深化广西“放管服”改革路径研究

刘建成 廖振民

（广西壮族自治区人力资源和社会保障宣传中心，广西 南宁530022；广西人力资源社会保障学会，广西 南宁530023）

向纵深推进各地方的“放管服”改革是深化政府机构和行政体制改革的重要要求。党的十九大报告明确提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。[1]近年来，广西着力推动“放管服”改革，为经济社会发展、激发市场活力和促进开放合作带来了强劲动力，取得了明显成效。与此同时，要全面深化广西“放管服”改革，需把握好全面深化改革的目标与方法、速率与效率、规模与质量的关系，从重点和难点上寻找突破口，着力排除制约全面深化“放管服”改革的堵点和梗阻。

一、文献综述

在推进“放管服”改革要求上，2014年、2015年、2016年《政府工作报告》分别提出，要“进一步简政放权”“加大简政放权、放管结合改革力度”“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”。[2]目前，学界就推进“放管服”改革相关研究主要有以下几个方面：

（一）从问题层面上进行研究

马宝成认为，简政放权改革还面临着行政审批事项过多、自由裁量权过大、监管不足等问题，应协调推进改革、抓好重点任务。[3]李军鹏认为，面对“放管服”改革中存在的效率困境，可以通过“互联网+政务服务与公共服务”方式，倒逼改革审批制度及监管体制，不断深化“放管服”改革。[4]毕瑞峰、段龙飞认为，在“放管服”改革中对地方政府能否承接下放的事权，以部分地区在承接过程中存在的主要问题为例，提出进一步推进“放管服”改革和事权相承接。[5]

（二）从经验层面上进行研究

张定安从回顾“放管服”改革进程和总结经验中，提出深化改革建议。[6]李军鹏从总结“放管服”改革适应市场经济转型、经济体制完善、市场决定性作用三个阶段的经验基础上，提出新时代“放管服”改革思路与对策。[7]

（三）从主体层面上进行研究

王丛虎、门钰璐认为，构建人民满意的服务型政府的内在要求，是从人民主体出发，促进“放管服”改革。[8]吴江认为，政府部门从重责任、重民生、重发展上为人民服务，需要由“放管”向“放管服转效”推进，以深化“放管服改革”。[9]

总之，上述关于“放管服”改革的有关研究，在理论层面上，推动了行政管理体制改革和服务型政府建设；在实践层面上，亦为促进简政放权、转变政府职能、建设服务型政府提供有一定参考价值的指导和帮助。这在一定程度上也为推进全面深化广西“放管服”改革提供借鉴和指导，同时，全面深化广西“放管服”改革亦可以进一步丰富行政管理体制改革和政府职能转变的理论内容及实践意义。

二、广西“放管服”改革取得的主要成效

（一）精简行政审批事项，进一步提升行政审批效能

2018年以来，广西行政审批事项进一步精简，先后取消、下放和调整行政许可事项230项，调整296项行政许可事项的设定依据、规定办结时限或法定办结时限等，覆盖生产经营、市场准入、投资等方面，有效提升了行政审批的整体效能，具体表现在如下几个方面：一是实行“一事通办”的整体改革，积极推行“一窗受理、集成服务”的办理办结模式。统一制定“一次性告知”“最多跑一次”“一次不用跑”清单，全面规范自治区、市、县三级承诺办结时限，基本在法定办结时限的50%以下。例如，广西推行“最多跑一次”改革涉及的办理事项在自治区、市、县、乡四级的实现率分别为95.4%、97.2%、94.4%、94.4%。[10]二是搭建数字政务一体化平台，积极推进“互联网+政务服务”，服务事项实行“网上申报、智能审批、即批即得、电子结果”，提高政务服务工作效率。三是全力开展“减证便民”专项行动，着力清除和减少烦扰企业、群众证件事项要求。广西从自治区、市、县、乡、村五级整体上统一开展和推进“减证便民”专项行动，完成清理和减少烦扰企业、群众的各类无谓证件事项，目前建立基本证照52项，保留村（居）民委员会证明材料10项。四是建立健全政务服务容缺受理制度，为广西各类企业和群众减少办事时间，此项制度成为全国省级政务服务的首创，是推进“放管服”改革的一项重要创新。

