国际视野下中国早期教育公平的实现策略——基于《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的反思

王 菲

沈阳市皇姑区实验幼儿园，辽宁 沈阳110031

伴随国际社会对早期教育价值与战略意义的认识重构，早期教育在全球范围内取得了显著发展。然而，各国将早期教育作为促进社会与经济发展重要手段的同时，也面临着因教育资源配置不均而引起对早期教育公平的深入思考。教育资源在日益向经济地位占主导的社会群体流向时，必然造成以中低收入家庭、残障儿童、边远地区儿童为代表的弱势儿童的产生。从个人教育发展阶段来看，学前儿童似乎比其他年龄的群体更有可能生活在处境不利状态中，而处境不利对于学前儿童的危害远远超过成人。[1]包括早期教育在内的教育资源分配不公，一直是困扰中国教育发展的主要问题，特别是近年来早期教育受到前所未有的关注，教育公平问题便显得日益紧迫和突出。2018 年11 月，中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，将教育公平再次作为本届中国政府的主要职责之一，通过多种措施强化早期教育资源的均衡配给。

一、早期教育公平实现的国际背景

教育公平是一个历史范畴，它最早可追溯到古代社会，形成于资产阶级革命时期，[2]并对现代社会发展具有深远影响。它是社会领域常谈常新的话题，人类社会无法做到教育的绝对公平，那么社会范畴中的相对弱势群体必将存在，也必将引发对教育公平问题的探讨。目前，为更好保障国民的教育权益，世界各国均积极致力于处于弱势地位儿童的教育支持。

（一）理论基础

在过去几十年里，为了促进普通民众能共同分享由经济发展所带来的成果，世界各国纷纷出台旨在有效实现教育公平的支持政策。从国际范围来看，这些政策背后具有较扎实的理论基础，其中最具代表性的理论主要有社会民主理论和第三条道路。社会民主理论的核心观点在于，自由市场经济是不公平和低效的，政府干预不仅是保证公平、也是克服市场低效的必要手段，政府需要承担从筹资到执行提供社会福利的全过程；社会民主理论强调社会一切成员的权利平等，实现政治民主是促进社会主义的关键手段，也是制度型社会的典型标志。通过政府职责的履行，积极地为全体社会成员服务，使每一个社会成员和社会群体都获得发展的机会。[1]第三条道路是适应全球化时代政治发展需要而兴起的一种政治新思维，它超越传统左与右的政治分野，既主张建立自由竞争的市场经济，又主张政府应扮演积极的角色。[3]该理论以社群主义中的公平与正义思想为基础，又抛弃原有的阶级政治，寻求社会结构中跨阶级的支持和各阶级的机会平等，因此政府的社会责任和角色扮演，在实现社会公平中具有至关重要的作用。

（二）政策支持

在对处境不利弱势儿童的教育政策支持上，可以将其归结为间接支持和直接支持两大类型。其中间接政策支持主要包括设定最低工资标准、税收减免、财政补助以及公共财政转移等方式。最低工资标准对于低收入和贫困人群具有保护意义，能够保证社会底层群体在经济发展和通货膨胀中处于不被边缘的地位，目前许多发达国家和发展中国家和地区都执行这一制度来保障儿童能顺利接受早期教育。向弱势家庭降低税收和财政补助，则是一项传统和普遍的儿童资助政策，如法国、比利时、瑞典等国对符合入学条件的幼儿实行免费政策，丹麦、挪威、葡萄牙等国实行减费政策，[4]中国香港和台湾地区通过发放教育券来减轻家长的经济压力。在间接支持政策方面，公共财政转移是目前大多数国家采取的主要政策支持模式。主要包括财政的专项支付和一般性支付，主要表现为教育专有项目和含有教育的大型项目进行财政支持。为了减少对弱势家庭政策支持的中间环节，提升政府的支持效率，越来越多国家和地区增强政府的政策干预力度，采取直接支持的方式，即通过为早期儿童实施保育和教育干预计划、家长干预计划和儿童-家庭整合干预计划，如墨西哥针对城市农民工建立的“关注和教育儿童中心”，针对落后地区实施的“父母教育计划”和“初步教育项目”等。[5]（P169）这些政策的实施，充分保障了那些处于弱势地位儿童的教育权益。

