网络信息传播的博弈机制——基于新冠疫情中政府与公众网络信息传播的讨论

焦思琪

(中国社会科学院大学 研究生院，北京 102488)

随着数字社会的发展及人类社会对互联网的高度依赖，有效的信息治理不仅影响着国家治理体系和治理能力现代化的建设，也是造福社会和民众生活之需要。一方面，大数据为新时代的信息治理提供了技术支撑与实现路径，公众通过网络媒体表达民意、反映舆情，为政府决策与执行提供精确化信息与适应性策略。另一方面，互联网的匿名性与开放性，为公众提供一个直抒胸臆的平台，现实存在的问题与疑惑也在互联网中被放大，煽动性言论与失真信息得到散播，从而通过渲染公众情绪带动社会群体的盲目跟从，加速了非理性行为的产生，甚至引发严重的群体性失范。研究表明，网络信息传播中的问题，尤其信息失真会引起集体恐慌和社会动荡，甚至会危害国家的政治安全，对社会发展产生不良影响[1]。如果从国家信息治理的角度来看，网络信息将政府行动与社会公众直接联结起来，信息越来越成为政府决策、执行及评估的重要资源和前提条件。政府的有效执行、制度化运作与现代化治理能力的建设离不开与公众间的有效信息沟通。如何对信息传播中出现的问题进行治理，确保政府行为在社会中更得到积极有效的落实、反馈，是本文探索的难点问题。

一、政府与公众的网络信息传播——文献回顾

在信息时代，互联网的存在极大的改变了实体社会信息传播的状态。不仅给予人人都能拥有参与信息的产生与传播过程的机会，还加速了信息的传播速度及影响范围。网络信息传播被认为是基于互联网媒体进行信息传播的行为与过程[2]。然而，互联网在带来信息爆炸的同时，也加速了很多问题的产生，尤其是信息传播的客观表达问题。而政府与公众作为信息参与主体，都参与了信息传播的过程。

在公众网络信息传播中，信息的真实性问题对社会的稳定与发展都起着重要作用。从信息传递层面来看，在信息源及传递过程中都有可能出现与真实信息的偏离，即出现本源性失真与传播性失真。本源性失真多指谣言，具有未经证实、传无根据的特性[3-4]。然而，谣言也并非都是没有事实依据的，也可能是未经证实的[5]。以往关于谣言的研究，心理学、精神分析学等学科多从个体角度来阐释谣言的产生及治理机制[6]，但是并不足以能够解释社会集体行为。桑斯坦指出，流传的谣言所带来的情绪更可能会激起人们认同[7]。听信谣言，更多是谣言背后所折射出来的社会心态及社会现实。谣言也并非只有负面作用，它不仅能反映人们内心诉求[8]，也能帮助群体获得集体记忆，解构并重构社会信任，推动社会发展[9]。但是，当谣言发展到一定阶段，不仅会刺激大规模的集体行动，也在一定程度上干扰政治过程。孔飞力就将谣言的发生机制提升到一个社会及政治结构的层面，认为“叫魂”的恐慌升级，源于清朝官僚体制的积弊与民众权力缺失的补充，将谣言的传播与国家体制机制及权力运作进行了联结。然而，当下社会，公众所拥有的权利远远地大于传统社会的民众，国家也更强调现代化的治理水平，公众与政府的互动形式已发生根本变化。公众借助谣言的“反权力”角色会倒逼正式“权威”作出回应[10]。从这个意义上来说，公众信息传播过程也是公众与政府进行沟通与反馈的过程。

政府信息传播既是一种传递信息内容的过程，也是一种管理行为。正如程曼丽所指，政府的权威性决定了政府可以通过掌握、控制信息渠道与来源，获得相关事件的全面、准确的信息，拥有核心信息的独占权[11]。因此，政府主导着信息传播的过程[12]。而客观环境和外部信息的不断变化、执行者因主观偏好与认知差异对信息传播的内容产生了影响[13]。刘翠英等人认为，除了信息传递者的主观因素影响，与信息真实性原则相关的制度缺失也是重要的影响因素[14]。王希坤则以绩效信息失真为例，提出了领导干部“对上负责”下的晋升加薪，导致对不达标的政绩虚报、伪报、瞒报等[15]。组织学强调科层组织环境与信息沟通渠道对信息的真实性具有重要影响[16]。此外，政府还需要在信息传播过程中解决公众信息失真、信息短缺、信息过载等问题。要解决这些问题，众多研究者提出要从政府权能提升、信息管理系统建设，及政府信息公开制度等方面做出改变[17]。还要重视信息网络的技术监督与平台监管能力提升[18]。