（二）改革商事制度，进一步优化投资环境

在商事制度改革上，广西营造良好的投资环境，已取得了明显成效。主要有：一是改革“多证合一”，整合事项目录，形成“三十九证合一”的广西模式。截至2019年4月底，广西已发放统一社会信用代码营业执照180.58万张。二是改革“证照分离”，对100项审批事项进行整体改革，采取取消审批、实行备案、告知承诺、优化服务等措施，已让12.85万户市场主体获得了切实的便利和服务。三是改革市场主体注销流程，实行简易便捷程序，有效降低了制度性交易成本。对于那些未开业企业、无债权债务企业（含个体户）可以实行简易便捷的注销登记，能够为企业节约一定的注销公告费和其他费用开支，从而让广西投资环境得到了进一步优化和提升。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》，承诺办结行政许可事项时限减少50%以上，以及着力推行“354560”工作模式，即要求和做到3个工作日内完成企业开办手续，5个工作日内完成不动产登记，45个工作日内完成园区企业投资项目施工许可，60个工作日内完成企业投资项目施工许可。[11]

（三）完善监管体系，进一步规范市场秩序

在推进科学监管的整体改革上，广西已取得的成效主要有：一是建立健全“双随机、一公开”工作机制，加强和提升科学监管治理能力。截至2019年4月底，广西已有41个区直部门和527个市直部门建立起“一单两库一细则”，有力地促进了依法行政和公正执法。二是全面加强和完善信息化信用监管体系，促进监管治理体系现代化。一方面，制定和出台了《广西加强政务诚信建设的实施方案》等政策制度，为构建和健全社会信用体系提供强有力的重要支撑；另一方面，进一步加强和完善广西公共信用信息平台和“信用广西”网站，让企业、群众便利、快捷、有效地查询相关的信用信息。截至2019年4月底，广西公共信用信息平台归集各领域和各类的信用信息总量突破1亿条，向企业、群众开放和查询信用信息近千万条。同时，广西公共信用信息平台就重大税收违法案件信息、失信被执行人信息、纳税信用A级纳税人等红黑名单进行归集并公示20余万条信息。[12]这进一步完善了监管体系，为规范广西市场秩序提供了有力支持。

三、国内“放管服”改革的先进经验借鉴与启示

（一）国内“放管服”改革的先进经验借鉴

1.浙江“最多跑一次”的改革经验

（1）按“一件事情”提供政府服务

浙江按照和秉承“以人为本”的服务理念，通过换位思考和转换思维，来推动和深化“放管服”改革，以企业、群众的需求为导向和出发点，把“最多跑一次”改革明确定义为企业群众“办理一件事情最多跑一次”，而不是让企业、群众去某个部门“办理一件事情最多跑一次”。为此，浙江将“最多跑一次”改革具体地转化为“四张清单一张网”改革，即政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、部门专项资金管理清单和政务服务网，通过运用“互联网+政务服务”和大数据技术，让企业、群众到政府业务部门办事实现“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的明确承诺和工作要求。

（2）按类别设置综合服务窗口

为改变过去各部门分别受理、分散办理的局面，浙江通过按类別分别设置投资项目审批、商事登记、不动产交易登记、公安服务、社会保险等综合服务窗口，让一级政府层面达成“横向贯通、跨越部门”的“最多跑一次”改革的“一窗式”受理业务，使得企业、群众办一件事，只需进一扇门。

（3）按事项应驻尽驻政务服务中心

浙江在“放管服”改革中，除了要求行政审批、行政权力等相关部门都进驻政务服务中心外，让与人民群众生活息息相关的便民服务事项也要求进驻，全面整合资源，综合受理市民卡服务、公积金支取、交通违法处理、公共事业、社会保险等事务，方便广大人民群众。

（4）按“最多跑一次”改革深入基层

浙江按照“最多跑一次”的整体改革和部署要求，全面落实和积极推动基层政府的职责重构、资源重配、体系重整，通过加强和完善基层治理体系建设和促进全面集成统筹资源，运用“互联网+四个平台+综合指挥室+全科网格+社会参与”的模式，方便广大人民群众办事，从过去“有事不知道找哪个部门”到现在“有事找平台”的转换，使得“最多跑一次”改革在基层取得显著成效。

（5）按落实执行改革狠抓监督检查

为让“放管服”改革能够落到实处，浙江采取人大重点监督、常态化督查、暗访检查、体验式督查、聘请社会督查员等方式，狠抓监督检查，倒逼各级各部门认真贯彻落实“最多跑一次”改革。

