福利多元主义的理论研究，可以看出在西方国家中，社会福利不再是单纯的政府行为，而是多个福利提供主体的协同合作，国家也不再是社会福利的绝对主导者和支配者。福利多元主义倡导国家改变政府包揽所有福利资源的方式，逐渐通过民间组织和市场等主体促进社会福利供给的多元发展[3]。

二、农村养老资源的供给现状

现阶段农村养老方面的资源供给主要包括制度性与非制度性两种体系，其中制度性养老资源主要依靠国家、集体以及市场供给，非制度性养老资源则主要依靠个人、家庭供给。这两种养老资源供给要素组合的差异决定了不同地域养老资源的综合水平。

（一）制度性养老资源的供给现状

该养老资源由国家出台相应制度统一安排和补给，具有稳定性的优势，能够对养老资源的供给效果与作用范围进行有效把握。该体系中的制度主要包括农村“五保”制度、农村养老保险制度、农村养老金制度、农村最低生活保障制度等，而主要形式是针对农村孤寡老人的“五保”。具体是指针对农村中无赡养者、无劳动力、无经济来源的老人提供吃、穿、医疗、居住以及安葬五种帮助，对无赡养者、无劳动力、无经济来源的老人具有重要作用，因此成为目前农村地区最主要的保障制度之一。根据国家民政部的统计，截至2015年，农村五保集中供养对象人数为168.5万，集中供养水平为5705.6元/人、年；农村五保分散供养对象人数为354.6万，分散供养水平为4240.5元/人、年。农村低保人数为5105.5万人，供养水平为2947.0元/人、年，与上一年度相比有所提升[4]。可见，农村“五保”制度与低保制度等福利制度的实施能够在一定程度上改善农村孤寡老人的生活。但目前仍存在城乡差异，与城市相比，相关保障制度在农村的覆盖面积相对狭小，监管不完善，容易受到农村地区旧有势力的影响。

除农村“五保”制度与低保制度外，农村养老保险制度也是政府大力实施的养老保障事业。自1991年制定并实施 《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》以来，全国农村养老保险参保人数突破一亿[5]。在该保险制度实施的过程中，受制于不同地区经济发展水平的差异，具体的实施情况也存在较大差别。经济发展较快地区的实施工作开展相对完善、覆盖率高。例如，上海所辖地区的农村居民参保人数超过90%，但经济发展缓慢的偏远山区，参保和领取养老金都存在问题。

此外，制度性养老资源存在除国家外的另一个供给主体，即市场养老资源供给。市场具有灵活性优势，能够提供多种类型的商业保险和养老基金储蓄服务。当前，参加商业保险的人群多为具有一定经济基础的中年人和青年人，且商业保险的种类较为单一。对于农村老人而言缺乏参保的经济条件，并且对商业保险的认同度较低，因此普遍缺少通过市场途径获取养老资源供给的意愿。

（二）非制度性养老资源的供给现状

这类养老资源的供给多来源于人们精神和道德上的行为准则，能够充分发挥潜在养老资源的作用，为农村老人提供必要的经济补给以及生活和精神层面的关照，主要包括老人个人、家庭和民间组织三个方面的养老资源供给。其中，老人的个人养老资源供给是指受养人自身具备充足的物质资源、健康资源、生活资源以及精神慰藉资源，不依赖子女及社会保障的养老形式。在农村，个人养老供给主要依靠从事劳动获得经济收入，而老人的身体健康则是个人养老的重要条件[6]。目前，农村整体自然环境优于城市，老人自我养老意识较强。但由于长时间从事田间劳动，加之健康管理意识较弱，进入老年阶段后疾病频发，成为个人养老的重要影响因素。

家庭养老资源供给是指家庭成员对老人提供经济、生活以及精神慰藉等方面的资源，属于最常见的养老资源供给方式。在经济方面，家庭所提供的经济支持是养老资源的主要来源；在生活方面，大部分农村老人长期与子女居住，子女成为照顾老人晚年生活、给予老人精神慰藉的主要承担者。但随着经济的发展，家庭这一养老资源供给方式受到冲击，由于子女常年外出打工，虽然经济条件有所提升，但无法精心照顾家中老人，同时缺少精神层面的关心与慰藉，甚至出现老人在家中病逝而无人知情的现象。

三、完善农村养老资源供给的措施

福利多元主义强调通过多元化的福利组合，将单一的国家福利提供模式转变为全社会的多部门模式，不论是“三分法”还是“四分法”，都极为重视家庭与民间组织在福利资源供给方面的作用[7]。

（一）福利多元主义视角下农村养老资源的供给主体

1.国家

该主体是指政府通过法律法规等正式文件、制度的形式为我国老年人提供相应的养老资源。作为养老资源的提供主体，国家能够纠正市场养老体系中的“失灵”现象，解决农村家庭养老随着城市化进程而弱化的现象，通过养老救济、养老保险、最低生活保障等制度承担在农村养老资源供给中的职责，从而满足农村老人的最低生活保障。

2.市场

福利多元主义理论视角下，市场是农村养老资源的另一供给主体，市场供给是指在市场价格机制的作用下形成的自发性供给方式，在农村养老资源供给中发挥着重要作用。在市场机制的科学运作过程中，能够为农村老人提供更加适合实际需求的福利资源，有效补充国家这一供给主体在覆盖率与保障水平上的缺陷，提升农村老人的生活质量。

3.社区

社区是伊瓦思在福利多元主义 “四分法”中所提出的第三个供给主体，社区的资源供给主体又包括家庭和非正式部门两类。与国家和市场的正式部门不同，非正式部门不通过法律规范获得养老资源，属于农村养老资源中的潜在供给者。例如，家庭成员对老人生活物资的支持，亲属、邻里对老人的照顾等[8]。作为农村养老资源的供给主体，社区能够及时解决国家和市场在养老资源供给过程中的问题和缺失，特别是对农村老人精神和心理上的照顾。