尽管以往对公众及政府信息传播进行了深刻分析，从多元分析视角信息传播过程中出现的问题也看到了信息传播所体现的政治及社会属性。但是，在解析信息时代中的信息客观传播层面仍有不逮之处。很多研究者都看到了信息失真的正向功能，但是如何从行动逻辑方面挖掘其动因，去引导更客观的网络信息表达尚未明晰。网络极易导致的群体极化效应提醒我们的是信息治理不能仅仅是从信息本身入手，应该跳出个体角度，从社会及政治框架中思考群体的行为动机。另一方面，大多研究对网络信息传播问题的讨论分别从公众与政府的信息传播进行阐述，但是，忽略了治理机制与治理结构的影响，忽略了公众在信息治理中的参与及力量，并且对二者的关系缺乏深刻讨论。因此，当从公众与政府互动的视角来讨论信息传播的治理时，有一系列问题有待讨论：在信息时代中，互联网究竟在信息传播中发挥着什么样的作用？公众的信息传播与政府信息传播是按照什么样的行动逻辑来表现？又具有什么样的差异？政府与公众在信息传播过程中是如何互动的？未来关于信息客观传播的治理又该是何走向？本文将结合当下抗击新型冠状病毒疫情(以下简称“新冠疫情”)中的公众与政府的网络互动过程，对这些问题进行阐释。需要点明的是，不得不承认网络信息有可能会成为媒体及利益群体利用的工具，在带动公众行为反映与信息传播中具有重要影响。鉴于媒体自身的特殊性，传播学与新闻学中多有研究，本文的讨论不包括媒体行为，只探究一般公众和政府部门引发的信息传播问题。

二、政府网络信息传播的行为逻辑：“权力”与“控制”

正如约瑟夫·奈所言，权力的获得来自于对有效信息的占有。不仅政府部门可以占有有效信息，在专业领域，知识所有者可能拥有时效性更强、更准确的信息。知识权力同政治权力都对政治决策的科学性发挥着重要价值。

(一)专业领域内知识权力在信息决策中的缺位

在面临极大的不确定性、缺乏安全感的危机中，科学、准确的决策信息是政府进行风险管理的基础。西蒙在现代决策理论中指出，我们据以合理筹划和行动的能力是有限的，决策需要知识与信息。知识能为未知风险提供科学的信息与事实，避免人为决策带来的失误。“大智兴邦，不过集众思”的古代治国思想也提醒我们，政府决策体制的科学基础离不开知识权力的根基。然而，在疫情初期中信息传播出现的问题，一定程度上与知识权力没有被重视相关。首先，知识权力的价值并未得到真正认可。无论是非正式途径提出预警的8名“传谣者”，还是通过正式渠道最先上报疫情的张继先，他们的相同点在于他们都拥有一定的医学知识经验和医学判断，其实践经验被忽视。其次，在突发地、不确定性极强的公共卫生危机面前，医学专家知识者往往在大众心理有着较高的权威性。贝克就曾指出在专业性领域，公众的风险意识存在着这样的看法[19]：“只要科学没有承认，风险就不‘存在’，因此无需预防、处置或补偿”。根据王俊秀新冠疫情的调查数据，70.5%的人是在2020年1月19日之后，有了专家人传人的论断，以及异地传染性病理后才给予重视[20]。科学知识信息对风险的预警价值，与公众的疫情认知与防范意识的形成至关重要，直接影响着疫情的扩散速度及防治效果。