2.贵州“只跑一次”的改革经验

（1）让“只跑一次”改革服务企业、群众

目前，贵州省已形成省、市、县、乡、村五级在线办事统一平台，可以在网上集中办理141950多项行政审批和服务事项，约有2万余名审批人员每天在平台上开展各类各项审批服务，在线办理率由2014年的不足1%上升到2018年的30%左右，甚至已有部分事项可实现100%的在线申请与办理，逐步实现“一号申请、一窗办理、一网通办、一库共享”的政务服务新格局，从而让申请人“只跑一次”就可以把事办成。

（2）推进行政数据资源共享便利企业、群众

贵州省政府部门充分运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息集成技术，积极推动和落实政务系统和数据资源向“云上贵州”集聚开放，大幅提升了社会效率和带动了经济效应，逐步形成“进一扇门办全部事，入一张网办全省事”的“互联网+政务服务”大审批新格局。

（3）全面精简行政许可事项减轻企业、群众负担

2018年，贵州省直部门行政许可事项为272项，比2013年减少21.61%，是全国省级部门行政许可事项数量最少省份之一，具体做到：一是全面清理自行设定的行政职权，是全国全面清理和取消地方性法规、省政府规章设立的行政审批、备案、登记等行政职权的唯一省份，切实达成简政放权初衷和担当；二是全部取消非行政许可的审批事项，提升公共服务能力，切实便利企业、群众办事；三是减除清单外事业性收费，营造和改善营商环境，切实减轻企业、群众负担。

（二）对全面深化广西“放管服”改革的启示

通过学习和借鉴浙江、贵州两省的“放管服”改革经验，为推动广西全面深化“放管服”改革提供了重要的借鉴和启示。一是要借鉴两省“最多跑一次”“只跑一次”的改革理念，换位思考，主动作为，以企业、群众需求为导向，全面推进广西“放管服”改革；二是要借鉴两省的整体性改革思路，转换思维，全面打造广西政务“一窗式”便民服务；三是要借鉴两省的“互联网+政务服务”实现政府无缝衔接，促进政务部门信息数据共享和业务融合，让“信息多跑路，群众少跑腿”；四是要借鉴两省的延伸政务服务体系，利企便民的做法，同时借鉴综合运用多种督查方式推进改革；五是要借鉴两省通过改革投资建设项目审批模式，优化营商环境，压缩业务办理周期，减少企业群众的成本和负担。

四、全面深化广西“放管服”改革的路径选择

（一）在简政放权上，推进全面深化“放管服”改革的协同联动

作为一项涉及面广的系统工程，持续推进广西简政放权改革需要精准施策，形成上下级、各部门纵向、横向协同联动的合力。一是要强化顶层设计，完善政策法规。法治作为治国理政的基本方式，在持续全面推进广西简政放权向纵深改革进程中，要遵循法治精神和法治要求，运用法治思维和法治方式整体推进和系统深化改革，高度重视和强化“放管服”改革顶层设计，完善立法与改革的衔接机制，加快政策法规立改废释，增强制度供给力，形成推进全面深化广西“放管服”改革的法规政策制度体系和机制，让改革遵循法治方向，于法有据，使企业、群众获得和享受改革成果，帮助他们不断降低制度性交易成本。二是要促进统筹协调，增进简政放权协同性。全面深化简政放权，不是简单地层层下放权力，而是要进行广泛沟通交流与配合，形成各部门、各层级、各地区之间的协同联动机制。在具体操作上，要科学合理划分自治区、市、县、乡对应的事权，统筹协调各部门各单位下放的权力事项，按照“一盘棋”同步下放关联事项，确保在同一层级办理完成。三是要做到精准放权，增强简政放权针对性。全面深化简政放权要坚持实事求是，要注重放权的针对性，以问题为导向，聚焦发展需求，把企业群众反映强烈事项以及与经济高质量发展密切相关事项作为重点，推动广西简政放权精准协同下放，持续推进利企便民。四是要培育承接互动能力，保证基层能够“接得住、管得好”。对此，需要着力培育基层承接能力，达到与权力下放相匹配的要求，通过相关部门就下放权力事项对基层进行跟踪指导，加强政策法规、业务流程、操作技能等方面培训，切实增强基层承接能力。同时，在培育基层做好承接工作上，同步进行经费配套保障、装备技术支持。