4.民间组织

民间组织是伊瓦思在福利多元主义 “四分法”中所提出的最后一个供给主体，主要通过志愿组织和非盈利性部门提供福利性资源，是现阶段农村养老保障中的重要补充力量，具有志愿性、非盈利性、公益性特点。一方面，民间组织了解民情与村庄的具体情况，了解农村老人的实际需求；另一方面，民间组织是农村老人与政府部门的联系者，能够引导政府关注农村老人群体的养老问题，同样可以弥补国家主体与市场主体在农村养老资源供给中的漏洞与空白。

（二）国家层面

1.破除城乡二元福利壁垒

国家应在政策的制定和执行上打破原有的城乡二元福利限制，增加对农村养老资源的供给力度。现阶段在农村地区的保险制度、低保制度、医疗制度、社会救济以及公共基础设施建设等方面由于受到旧有城乡二元体制的约束，导致农村居民难以享受到与城市居民同等的待遇。例如，在执行同一项制度时存在双重标准，即与城市相比，农村的保障范围相对较小、水平较低，执行较为混乱无序，缺乏有效监督与管理[9]。因此，国家在制定和执行政策时应当有意识地消除二元福利壁垒，并在最大程度上解除旧有双重标准对农村地区养老资源供给体系的影响。

2.推进城乡低保制度的统一

以往国家对农村地区的救济只局限于灾害性救济与季节性救济，直至2007年，农村地区才开始建立低保制度，但由于保障范围与保障金额都十分有限，难以满足特殊农村老人的养老需求。因此，各乡镇应当结合农村实际情况，建立多元化的低保制度，灵活运用货币与物资相结合的救济方式，以此为农村老人提供最基本的养老所需。

3.增加农村合疗投入力度

由于年轻时期长期在田间劳作，大量农村老人晚年受疾病所困，城市居民的医疗保障体系已经较为完备，公共医疗设施健全。但农村地区却存在一系列问题，例如公共医疗设施陈旧、公共卫生医疗条件较差等[10]。导致农村老人看病贵、看病难，严重影响晚年生活的质量。因此，应当增加对农村合疗的投入力度，健全农村医疗保障体系，从医疗层面有效解决农村老人的养老问题。

（三）市场层面

作为农村养老资源供给的主体之一，市场供给形式主要表现为商业保险。在我国，经济发展较快的农村地区养老保险种类较多、体系较为完善。例如，江苏农村地区的养老保险不仅拥有类型多元的保险产品，还能够针对农村老人的具体需求制定个性化保险方案，为农村老人的晚年生活提供保障。在国外，市场已经成为农村养老体系中的重要参与者。例如，日本将农村养老保障体系分为三个层次：国民年金制度（国家主导，国家与个人共同承担）、个人年金计划（市场主导，个人自愿承担）以及供给年金制度（民间主导，政府协助）。其中，第二个层次就是市场为农村老人所提供的养老资源。

农村养老资源体系的构建须重视市场的作用，加快农村养老商业保险的覆盖，健全商业保险的服务制度，积极推进网点建设，同时培养农民的参保意识，从而满足农村老人的特殊养老需求[11]。

（四）社区层面

社区对农村老人的养老资源供给除老人日常生活所需物资之外，更须承担起国家和市场难以提供的精神与心理资源供给责任。因此，应积极倡导子女或其他家人主动抽出时间与老人聊天、交流，维系亲情纽带，注重对老人精神上的照顾与心理上的关心。此外，还应当充分发挥亲友与邻居的互助作用，为老人生活提供多元保障。例如，瑞典在保障国家与市场养老资源供给的基础上积极发动社会服务机构的保障作用，从而形成健全、强大、全面的养老保障网络体系。

综合国内外经验，在我国农村养老资源供给体系的建设中，应在充分发挥国家和市场提供的制度性资源基础上重视社区领域的作用，通过传统的社区养老弥补制度性养老资源的供给缺陷，帮助农村老人安享晚年。

（五）民间组织层面

现阶段，我国已经出现一部分为农村老人提供养老资源的民间组织。例如，香港乐施会设立了针对无自理能力和身患重病农村老人的救助项目[12]。另外，一部分社会服务组织也开始为农村老人提供养老服务。在具体的服务活动开展之前，应对该地区农村老年人群的具体情况进行评估，在调查与走访的基础上设计实施计划，并严格贯彻和落实。同时，社会工作者应结合宏观与微观视角，一方面持续关注相关政策与法规，了解国家对农村养老问题的导向，另一方面重视整合利用农村老人自身的现有资源，在农村老年人群的共性基础上发现个体的差异。

在未来的发展中，应加倍关注民间组织对农村养老资源的供给作用，最大程度地整合民间各类非盈利组织、非政府组织以及社会工作服务组织在农村养老资源供给方面的服务，以此健全农村养老资源的供给体系。

四、结语

综上所述，在福利多元主义理论背景下，农村养老资源供给体系的建设过程中应协调和发挥国家、市场、社区以及民间组织四大供给主体的作用。国家应当最大程度地促进城乡养老资源的均等化，突破二元壁垒的限制，及时解决市场在农村养老资源供给方面的“失灵”现象；市场应扩大农村养老商业保险的覆盖面，不断健全商业保险的服务制度，积极推进农村网点建设；社区应积极承担对农村老人精神与心理资源供给的责任，弥补制度性养老资源的供给缺陷；民间组织应在关注相关政策与法规导向的同时重视老人的个体差异，充分整合利用农村老人自身的现有资源，以此解决农村地区的养老问题，提升农村老人的生活质量。