(二)政治权力的主导与信息控制

林奇指出真相的标准往往受到权力的操纵，权力操纵者最喜欢用观念构建真相。然而，信息决策中知识权力的次级地位导致了政治权力、知识权力与信息控制间平衡关系被打破，信息传播的客观性受到影响。布什总统的高级顾问曾说[21]：“我们现在是一个帝国，当我们采取行动时，所有的真相都是我们说了算”。这句名言暗含的意思是，政治权力能够控制信息，但是信息不一定是完全可靠的、真实的。斯科特就曾指出权力拥有者对统计数据信息的控制，认为数据分类的知识、国家权力以及收集与汇总信息的人都有可能掩盖统计数据的真实情况[22]。假设国家治理中对信息的操控是为了更好的服务于社会治理，更好的推动社会的发展，那么，政府对信息控制过程在所难免。但是，无论是西蒙提出的个体或组织决策的有限理性理论，还是贝克关于“风险社会主要面临的是人为决策的风险”，以及吉登斯认为高度的现代性世界所遭遇的风险是人为不确定性带来的问题，他们的共同之处在于肯定了个体或组织决策在影响信息客观传播上的必然性。政府信息传播往往被认为与政府体制的运行机制息息相关。科层制下的政府治理强调程序与规则的重要性，信息传递过程中，信息流往往是纵向式延伸、逐级上报，地方政府具有一定的自由裁量权[23]，致使中央与地方政府存在着信息不对称。而这种问题在中国庞大复杂的政府组织内部被放大和加剧，不仅作为拥有信息方的下级政府在实际运行过程中具有相对独立性，而且建立在组织基础上的稳定利益集团也导致科层制链条间的信息传递不畅及失灵[24]。从这个意义上说，政府引发的信息传递过程，已经超出了信息技术传输的纯粹内涵，它是涉及多层级、多部门、多领域的协商和利益博弈。此外，传递什么样的信息不仅与组织决策有关，政府组织中的权威者也起着至关重要的作用。在面临众多信息选择时，时间和注意力都是重要的稀缺资源[25]，权威者的领导观念、任职晋升前景及领导力等都会影响整体决策上事项的优先次序及公开信息的安排。而在信息时代中，广泛互联网监督带来的执政压力，会给组织或个人的决策选择带来风险，因此，为了规避风险，在本就无法避免组织和个体决策的局限性下，会可能倾向于选择隐秘化的信息处理方式。在这个意义上来看，疫情信息的传递过程也是经过多种机构与部门的层层上报而汇总至地方政治决策者，再由地方政治决策者向更高层级领导及公众发布风险预警信息。从现有报道[26]：“1月1日W市公安局官方微博称对8名散布谣言者依法处理”“前两批国家专家组表示提供资料有限、无法获得医务人员感染情况”以及“1月12日W市卫健委只重复通报了前日的41例确诊病例，并未公布前天会议中公布的100多人的疑似病例”等事例中，政府权威性体现在疫区中心政府对主要信息的控制上，公众在信息层面具有被动接受性与信息不对等等特质。

三、公众网络信息传播的行为逻辑：“权利”与“反控制”

当知识权力缺位，政治权力对信息发布实施主导性控制时，公众往往在信息的接收与认知中处于弱势地位。然而，威胁个人生命安全的社会情境迫使公众在有限的信息面前寻找更多可靠的、真实的信息。

(一)公众非制度化参与的政治环境

在权力与权利的斗争中，相对于现实世界对权力的偏爱，权利的一方仿佛在互联网中才拥有更大的舞台，当下公众网络信息传播中失真频发现象与我国公民政治参与环境息息相关。从公民参与广度来看，根据2015年的ABS调查数据，我国民众参与最多的政治参与性行为仍是投票选举活动，我国整体的政治参与状况仍有很大进步空间[27]。另一方面，我国当下的政府治理体制也为民众的非制度化参与提供了土壤。现阶段，我国国家治理体系日益强调政府回应型治理模式，政府与公众良性互动的对话机制在政治参与中的重要作用也逐渐被重视。有研究者通过对中国 1377 名省市级领导人的列表实验后发现，政府领导人同样接受非正式渠道——互联网反映而来的意见，政府领导者愿意将这些意见融入政策上设计，并确实将一部分公众偏好整合到了政治决策[28]。在我国，随着移动通讯媒体与新网络媒体的普及，互联网在某种程度上消除了现实信息传递的障碍，互联网非正式参与形式日益多元。政府部门也倾向于在发展善治的前提下对公众意见进行回应。根据2015年中国城市治理调查数据，超过57%的网民认为“通过网络反映的问题，政府不仅回应更迅速，政府也更加重视”，53%的网民认为“网络民意能影响政府决策”[29]。公众不仅愿意通过非正式渠道进行政治参与性讨论，也期待着更多的政府回应。表面上看，是网民关于某些具体事件的讨论与评价，实质上是民众在实体社会受到压制的参与权、表达权、知情权、监督权与言论自由权等，在网络时代公共空间中的释放。只不过公众在个体认知与信息不对等的情况下有时是以网络信息失真的形式得以表现。