（二）在放管结合上，推进全面深化“放管服”改革的监管再造

做好做实放管结合，关键在于“放”得有效、“管”得到位，让这两个轮子都转起来且协调高效运行。[13]也就是要妥善处理好放权与监管的内在关系，让简政放权与市场监管相辅相成。面对新经济、新产业、新业态迅速发展的新形势与新压力，迫切需要推进全面深化监管改革，强化事中事后监管，促进监管流程再造，形成科学、规范、有效的监管机制，更好地营造一流的营商环境。一是要构建适应新常态高质量发展的多元化新型监管体系。推进监管流程再造，就是要加快构建起行政监督、行业规范、社会监督相融合相衔接的多元化新型监管体系，形成以“双随机、一公开”监管为原则、权责清单为基础、信用监管为核心、配套制度为保障、智慧监管为支撑的新模式和新格局。二是要全面贯彻落实执行“双随机、一公开”的科学监管模式。加快建立健全标准化的行业随机抽查制度，就市场主体而言，使所有对象被检查的概率是一样的；就执法者而言，使自由裁量权弹性空间和权力寻租机会被最大限度地减少，促进监管的公平性、规范性。三是要注重信用监管。加快构建和全面推进以信用监管为核心的新型监管方式和方法，着力开展和推动信用约束与部门联合惩戒，更加注重对于那些存在严重违法失信行为、被列入经营异常名录的市场主体，就依法在政府采购、行政许可、银行信贷等方面进行限制或禁止，使其“一处失信、处处受限”。四是要运用智慧监管。把“互联网+”、大数据、云计算等现代化信息通信技术广泛地运用和应用于监管流程再造之中，打造线上线下智能化、精准化、动态化监管，形成全天候、全方位的实时监管方式，增强“管”的智慧能力。五是要重构和再造协同监管体制。为解决部门间监管职责边界不清晰问题，需要进一步塑造协同监管体制。从制度上完善协同监管，为部门间形成协同监管提供制度依据，推动部门间协同配合及有机衔接；从职能上明确厘清部门间监管责任边界，力促各部门依法切实履行监管职责和有效落实执行及实施监管相关法规制度；从技术支撑上强化跨部门监管和部门间联网监管，加快构建纵向、横向互联互通的自治区、市、县、乡间的协同监管平台；从多元共治上通过政府购买社会服务等方式来形成全社会监管合力，增进协同监管效能。六是要敢于尝试和创新包容审慎监管。为适应新经济、新产业、新业态的发展需要，可以尝试采取包容审慎监管形式，在实践中既要确保监管不缺位，又要推动发展创新，做好营商服务，优化准入流程和前置条件，突出事中事后监管，维护好市场环境。同时，要切实加强和做好综合执法监管，增进监管的协同执法和整体合力。

（三）在优化服务上，推进全面深化“放管服”改革的利企便民

坚持和落实以人民为中心的发展理念，是优化和提升政府公共服务的根本要求和落脚点、出发点。全面深化广西“放管服”改革，就是要强化为人民服务意识，一切为了利企便民而优化服务，让人民群众享有更多的获得感。一是要加快推动形成覆盖整个广西的政务服务“一张网”。通过在现有的各地区各级政府服务信息平台基础上，以自治区政务服务平台为枢纽，融合接入各地方平台、各部门专网和独立信息体系，形成广西一体化在线服务平台，实现在更大范围内的“一网通办”和异地可办。二是要向纵深推动和持续优化减证利企便民服务。对于那些烦扰企业、群众办事的各种证明、材料和繁琐手续等，要采取该取消的取消、该合并的合并、该互认的互认、该并联的并联的统一清理行动，对于保留的事项材料按照清单模式管理，促进办证方法创新和提高办事办结效率，为人民群众提供更加便捷的政务服务。三是要全面推进和有效满足基层民生服务需求及保障。在政府主导下，注重发挥社会力量的积极作用，及时主动回应社会关切和民生需求，为基层群众办好身边事。例如，从提升群众生活质量出发，开展家政、养老、托幼等社区服务，以及推进公用事业服务便利化，推行网上办理、移动支付等方式，来解决群众对水电气等公用事业领域的办事需求。