（三）现实进展

经过几十年的努力，世界各国在致力于早期教育公平方面均取得了显著成效，主要表现为普及人数的增加、覆盖群体的扩大、干预内容的拓宽三方面。在世界经济合作与发展组织（简称OECD）的国家中，有8 个国家儿童毛入园率超过100%，11 个国家介于90%～99%，平均入园率超过80%。在人口大国中，墨西哥在儿童早期教育普及方面成就卓越，其男童入园率为111%，女童为113%。[6]（P179）在一些经济较为发达、人口负担不是很重的欧洲国家中，将儿童早期教育群体的覆盖范围逐渐扩大，如荷兰将酗酒家庭儿童、虐待儿童家庭、无家可归儿童，捷克将社会或文化弱势家庭儿童纳入处境不利儿童范围。除体现现代教育的全纳精神外，更加注重通过教育公平防止早期儿童的教育失败。在早期儿童教育干预内容方面，一个显著的变化即是对儿童父母的教育支持。通过向儿童父母提供健康教育、识字教育等服务形式或成人教育课程，以提升家庭教育质量的方式，让儿童在起点不能公平的情况下，最大限度地做到过程公平。

二、中国早期教育公平的现实困境

伴随《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的颁布，中国早期教育再次受到党和国家的高度关注。然而，中国早期教育基础差、底子薄的问题尚未得到圆满解决，与民众的教育需求还存在较大矛盾。中国的早期教育不仅与欧美等发达国家相差甚远，即使与一些发展中国家还存在差距。

（一）教育普及问题显著，公立机构比例偏少

尽管早在2010年我国各省市就全面启动“学前教育三年行动计划”，但与世界很多国家相比，我国的早期教育普及任务还依然艰巨。据联合国教科文2008年的统计数据显示，韩国与墨西哥已实现了早期教育全面普及，而同为金砖四国的俄罗斯约是中国的2 倍，以我国2020 年实现学前三年毛入园率85%为目标，也不及2008年俄罗斯的90%。[6]（P186）学前教育普及问题集中体现在“入园难、入园贵”，特别是中低收入的家庭，无法支付高质量私立幼儿园的费用。而这一问题也与公立幼儿机构比例偏少密切相关，在金砖四国，2010 年中国的公立幼儿机构占总机构的32%，而俄罗斯和巴西在2005 年便早已实现了76.4%和75.1%的比例。公立幼儿教育机构的比例直接关系到中低下民众，特别是弱势群体的切身利益，在学前教育未被纳入到义务教育范畴的背景下，公立幼儿机构相对低廉的收费，能从制度上有效保障弱势群体子女的教育权益。

（二）教育供给方式单一，民众教育负担过重

在当前中国私立幼儿教育机构占绝对多数，公立机构增幅又不能有效解决民众儿童紧迫入园的情况下，寻求对私立幼儿机构的合理支持方式，建立科学的政府供给方式是一条可值得探寻的解决途径。然而，目前政府供给方式还处于较为单一的局面，依旧以传统的财政划拨、直接财政补贴方式为主，并且各省区对私立幼儿教育机构的支持方式和力度差异也较大，而对公私合作的有效方式还缺乏理论和实践探索，如荷兰在基础教育领域则实行“政府投资+私人运营”的新型供给模式，即政府对私立基础教育机构提供平等财政支持，私人负责机构运行的伙伴关系。同时，在针对早期教育的弱势群体，未能形成系统的扶持方案。供给方式的陈旧和不完善，对于本来入园困难的普通民众已是步履维艰，对于弱势群体则更是雪上加霜。农民工是近些年来的社会形成的一个特殊群体，农民工子女与农村留守儿童的入园问题也是一项重要社会问题，在中国义务教育还存在诸多矛盾的情况下，早期教育更是境况堪虞。

