基于效率视角的产业政策效果评估

刘小鸽

摘要：在对中国产业政策进行评估时，必须考虑到政策的机会成本，从效率的角度进行。以我国A股上市公司为样本，实证检验政府财政补贴对企业营收的影响，发现：（1）政府财政补贴与企业自身研发投入都显著增加了企业的总营业收入；（2）财政补贴给企业带来的营收增长，远低于企业自身研发投入带来的增长，前者只有后者的1/3左右。这意味着，相对于资金的市场化配置，政府财政补贴的效率较低。考虑到产业政策配置资金对社会资金的挤占，我国产业政策的效果有待进一步提高。

关键词：产业政策；效率；财政补贴

中图分类号：F062.9文献标识码： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2020.01.011

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0引言

1980年代以来，一些经济学家基于新贸易理论提出“战略性贸易政策理论”，并结合市场失灵理论，为政府制定产业政策以干预经济建立了微观理论基础，并试图解释东亚经济奇迹[1-2]。然而，进一步的理论和实证研究却表明，产业政策的理論基础并不牢固，在实证检验中很难得到支持，并且由于过多的政府干预而影响其效率，面临着诸多的困境和挑战[3-4]，从而诱发产业政策有效性的争论。

目前国内的研究大多单方面的从收益角度来讨论产业政策的有效性，一定程度上忽视了产业政策的机会成本问题，所得结论有失偏颇。产业政策的实施不仅存在制定和实施的成本，还存在着机会成本问题。在现实中，支持某个行业的发展，必定会挤占其他行业发展的可利用资源，在评估产业政策的影响时应当具有全行业的视角。以政府对企业的技术创新进行资助为例。由于政府资助了企业更多的研发资金，在企业研发资金投入总量增加的情况下，研发产出增加几乎是必然的结果。如果只是考虑企业获得政府资助后的总产出，而不考虑其总投入也在增加，就很容易得出产业政策有效的直观结论。因此，讨论产业政策有效性必须要考虑政策的效率问题，即在对中国产业政策进行评估时，必须考虑产业政策的机会成本。

本文以政府财政补贴为例，基于政策效率的角度对中国产业政策进行评估。具体而言，选取我国A股上市公司作为样本，实证检验政府财政补贴对企业营收的影响。

1中国产业政策效果：文献分析

1.1产业政策与创新

技术创新与产业升级是经济持续发展的核心动力。然而中国创新驱动发展现状并不乐观，在影响创新驱动的相关因素中，存在着政府干预带来的利益集团式勾结的破坏性作用[5]。基于产业政策中与创新相关的产业政策，陈玮和耿曙发现，我国从2000年启动的鼓励创新的产业政策并未取得预期效果，政府介入创新失效的机制表现为“风险积聚”和“监督失灵”，产业政策的干预使得企业改变了对于风险的应对行为，同时创新活动的难以衡量成为政府监管的难点[6]。黎文靖和郑曼妮则发现，选择性产业政策只激励企业策略性创新，企业为“寻扶持”而增加创新“数量”，创新“质量”并没有显著提高[7]。关于产业政策对生产率的影响，宋凌云和王贤彬研究发现地方政府的重点产业政策总体上显著提高了地方产业的生产率[8]；而舒锐发现产业政策中的税收优惠和研发补贴可以实现行业产出的增长但不能促进生产效率的提高[9]。

1.2产业政策与产业结构调整

产业结构调整是后发国家加快经济发展的本质要求。石奇和孔群喜[10]认为，大规模吸引外资，发展出口导向的工业化，加速经济结构调整、推动产业结构升级，提高国际竞争力，进而在世界贸易结构中逐步占据有利地位，这是发展中国家融入全球分工体系、实现发展方式转变的重要途径。通过设立各类经济开发区来调整产业结构，是中国地方政府最重要的一项产业政策。李力行和申广军认为，设立经济开发区可以有效地推动城市制造业内部的产业结构变动[11]。不过，宋凌云等[12]认为，一旦地方官员开始引导辖区产业结构变动，他们相对于企业的总量信息优势将很快失去，因此地方官员无法长期引领辖区内的产业结构变动。李文溥和陈永杰[13]通过对比近20年来政府在各个时期制定的产业结构政策发现，我国政府的产业政策与产业结构演变之间的因果关系并不明显。

1.3产业政策效果的影响因素

产业政策的效果受政策实施程度、产业发展阶段、地区市场化水平以及企业所有制的影响。一是受政策实施程度的影响。黄先海等[14]分析发现，补贴的产业政策存在以行业竞争程度和行业资本密集度的“最优实施空间”，继续增加补贴会降低企业对行业竞争压力的敏感性，引致企业“为补贴而生产”和产能过剩风险。不同的补贴力度对于企业的生产率的提高表现不同，当补贴力度小于某一临界值时，政府补贴能够显著地促进企业生产率水平的提高；当补贴力度逐步提高时，这种促进作用也由显著变为不显著，并且其抑制作用也逐渐显现；当补贴力度大于另一临界值时，将显著地抑制企业生产率水平的提高[15]。二是受产业所处阶段的影响。在产业起步阶段，政府补助带来新型产业盈利优势，而在产业扩张后，政府扶持难以有效鼓励企业进行更多的研发投入，后果是同质化产能过剩[16]。三是受地区市场化水平的影响。孙早和席建成研究发现，产业政策的正向作用与市场化水平密切相关，当市场化水平达到某一拐点门槛值时，产业政策的正向作用将会显著增强[17]。四是产业政策在不同所有制的企业中的效果不同。赵卿和曾海舰发现，同样受到产业政策鼓励发展的情况下，相对于民营企业，国有企业获取的信贷资源更多；然而产业政策引导下的银行信贷增量对企业业绩具有显著的正向贡献，主要存在于民营企业中[18]。长期性产业政策鼓励发展的企业拥有更好的投资机会和更强的融资能力，其经营业绩也得到明显增长，其中民营企业表现得更为显著；而短期产业调控政策对支持发展企业的经营业绩具有显著负效应，主要体现在国有企业[19]。