（四）在机制创新上，推进全面深化“放管服”改革的标准化建设

加强和完善标准化建设，是推进全面深化广西“放管服”改革的必然要求。首先，在全面深化“放”的标准化建设上，一方面上级部门下放权力可就审批的条件及流程作出说明，形成标准化清单，点明受理重点和审核要点，使得承接部门可以有标可依、有据可循；另一方面为做好利企便民服务，就办理业务所需材料，提供标准化样例、样本，使得企业、群众能够有例可查，清楚规范化填写要求。其次，在全面深化“管”的标准化建设上，一方面要明确行业标准，业务主管部门应对所管辖行业的经营范围、行为、程序等出台标准化的统一要求，让企业、群众完全清楚政府监管的底线和法规政策的红线，使得他们自觉按照标准化要求依法办事；另一方面要健全监管标准，从规范监管行为和明确监管责任上，对监管主体、监管客体、监管时间、惩罚范围等内容制定统一、科学、有效的标准，让监管主体依法执行监管、监管客体依法接受监管，达成二者良性互动监管的目的和效果。最后，在全面深化“服”的标准化建设上，一方面要着力推进政务信息服务标准化，凡是法律法规对有关政务信息未禁止和限制公开的，各级政府部门都应主动向社会公开，以便为企业、群众创业创新和掌握资讯提供准确、充分、具体的政务信息服务；另一方面要统筹推进自治区、市、县、乡的服务流程和时限标准化。

（五）在技术支持上，推进全面深化“放管服”改革的平台创新

推进全面深化“放管服”改革面临的体制机制深层次难题，需要运用一定的技术手段来解决和应对，以提升放权、监管、服务的整体效能。一是要全面共享和依法开放政务数据资源，除仅保留涉及国家安全和公共安全之类的信息外，将政府部门的信息数据全部与有关部门进行共享和对接，让企业群众办事时少跑路。二是要全面整体推进和形成“互联网+政务服务”智慧平台和窗口。一方面从纵向层面拓展智慧平台服务的深度，让有条件的政府部门打造自治区、市、县、乡之间形成联动的共享机制，以解决基层政府存在的编制、人员影响因素造成未能有效履行综合性、专业性审批及监管职能的困难，又能让基层群众享受到各层级的政务服务；另一方面从横向层面拓展智慧平台服务的广度，按照法律政策许可的范围内，把各地区政府部门所有符合规定要求且适宜放在网上办理的事项都放在政务智慧服务平台上，让群众不需奔走于各个部门就可以在政务智慧服务平台上办理有关业务。

（六）在统筹协调上，推进全面深化“放管服”改革的有机衔接

一是从推进简政放权与放管结合的有机衔接来看，推进全面深化简政放权，就是要广西尽快建立起适应改革发展创新需要的事中事后监管机制。因而，“放”与“管”需要形成有机的衔接，应就“放”的同时，对如何“管”进行协调，让“放”能够在事中事后形成“管”。对于简政放权后出现一些企业破坏市场健康环境的行为，就应当主动研究“放”的内容，给市场秩序带来了哪些风险和漏洞，如何让“管”及时跟上和加强监控，从而建立起简政放权与放管结合相衔接、相融合的监管协调体系机制。二是从推进市场监管与优化服务的有机衔接来看，推进全面深化政府服务改革，就是要广西各级部门创新服务方式，不断利企便民，营造一流的营商环境。目前，市场监管主要是通过“互联网+”政务服务、信用体系、降税减负等方式和手段来进行一般管理，比如，作出严罚违法违规行为、驱逐不良企业等监管执法，就充分体现了监管对其他合规企业所提供的服务和支持。但政府开展监管行为，不能仅限于针对监管对象，更应是为营造良好的市场环境和健康的市场秩序而服务的。这就需要我们在监管机制设计上重新思考和再认识市场监管与优化服务的相互关系，让监管既能有效监管对象的具体行为，又能与优化服务相统一相融合，彻底地适应于营造良好的市场环境和健康的市场秩序的服务要求，从而形成市场监管与优化服务相互促进、相互协调的有机衔接体系。

五、结语

全面深化“放管服”改革，是推动和实现广西经济高质量发展的必然要求。为此，全面深化广西“放管服”改革，应从简政放权、放管结合、优化服务、机制创新、技术支持、统筹协调等方面来寻求突破，着力排除制约全面深化改革的堵点和梗阻，不断优化广西营商环境，更大程度地服务和造福企业与群众，从而促进广西经济高质量发展，进而实现建设人民满意的广西服务型政府。