(二)反控制：以谣言为主要的非制度参与形式

当政府以主导性的优势对相关信息进行控制时，公众通过对公民权利的追求，以散布谣言的方式实现信息求真目的。本文以中国互联网联合辟谣平台官方微博账号的失真信息为例，选取1月3日至4月30日发布的信息，剔除对相同信息的辟谣，整理出关于新冠疫情的辟谣信息542条。在类型分布上，疫情政策类谣言占比最高，为38.6%；其次是个人预防救治与健康类谣言和疫情状况发展类谣言，分别为26.6%和25.5%；社会民生类为6.3%和其他类为4.1%。

关于公众信息失真与政府行为的关系方面，新冠疫情谣言的影响力已经指向一些具有关键意义的政治领域——政府出台的相关政策内容、政策的正当性及有效性、政府治理能力的表现等等。按时间进程来看谣言，自W市1月23日封城后，10多个市区先后被传封城消息。随着疫情防控政策下各地展开辖区内封闭管理，相继而起的热点谣言话题是关于交通管制与封路的政策信息、对确诊病例的城市进行“全城消毒”，以及维持公众日常生活的生活物资供应政策等。2月底，在国内疫情逐渐得到控制之后，谣言的热点话题又逐渐转向复工、复学等政策。从这些谣言中可以看到，网络失真信息与我们真实生活无缝链接，谣言背后反映的是公众在疫情风险治理政策对日常生活的影响方面的认知与态度。

另外，很多谣言的发生是由于公众对政府行为与政策内容的不明晰。简单来看，政府的疫情防控工作更倾向于自上而下的推动，在病毒扩散与风险防控的时间赛跑中，政策快速落实是根本，对政策的解读与公众认知被放在次要的位置，因此，公众很难直观了解到被执行政策的主要目的与信息。例如在整个疫情期间，关于新冠肺炎患者的确诊、“空降”“多方流动”等谣言在多地发生，多地被质疑政府公布的疫情数据不实。这些谣言背后的问题是公众对疫情数据上报系统的程序、患者的就诊与治疗方式与其它配套管控政策的不了解。这些谣言并不代表公众对国家政治权威的抵制，相反公众是以问责、质疑的态度参与到疫情治理的政治讨论，以监督权利的实施来期待政府部门的解释、回应。关于我国境外输入病例的谣言例子就能很好的说明公众对政府回应的需求。

到2020年2月底，国内疫情逐渐得到控制，国际疫情日益严峻，与此同时，各地关于境外输入病例的谣言也随之而起。同时，海外华人与留学生的返华问题，也成为整个国内人们普遍担心的问题，相关谣言愈演愈烈。比如“深圳湾已挤爆，数万华人正涌入”等。公众虽然无法控制外籍人员入境，但是却用这种充斥的恐慌与担忧的失真信息来激起更广大群体的重视，倒逼政府针对境外入境病例作出相关反应。因此，中国政府针对境外病例输入情况相继在3月底公布系列政策通告后[30-31]，相关莫须有的谣言也得到了有效控制。同样，公众在社会民生类谣言中的反应也是如此，如疫情期间的粮食恐慌。

除了与政府风险管理行为直接相关的谣言外，公众在个人预防救治与健康类谣言中体现出对疫情信息及预防知识信息的知情权，这也是从个体出发保障自身生命安全的重要应对。比如公众散布“听说新冠肺炎会通过：玩雪、蚊虫叮咬、下水道空气、水果蔬菜表面接触传播、宠物传播与眼神传播等”。尽管官方不断更新、阐释，但是像接触传播、飞沫传播与气溶胶传播等专业术语不能达到公众的普遍认知，公众往往将病毒传播途径与其日常生活息息挂钩，采用更便捷的信息交流来求证、求知，以期获得更为具体、准确的预防措施答案。