2基于效率视角的产业政策效果评估

2.1模型与数据

构造如下计量模型：

其中，下標i、t分别表示企业与年份。yit 表示企业i在t年的生产效率，用企业总营业收入表示。Subsidyit表示企业所获得的政府补贴额度，RDit表示企业的研发投入，Xit为企业层面的特征变量。ε为扰动项。通过比较？1与？2 的系数大小，来评估产业政策补贴的效率。

我国在实行产业政策的过程中，形成了规模庞大、形式多样的产业发展财政补贴，用来支撑产业结构调整、产业组织兼并重组、产业布局以及产业技术创新等目标。包括但不限于税收减免优惠、直接财政补贴、技术改造和设备更新激励、研究开发补贴、特殊收费政策、与贸易有关的投资措施、出口导向和进口替代补贴、定价转移类补贴等。

我国地方政府每年都给予上市公司大量的补贴，补贴的名目繁多。通过整理我国上市公司获得政府补贴的数据可以看出，历年补贴总额在2008年金融危机时有个突然的跃起（表1），虽然在2009年之后快速下落，但是仍然高于2008年之前任何一个年份的补贴总额数，并且在之后一路上升。并且在2015年达到了1629亿元，占当年全国GDP的2.41%（图1）。

考察我国A股市场中获得政府补贴的企业数以及获得的平均增幅补贴数额（表2），也可以发现较为明显的类似趋势（图2）。

2.2实证结果分析

直接将企业总营业收入对企业研发投入与财政补贴进行回归，最小二乘法（OLS）结果显示，财政补贴对企业营收的提升要高于企业自有资金投入带来的提升，见表3（1）。不过由于缺少对企业特征以及企业固定效应的考虑，OLS模型的结论并不准确，为此我们进一步利用是固定效应模型（FE）与随机效应模型（RE）进行检验。计量结果均显示，企业自身研发投入以及政府的财政补贴都显著增加了企业的总营业收入，见表3（2）（3）。不过，企业自身研发投入所带来的总营收的增加远远大于政府财政补贴所给企业带来的营收增长。当加入企业层面的特征变量之后，实证结果保持稳健，结论保持不变，见表3（5）（6）。

以表3（5）中固定效应模型的估计结果为准进行解释，可以看出政府财政补贴对企业总营业收入的弹性为0.03，即政府财政补贴每增加一个百分点，企业总营业收入增加0.03个百分点；而企业自身研发投入每增加一个百分点，企业总营业收入增加0.13个百分点。这也就意味着，从企业总营业收入的角度来看，企业自身研发投入的效率是政府财政补贴效率的4倍多。换言之，政府财政补贴的效率只有企业自身研发投入效率的23.6%（= 0.03 / 0.13），即政府财政补贴的效率是极其低下的。表3（6）随机效应模型的估计结果也显示，政府财政补贴的效率只有企业自身研发投入效率的30.8%（= 0.05 / 0.16）。

2.3稳健性检验

由于营业总收入中包含了上市公司的财务收入等科目，而此类科目所反映的企业经营事实可能并不受政府财政补贴以及企业研发投入的影响，因此我们选取营业收入指标作为被解释变量，重新进行前文的计量检验，见表4。结果显示，实证结果保持稳健，结论保持不变。

考虑到企业自身研发投入中可能包含了政府的财政补贴，因此直接利用企业研发投入可能会因为混合进去了政府财政补贴的效果，使前文所得结论不够准确，因此我们将企业自身研发投入扣除掉政府的财政补贴，生成新的企业研发投入变量，再次进行检验，实证结果依然保持稳健，所得结论保持不变，见表5。

3进一步讨论

由于产业政策在实施过程中会遇到知识信息的局限，以及参与主体之间互动博弈的影响，张维迎[20]认为产业政策注定会失败，并将其概括为“无知”与“无耻”的问题。其实，政府在制定产业政策时所面临的“无知”与“无耻”程度会影响产业政策后果的危害程度。以“无知”为例，发展中国家在追赶过程中有发达国家的发展经验可借鉴，尽管在借鉴既有经验上，官员不如企业家，但是由于政府依然有可借鉴的经验，“无知”程度尚未很重，产业政策所带来的不良后果还未很严重。而在创新领域，政府没有可借鉴的经验，官员在制定产业政策时面临着更为严重的“无知”状况，那么政策所带来的后果也可能会更加严重。因此，接下来的研究可以结合张维迎[20]在批评产业政策时所阐述的“无知”与“无耻”视角，对于产业政策的效果及后果做更进一步的检验，构造如下计量方程：

其中，yit 为企业表现，下标i表示行业，t表示年份，Policyit 表示行业i在t年是否面临产业政策的影响，Zit 表示行业i在t年遇到的“无知”与“无耻”的程度。“无耻”的程度可以用市场化程度来度量，“无知”的程度可以用所在地区的级别来衡量，直辖市、地级市、县级市，级别越低，距离中央政策的信息越远。其次，还可以考虑产业政策在国企与民企中的效果差异。