应急管理费用保险制度的探索与研究

(对外经济贸易大学 北京 100029)

一、探索背景

我国是自然灾害和事故灾难最为严重的国家之一，灾害种类多，地域分布广，发生频率高。近三百年来全球死伤10万人以上灾难一共发生了50起，其中有26起发生在中国。我国每年因自然灾害、突发意外事件、公共卫生、安全等事件等造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量6%，而其中政府相应要支出巨额的应急救援费用，用于突发事件处理，给纳税人造成了巨大的损失，如2015年12月20日，位于深圳市光明新区的红坳渣土受纳场发生滑坡事故，造成73人死亡，4人下落不明，17人受伤，同时紧急救援调用挖掘机、大量救援人员、进行事故调查等，支出救援费用超过千万元；在2018年重庆公交车撞栏坠江事故中，应急救援部门开展现场救援，调用潜水设备及吊车等，花费成本不计其数。这些费用有些是现场采购和征用，有些是储备物资，有些是国家财政预算，有些是预算外资金，有的是由应急管理部门调度筹集，有些则是主管部门或其它具有救援、处置职能的部门负责筹集。由于资金来源的多元化和金额的不确定性，依靠现有的行政拨付体系，资金有可能难以短时间充分筹集，影响救援效果，而且财政的应急救援资金管理效率难以保证。

2018年国务院机构改革，新组建应急管理部，将民政、农业、公安消防、国土资源、安全生产等13个部门的应急救援职能组合到新部门，应急救援将统一由应急管理部门统筹负责。新部门成立后，提出了应急救援费用筹集和管理市场化、常态化的需求，将应急救援纳入“放管服”改革的重要举措，提出了开发相关保险产品和服务的需求。

二、市场整体情况及同类产品分析

2019年2月17日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《生产安全事故应急条例》(以下简称《条例》)，自2019年4月1日起施行。《条例》第十九条“应急救援队伍接到有关人民政府及其部门的救援命令或者签有应急救援协议的生产经营单位的救援请求后，应当立即参加生产安全事故应急救援。应急救援队伍根据救援命令参加生产安全事故应急救援所耗费用，由事故责任单位承担；事故责任单位无力承担的，由有关人民政府协调解决。”对于生产事故，政府已作出应急费用探索的第一步，应急费用支出已有立法保障，并明确支出先由企业承担，无力承担的再由政府协商解决。

2019年8月27日，应急管理部举行新闻发布会解读《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》，通过强制实施安责险，发挥保险机构的事故预防作用，能有效防范化解高危领域的安全风险，实现安全生产形势的持续稳定好转。”

针对应急救援费用需求，保险市场在安全生产责任险业务中进行了尝试，在安全生产责任险产品中可以承保安全生产事故发生后的救援费用，承保项目包括一定限额范围内的搜救费用、救援人员劳务费用、救援器材、设备的租赁、使用费用、单价低于200元的救援工具购置费用、生事故现场发生的医疗抢救费用；2015年以来，保险公司在开展环境污染责任险业务时，根据客户和政府需求，也扩展承保了36小时以内的紧急应对费用(行业示范条款)及救灾安置费用。

这两类产品的应急救援费用均为主险责任的一部分或以附加险方式提供，责任范围较窄，承保项目相对也较少，不能全面满足应急处置负责部门的需求。市场上尚无同样产品。

三、消费者需求及法律环境分析

2000年的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》“蓄滞洪区运用后，对区内居民遭受的下列损失给予补偿：(1)农作物、专业养殖和经济林水毁损失；(2)住房水毁损失；(3)无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失”；“蓄滞洪区运用后，按照下列标准给予补偿：(1)农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50—70%、40—50%、40—50%补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。(2)住房，按照水毁损失的70%补偿。(3)家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50%补偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100%补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。已下达蓄滞洪转移命令，因情况变化未实施蓄滞洪造成损失的，给予适当补偿。”

2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”第三十一条“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费”；第四十九条“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：(1)组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；(2)立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；(3)启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具;(4)组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；(5)保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应……”

2014年《社会救助暂行办法》“第二十二条 自然灾害发生后，县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据情况紧急疏散、转移、安置受灾人员，及时为受灾人员提供必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助。第五十四条 县级以上地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。”

四、应急管理费用保险概念

(一)投保人和被保险人

各级政府、应急管理部门、民防部门、财政部门或其他职能部门以及具有应急救援职责的企事业单位，均可作为本保险合同的投保人和被保险人。

(二)保险责任

在保险期间内，在保险合同约定的承保区域内发生自然灾害或突发意外事故，被保险人在职责范围内依法开展应急处置与救援工作的，对于被保险人应支付的下列应急救援费用，保险人按照本保险合同的约定也负责赔偿：

1.应急安置费用

应急安置费用指用于补偿受灾人员衣、食、住等生活安置方面的支出。各项费用的支出项目、标准和额度以保险单载明的为准。

2.应急救援费用

应急救援费用指用于采购或征用救援物资、人员、场所所支出的费用，包括应急救援器材、设备和现场作业人员安全防护物品支出、劳务费和被征用设施、场所的补偿费、事故现场的医疗救治费用。各项费用的支出项目、标准和额度以保险单载明的为准。

3.应急检测费用

指保险事故发生后，被保险人为确定事故责任、损失金额等而支出的必要的、合理的费用，包括聘请第三方鉴定评估机构、第三方专家发生的费用以及事先经保险人书面同意支付的其他必要的、合理的费用。各项费用的支出项目、标准和额度以保险单载明的为准。

五、累积风险与最大可能损失的相关分析以及风险分散需求

方案可以设置各项责任限额以及免赔额。对于各项费用支出明细在承保前要事先约定在合同中明确，并且要有政府部门发布的事故信息作为赔偿依据，可以有效防范道德风险，并且将投保人、被保险人及其代表的故意行为、犯罪行为；战争、敌对行为、军事行动、武装冲突，恐怖活动、罢工、骚乱、暴动；核辐射、核爆炸、核污染及其他放射性污染；地震及其次生灾害；行政行为或司法行为等巨灾型风险除外。

在理赔处理环节，除了分限额分项赔偿外，还应明确由其它商业保险(含社会保险、其它商业保险)及财政(含紧急拨款)支付的各项费用，不属于赔偿范围，应事先扣除。避免被保险人重复获偿。

为有效分散风险，保险公司可以建立再保险机制，对超过再保协议的金额及风险因素，还将在再保市场寻求专门支持。在本业务模式下，保险人保留了追偿权，被保险人开展应急救援后，相关费用无法由责任人分担的，对于能够找到责任人的事故，保险公司在赔偿后获得追偿权。