（三）教育专项投入不足，城乡资源配置失衡

经费投入是早期教育事业的重要保障，但中国早期教育经费一直在各类财政支出的比例都较低。中国不仅在早期教育经费投入过少，在对弱势群体的专项经费扶持上，很少有省份作为单列参政预算。教育专项投入不足还集中表现在城乡与区域间的不均衡配置，未能建立起完善的针对城乡和弱势区域的专项财政支持计划。从现有的幼儿园数量分布情况来看，早期教育的城乡二元结构还未得到彻底解决，在西部等大部分贫困省份，农村幼儿园占整体数量依旧偏大。同时，地区之间的差异同样突出，上海和北京等核心区域已经基本实现城镇幼儿园的全覆盖。幼儿机构的城乡与区域差距，主要表现在教育资源的占有上的不均衡，其中教师资源的差别则是主要问题。东部与城市幼儿机构的教师，在学历水平、教学理念、专业能力等各方面都强于西部和农村幼儿教师。

（四）教育质量差异突出，弱势家长亟待关注

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中明确提出了学前教育应坚持公益和普惠原则，对弱势儿童早期教育的有效保障是这些原则的集中表现之一。由于弱势家庭在教育资源占有的差别性，他们在教育质量的发展上也处于不利地位。对于城市的中低收入家庭和广大农村家庭，因未受到良好早期教育质量保障，往往用较高的教育成本却享有较低的教育产品和服务。特别是对于私立幼儿园，由于缺少严格的准入和退出机制，导致整个早期教育市场长期处于混乱和无序状态。尽管经过学前三年行动计划，政府加大对民办园的扶持和公立园的扩建，然而由于早期教育的基础薄弱、基数庞大，让弱势群体享有高质量的早期教育还尚需时日。在早期教育外延发展未能较好解决的情况下，早期教育的内涵提升也受到忽视，对弱势家长发展的忽视是其典型体现。由于受经济水平的影响，一些弱势家庭的家长在文化水平、教育理念和能力、信息获取方面均同样处于不对称地位。目前，美国、德国、印度等许多国家通过对弱势家长扶持的项目，促进家长的不断成长而改变儿童贫困和弱势的情况。综观中国，这类面向弱势家庭或家长的项目还十分匮乏，通过家长的成长和发展，从根本改变早期教育质量还未引起各级政府的重点关注。

三、我国早期教育公平的实现策略

目前，中国社会主义改革已进入深水区和攻坚区，《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》更是吹响了国家新一轮学前教育改革的号角，作为涉及国家未来发展的关键性问题，教育公平更是受到党和国家的高度重视。党的十九大报告更是提出“幼有所育、学有所教、弱有所扶”等新时代的教育精神，对教育发展提出了更高要求。早期教育处于各级教育的开端，其公平的实现对于一个国家的现代建设承担着关键责任。目前，中国早期教育发展还面临诸多困难，实现其有效公平需要全社会做出更大的努力。

（一）强化教育政策多维整合，拓展政府的责任边界

早期教育是一项涉及多学科、多领域、多部门的社会事业，其实施过程横向包括经济、教育、社会、心理、健康、卫生等多个国家机构，纵向则涉及从中央到地方各行政部门的合作。在未来完善我国学前教育行政政策体系时，应充分考虑教育政策制度的多维整合，既要有加强宏观掌控，又要注重微观调配，尤其是要制定一套行之有效的针对处境不利儿童的弱势扶助政策。政策要充分考虑群体的经济、文化和生活背景，将地区因素、城乡差异、家庭结构和儿童需求纳入到政策的参考标准体系。如中国台湾地区形成了以《幼稚教育法》为核心，以《中低收入家庭幼童托教辅助实施计划》《原住民幼儿就读公私立幼儿园学费补助办法》等若干具体性文件的政策体系。[7]政府是政策制定的应然主体，也是学前教育发展的责任主体。在面对弱势家庭因收费标准过高、高质量幼儿机构过少的情况，政府应加大调控和规范力度，进一步规范早期教育市场的不规范运作，让更多民众享受到社会改革的成果。通过政府责任边界的拓展，政府不仅是教育公平的主体，而且要全面干预与处境不利儿童相关的一切事务。