当我们从政府与公众互动的视角来看，公众在特殊情境下的危机治理中表现出了积极参与的欲望。面对政府对信息的主导性控制，公众也采取了相应的策略性行动，即通过对公民权利的追求，以网络失真信息的形式，将社会焦点问题扩大化，以激发政府部门的回应及相关议程设置的推进，实现对信息的反控制。

四、政府与公众网络信息传播的再博弈

尽管公众通过非制度化参与形式动摇了政府对信息的主导性控制。但是，政府在信息传播中的优势地位并未动摇。政府部门通过对公众失真信息的管理，展开了与公众的第二轮博弈。

(一)政府对“公众失真信息”的管理

首先，政府部门联合各大互联网平台，通过辟谣来消除公众信息失真。根据当下新冠疫情的辟谣行动来看，来自政府、世卫组织、及各大媒体等纷纷利用大数据建立网络辟谣平台，借助专家团体及权威真实信息，缩短谣言“寿命”。各层级政府也纷纷成立了地区辟谣平台，及时为公众辨识谣言，提供真实信息。此外，官方新闻媒体也发挥了重要作用，基于南都大数据研究院对1月20日至3月底的2000多条谣言(剔除重复谣言)的整理，人民日报、南方都市报和新京报等媒体已经证伪超过1000条信息[32]。

其二，采用行政规制的严打策略，对造成严重后果的谣言散布者按照法律进行制裁。例如，有网友在微信群散布“杭州市两名入境阳性确诊病例出逃”以扰乱公共秩序为由被作出行政拘留处罚；也有网友因在网络上发布“嚼大蒜能治疗新冠肺炎”被依法刑拘。在新冠疫情的防治过程中，以维稳和管制为主要特征的政府信息治理模式，对谣言的打击范围进一步扩大，但凡公众散布的信息没有做到完全真实，都有可能接受刑事处罚，网络平台中的言论自由进一步受到限制。

其三，以法律为根据赋予第三方网络媒介信息监管的权力与义务，间接参与互联网公共领域的信息管理。《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》第5条规定：“网络服务提供者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告”。此外，《侵权责任法》又明确了网络媒介的管理责任与义务[33]：“网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益，未采取必要措施的，与该网络用户承担连带责任”。在法律规则的要求下，政治权力赋予具有技术优势的网络媒体以信息管理行为，而侵权义务的连带责任，又迫使网络媒体宁可监管过度，也不能放任不理。根据国家网信办公布的信息，初步统计多家互联网平台已清理文章6126篇，关停18 576个账号[34]。网络媒体的舆论管理行为涉及删帖、删评、撤热搜、禁言、禁评、封号、限流等，由此来阻断信息的传递。

(二)公众通过“强者依靠”与“变换版本”实现反控制

在“上有政策、下有对策”的逻辑指导下，公众面对政府系列的强制性行政管制措施，也采取了一些应对策略。

正如一些研究者的发现，信息源用户的影响力能够影响信息传播的范围与深度[35]。当普通公众发布个人信息时，若其信息因被删除或被忽视而没有发挥期待的信息价值时，部分网民会通过寻找具有更强信息传播能力的个人或组织代为转发，以激起更大范围内的社会联动效应，目的在于改变现有的个人处境及不适宜的制度安排。例如，疫情期间网络媒体一边删除着未得到证实的网民的就医求助信息，另一边主动与新闻记者、微博大V联系，扩散求助信息，增加影响力。童之伟作为“网络求助”活动的参与者和呼吁者就在疫情早期参加了为底层的社会百姓转发求助信息的救助活动[36]。

尽管公众无法抵抗政府行政规制的直接管理，却能依靠言论自由及公民权利的法律依据与政府主导下的第三方管控斗智斗勇，即当公众面临网络媒介的信息管理行为时，公众以丰富的信息内容形式强化信息的传播能力，以“变换版本”的形式继续散布被网络媒介管控的信息。更多多媒体形式在公众信息传播中被加以运用，如图片、音频、vlog、标签等。此外，公众也努力通过转换信息内容形式，来减少政治权力对公众权利的限制性影响。比如，网民往往会通过修改关键词、转变同声字、修改成拼音或增加空格来应对网络媒介的自动筛选，通过转换语言表达形式、倒转文章图片(将文字转化成图片，并将图片倒转)等方式加大信息辨认难度。在疫情期间，很多原账号文章被删帖处理后，很快就会有新的账号或者新的网络平台重新发布信息，或者在信息内容不变的情况下转变信息发布形式来实现信息的传播过程。最显著的公众应对网络媒介管控的例子是关于“发哨子的人”的介绍。

