论非诉行政执行案件在审查程序中的撤回
——内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民法院

2020-02-25 07:36
福建质量管理 2020年13期
关键词:结案行政诉讼法强制执行

(内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民法院 内蒙古 兴安盟 137400)

非诉行政执行案件在审查程序中的撤回,是指在人民法院审查行政机关申请强制执行其作出的行政行为期间,行政机关撤回强制执行申请,人民法院是否准许的司法活动。目前,大量的非诉行政执行案件涌入法院。据笔者所在单位内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民法院的统计,非诉行政执行案件数量远多于行政诉讼案件,甚至多达好几倍。对非诉行政执行案件的审查已成为行政审判一项繁重的任务,而且审限时间非常短。2018年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称《行政诉讼法解释》)第一百六十条规定“人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后,应当在7日内由行政庭对行政行为的合法性进行审查,并作出是否准予执行的裁定”。据此,法院审查后的结案方式仅局限于裁定准予强制执行或裁定不准予强制执行两种方式,并没有规定行政机关撤回执行申请的情况。但在司法实践中经常遇到行政机关申请执行后,在法院审查期间,发现自己作出的具体行政行为有重大错误,应予纠正而申请撤回,有的因撤销了行政行为而申请撤回执行申请或者行政相对人在法院审查的过程中自觉履行了具体行政行为确定的内容,行政机关因此向法院申请撤回执行申请,还有行政机关与行政相对人达成执行和解协议而申请撤回的情况。

对行政机关能否撤回申请执行的问题,由于我国行政诉讼法和司法解释都没有作出具体的规定,导致实践中做法不一,有的裁定准予撤回申请,有的裁定执行终结,有的裁定准予强制执行或不予强制执行。审判实践中对此问题颇有争议。到底怎么解决,实践中主要有两种意见,第一种意见认为,行政机关具体行政行为一经作出即具有公定力、拘束力、执行力,行政机关申请执行后,无权对行政决定随意处分,不能撤回申请,否则即视为对国家权利的放弃,构成违法;第二种意见认为,法院可以裁定准予撤回执行申请。笔者赞同第二种意见。理由如下:第一,准许撤回执行申请具有合法性、合理性、现实性。最高人民法院网上办案系统中,早就有“撤回申请”这一结案方式,在审判实践中,已适用了多年。最高人民法院之所以设定这种结案方式,说明这种结案方式是合法的,合理的,是在全国都普遍适用的。说明需要以这种方式结案的行政非诉案件在全国范围内是大量存在的,审判实际当中是极其需要的。因此,准许撤回申请是具有合法性、合理性、现实性依据的。第二,法院对非诉行政执行案件审查的目的是对行政权力进行有效的监督和制约,如果行政机关发现自己的具体行政行为存在错误,本着有错必纠原则,申请撤回自行纠正或者已经纠正应予准许。如果法院再准予强制执行,就是支持了错误,导致行政机关权利滥用,丧失了法院监督行政机关依法行政的职能。第三,行政相对人自动履行了义务,法院准予强制执行已无必要。行政机关撤回执行申请,应予准许。在法院审查过程中,如果行政相对人已自觉履行了义务,生效具体行政行为确定的内容已得到实现,就没有必要浪费有限的审判资源继续审查下去,同时也节省了执行资源。如审判实践当中的治安、草原、土地类行政处罚案件,行政相对人在法院审查期间自动履行了罚款义务,或恢复了植被,法院再裁定准予强制执行已无必要和实际意义。第四,行政机关与行政相对人达成和解协议,且不损害国家利益和社会公德的,行政机关撤回执行申请,应予准许。比如在罚款类行政处罚案件中,行政机关依据行政相对人的生产、经营、收入、疾病等实际情况,在不损害国家利益、社会公德的情况下,与行政相对人达成分期付款协议;又比如在恢复植被类案件中,在冬季,笔者所在地内蒙古科右前旗的气温低达零下30℃左右,冰天雪地,无法实现种草、植树等,恢复植被的劳动只能等到来年春季气候转暖再种草、植树。在这种情况下,行政机关与被处罚人达成协议,在季节、气候条件允许时被处罚人再恢复植被。在上述两种案件类型中,行政机关如若要求撤回执行申请的,人民法院应裁定准许撤回申请,而不是作出准予执行或不准予执行的裁定。再如行政机关申请强制拆迁类案件,往往都是矛盾已经激化,涉及群体性案件。强制拆迁,会使矛盾更升级,可能造成人身伤亡、财产毁损、导致上访告状,无止无休,影响社会和谐稳定。如果行政机关与被征收人达成了和解协议,那么行政机关申请撤回强制执行申请,人民法院应予准许。第五、允许行政机关撤回执行申请也提高了行政效率和司法效率。因此,笔者认为,行政机关因此申请撤回执行申请,法院可以准许。但应当符合下列条件:1、行政机关撤回执行申请的理由不得违反现行法律、法规的强制性或禁止性规定;2、撤回执行申请的事由:①行政机关发现行政行为有错误应予纠正;②行政机关撤销了行政行为;③行政相对人已自觉履行了具体行政行为内容,或者继续履行行政义务在事实上或法律上已成为不可能或不必要;④行政机关与行政相对人达成和解协议;3、行政机关撤回执行申请不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。

撤回执行申请的法律适用问题。有人认为,应适用民事诉讼法执行程序的规定,裁定终结执行。但笔者认为应适用《行政诉讼法解释》第一百零一条第一款第(十五)项的规定,裁定准予撤回申请。理由为:1、非诉行政执行审查有着类似诉讼审理的程序。根据《行政诉讼法解释》第一百六十条的规定,法院对非诉行政执行案件的审查是由行政庭对具体行政行为的合法性进行审查。与行政诉讼案件相比,非诉行政执行审查只不过少了一个开庭审理的程序。审判实践中,多数情况下,对非诉行政执行案件审查要举行听证,在听证会上由行政机关说明作出具体行政行为所认定的事实、适用的法律依据及作出具体行政行为的程序合法,再由行政相对人陈述、辩解,这种听证制度有着很强的“诉讼审理”色彩。2、非诉行政执行审查所处的阶段特殊。非诉行政执行审查与强制执行是有区别的。对非诉行政执行审查是法院是否立案执行的必经程序,这也是非诉行政执行案件区别于民事执行案件的重要标志。执行立案的重要条件之一是应当有执行依据(生效的法律文书),民事案件的执行依据是生效的民事判决书、调解书等,非诉行政执行案件的执行依据是法院审查后作出的法律文书(行政裁定书),而非行政机关的行政决定。因此,对行政机关在法院审查过程中撤回非诉行政执行申请法律适用问题,应适用审理程序中的法律规定,而不是执行程序中的法律规定。《行政诉讼法解释》第一百零一条第一款第(十五)项“裁定适用于下列范围:……(十五)其他需要裁定的事项”的规定,正是“审理与判决”程序之中的规定。该条款作为解决法律问题的兜底条款,可以作为准许行政机关撤回执行申请的法律依据。既然最高人民法院网上办案系统早就设定了准许“撤回申请”这一结案方式,希望能够尽早通过司法解释予以明确,以解决审判实务中的困惑。

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