（二）健全社会公共服务体系，完善公共转移的方式

在公共服务体系中，政府承担主要角色是不争的事实，当单一供给方式面对诸多困境时，多元供给方式的探索和实践，是有效缓解目前政府无法全面覆盖所有需求群体难题的主要途径之一。对于减轻弱势群体的早期教育负担，主要通过政府提供财政支持和减少入园成本方式完成。在财政支持方面，包括隐性支持和显性支持两种方式。隐性支持是指对弱势家庭施行最低工资制度、特定退税减免政策、发放育儿津贴等方式对其进行间接支持；显性支持主要是指面向通过资质认证后的弱势家庭发放专项津贴，以直接补助的方式资助；在减少幼儿入园成本方面，主要通过对企业、私人兴办幼儿教育机构减免税、增加专项津贴等一系列措施，促进他们在对弱势儿童的教育优惠，如减免费用、增加入园名额，最大程度保证他们在私立幼儿机构中享有与公立机构相似的教育质量和教育成本。通过供给方式和公共财政的转移，让弱势家庭的儿童能得到体制和机制的双重保证。

（三）加大对弱势家庭支持力度，防范弱势的代际循环

尽管近十年来国家和政府进行了大量的各项投入，但我国还有大量城乡弱势家庭和儿童，由于文化水平不高、获取信息能力较差等因素的制约，家庭教育的质量明显滞后，这种群体间的隐性鸿沟会随信息技术的升级和知识经济的发展日益扩大。以财政支持为主要手段的扶持政策，只能缓解群体的短期需要，无法成为持续性的支持动力。因此，对弱势家庭提供技能支持是从根本解决弱势儿童教育的有效手段。技能支持主要包括教育技能、就业技能和学习技能。通过向弱势家庭提供保育和教育的基本理念和基本技能，让他们即使在无法享受学前教育资源的情况下，也能在一定程度上保障儿童的教育质量；弱势家庭的产生在一定程度上是由于生存能力的缺失，通过向弱势家庭提供一定的技能培训，让他们具备在社会上基本的生存和发展能力，特别是促进儿童母亲尽快回归就业市场，促进其经济的完全独立，防止弱势的代际循环；通过开展各种培训项目，让弱势家庭的父母尽可能掌握基本的学习技能，如获取最新信息的能力、现代新媒体的使用能力等，打破原有与社会隔离的状态，从而真正融入社会。

（四）增加对弱势群体覆盖范围，强化项目施行的监管

尽管弱势家庭的早期教育已引起各级政府的重视，但是从扶持力度和范围来看还有待提高与扩大。现阶段推广学前三年免费教育，将为中央和地方财政预算带来庞大压力，还处于主要由地方政府分担财政支出任务。例如，甘肃省自2017年起实施学前教育三年免费方案，全部经费由省财政支付，每名幼儿每年补贴1000 元。如果这部分支出由中央财政负担，则可以有效保证该地区学前教育质量。[8]无论是中央还是地方，资助对象包括经济困难的儿童，而对学习能力困难家庭、单亲家庭、环境不利家庭（如酗酒家庭、虐待儿童家庭）较少涉及或未涉及。教育公平应面向所有民众，包括所有处境不利群体，要让社会保障体制为人民群众提供最后的支持，让人民在遇到问题时仍充满希望。在群体覆盖范围扩大的同时，也应不断强化资助项目的监管力度，做到弱势家庭支持与弱势群体资质认证相结合，防止幼儿机构的谎报和个人不实申请等道德不端行为的产生。