政府对公众失真信息管控的初衷可能在于避免事态发展恶化、公众非理性行为的扩大化，这种行为是必要的。但是，事与愿违的是，过于严苛的信息管控反而加大了公众对政府的不信任感，激发了公众的质疑与斗志，增加了博弈成本。

五、结论与反思

在本文中，我们关注新冠疫情期间网络信息传播中政府与公众的互动过程，其实质是以“权力”与“权利”为基底的信息“控制”与“反控制”的博弈过程。从政府角度来看，在信息决策层面存在着知识权力缺位与政治权力主导的局面，政府部门与决策者掌握着对信息的公开与管理的权力。从公众层面来看，随着当下民众权利意识的发展，公众越来越多地关注自己权利的维护和实现，当公民利益与个体生命安全挂钩时，公众对权利追求的表现尤为明显。同时，信息时代中互联网的普及型应用弥补了现实社会中“权利短缺”的问题，并赋予了个人及群体非制度化的参与方式，这种方式不仅有利于促进政府回应型信息治理模式的转变，也有利于公众发挥权利的政治价值与现实价值。

在互联网媒介的帮助下，知识者与一般民众的权利影响并渗透到现实社会政治权力对信息管理的运作，一个掌握着知识与实践经验，一个掌握着管理经验，新旧两股力量势必会在信息传播中产生一个辩驳与对抗博弈过程。因此，当政府在多种考虑下通过对疫情信息进行控制，而危及人身安全的特殊情境强化了公众通过多种渠道来求真的动力，并在信息传播中以谣言方式逼迫政府进行更透明的信息公开，实现信息的反控制。在这种情况下，政府又通过辟谣、行政规制的严打策略以及以“堵”为核心的第三方网络媒介监管的信息管理控制行为来应对公众网络信息失真现象。对应地，公众也通过寻找“强者依靠”与“变换版本”再次呈现信息，重新实现对信息的反控制。在这个博弈过程中，我们看到由权力与知识的掌握或分布而造成的群体间的“数字鸿沟”在互联网信息传递中逐渐被缩小，互联网的信息传递促进着对信息权力的重构，信息被公众所重塑。

当然，必须承认的是，公众在风险感知与事物认知水平上是有差异的，一般公众很可能会对疫情风险及政策信息进行简单化、主观化、感性化的理解，政府对公众负向信息和失真信息的管理是有必要的。但是，新冠疫情的实践证明，用过于严格的控制式信息管理方式来应对公众网络信息客观表达有时会适得其反。正如哈贝马斯所认为的，越是对公民权利进行限制，越是无法构建政府与公众良性的互动机制。因此，在网络信息客观传播方面，本文建议：第一，强化信息技术建设与政府回应型治理。重视信息技术时代中的信息宏观管理和上传下达，打开政府内部共享、互检渠道，推动跨政府部门、跨层级的信息互通，优化信息共享机制，增加信息透明度，破解信息不对称难题。重视公共领域中公民合法权利范围内的民主参与与合理表达，形成对网络失真信息的迅速反应、及时回应，营造信息传递的良好政治环境。

第二，提高政府与公众信息客观性表达的制度保障。由于政府行政结构体制所固有的弊端，要通过一定的制度设定来保证政府信息的真实性与开放性，对信息拥有者、编辑者及验证者等相关人员的信息传递环节进行一定的监督、问责，规范政府信息失真的惩戒措施，重视信息传递与政府公信力的关系。而对公众的信息失真，在事实及时澄清基础上也要有一定的惩戒措施，引导公众更多的制度化参与表达。

第三，拓宽公众的制度化参与渠道。将知识权力纳入决策过程，增强决策信息的可靠性。构建多元主体监督公共平台，重视公众舆论的合理诉求表达，促进公众问责机制的形成。确保自下而上的信息反馈通道通畅，促进反馈链条的规范化、制度化、合法化。