突发公共疫情依法治理的逻辑

●张明军 赵友华

2019年末，湖北武汉地区出现了新型冠状病毒肺炎疫情，并在短时间内由爆发中心迅速延烧至全国各地。疫情发生以来，中央和各级党委政府随即采取有力举措阻击疫情蔓延，社会各界纷纷响应“疫情就是命令，防控就是责任”的号召，举国上下打响了一场全民参与、全面动员的疫情防控人民战争。诚然，此次疫情阻击战是对我国治理体系和治理能力的全方位考验，既充分彰显了中国特色社会主义制度的巨大优势和显著效能，也折射出重大突发事件引发的紧急状态下的法治疏漏。诸如极端“硬核”式防疫、暴力抗疫、越权惩谣等现象在疫情防控过程中时时频现，严重制约了疫情治理工作的实效。法治是现代国家治理的基本方式，无论是常态化的治理活动，还是应对突发性重大公共事件，均应在法治轨道上展开。疫情防控是党和政府践行以人民为中心发展思想的职责所系，而依法防疫则是打赢疫情防控阻击战的前提基础。越是在疫情防控形势严峻的特殊时期，越要恪守法治理念，依照法律法规精密部署和科学行动，利用法治规范来定分止争，为疫情应对提供刚性保障。因而，疫情治理必须要坚持依法而为，法治原则和法治精神必须嵌入到疫情治理的全过程，唯此方可统筹抓好疫情有效防控与经济社会发展稳定各项工作，更好地将中国特色社会主义法治的制度优势转换为重大突发疫情治理的整体效能，进而在应对和处置重大突发事件中推进中国法治成长与进步。

一、疫情治理的人民性必须依法保障

（一）人民性是疫情治理的价值归依

人民性的理论内核在于坚持以人民为中心的发展思想，将人民群众的根本利益摆在中心位置，“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本。”〔1〕习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第154页。

人民性是贯穿于中国特色社会主义事业的价值主线，是党领导人民治国理政的根本价值遵循，在解决各种复杂难题、应对各类治理危机、化解各项矛盾时必须始终坚持的指导思想。此次新冠肺炎疫情的爆发，不仅导致了全国范围内的生产停顿和生活不便，还直接威胁广大人民群众的生命财产安全和身体健康，从而损害到人民群众的根本利益。疫情爆发之后，党和国家决定将疫情防控作为最紧迫和最重要的工作，统筹各方力量共同抗疫，积极采取各项有力举措遏制疫情蔓延，习近平总书记更是多次强调“人民群众生命安全和身体健康始终是第一位的”，〔2〕本报评论员：《越是艰难越向前》，载《光明日报》2020年2月12日，第1版。这正是坚持以人民为中心发展思想的重要体现。

在疫情治理中坚持人民性的价值导向，将人民性作为疫情防控工作的逻辑起点和终极旨归，具体涵盖了三个层面的内容。第一，疫情治理初衷要坚持人民主体地位，秉承人民至上的价值理念，始终将人民群众放在首要位置，做到心中有民、为民谋利。面对可能或已经发生的重大突发疫情，首先想到的应该是人民安危和百姓福祉这一根本性因素，对上级负责、下级服从上级固然体现了鲜明的政治性，但人民利益至上的人民性则是最崇高的政治性，是政治性中最核心的价值。在理论上，人民性与政治性两者是统一的关系。但在客观实践中，尤其在具体行为中又存在一定的内部张力。如在疫情治理中产生人民性与政治性的冲突现象，必须坚守人民性第一的思维观念，以人民的生命安全为中心，快速展开工作部署并采取相应的应急措施，力争将疫情对人民群众造成的损害降到最低，并将以人民为中心的思想贯彻落实到疫情治理的各个方面。第二，疫情治理过程要紧紧依靠人民力量，发挥人民群众的主体作用，激发全社会的凝聚力和向心力，广泛调动人民群众的抗疫积极性和主动性，依靠人民群众的力量打赢这场疫情防控阻击战。疫情防控是一场没有硝烟的人民战争，仰赖于广大人民群众的拥护和支持，大到疫情秩序的有效管控、防疫物资的紧急复工复产，小到减少人群聚集、出门佩戴口罩和社区志愿服务，疫情治理过程的每一个环节都离不开人民群众的密切配合。第三，疫情治理结果要维护人民利益，要以最广大人民群众的根本利益作为评判疫情治理成效的终极标准。“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求。”〔3〕习近平：《全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面的工作》，载《求是》2013年第1期。任何疫情防控举措均应当围绕人民和人民利益来展开，不得违背人民意愿、侵犯人民权利、有损人民利益，始终站在最广大人民群众的价值立场上把握和处理疫情治理中出现的种种问题。

（二）疫情治理的人民性须法治护航

“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”〔4〕习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，载《人民日报》2016年5月10日，第02版。欲充分保障疫情治理的人民性，将以人为本的价值理念贯彻到疫情治理的具体过程，必须坚持依法而为，依靠法治的刚性力量确保落实，通过搭建疫情治理的法治架构来有序开展各项工作。一方面，疫情治理坚持依法而为，以宪法和法律为根本遵循来展开疫情治理，促使人民性从抽象层面的价值理念转化为指导疫情治理的法律规范，进而回落到生动具体的疫情防治实践。“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在；在这里人的存在就是法律。”〔5〕《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第293页。在人民当家做主的社会主义国家，宪法和法律是人民意志的集中体现，人民的根本利益已经反映到宪法和法律条文之中，中国特色社会主义法治具有以人为本的内在规定性。故而，在疫情治理中坚持依法而为，就是在维护已经内化为法律规范的人民利益，依据法律法规要求来推进各项疫情防控工作，能够使疫情治理始终不偏离正确的价值导向，在落实有关法律规定和中央防疫政策部署中坚决捍卫人民性。倘若法治缺位，疫情治理的人民性只能是流于形式的口号宣扬而无坚实根基，在疫情突发的危机时刻，政府部门就会缺乏维护人民利益的积极性、主动性和责任心，并在避责求稳不正心态的驱使下衍生出疫情信息瞒报、应急响应迟缓、防疫形式主义等有损人民利益的现象。

另一方面，疫情治理坚持依法而为，能够依托法律规范的刚性约束力来确保人民性得以实现，有效遏制以防疫之名行僭越之实的做法。法治是治国理政的基本方式，法律法规在国家治理规范体系中居于核心地位，并具有至上权威性，其区别于其他治理规范的最大特点就是，法律由国家强制力保证实施。国家宪法和法律尊重人的权利和尊严，保障每一个公民的各项基本权利不受侵犯，为疫情治理的人民性提供制度保障和刚性防护。所以，疫情治理依法而为要求任何防疫举措和治理行为均要在法治框架内展开，以不损害人民根本利益、不侵犯公民基本权利为前提，任何组织和个人都没有逾越法律边界的特权。在疫情形势严峻的特殊时期，愈加凸显出疫情治理法制化的迫切性和必要性。因为如果不坚持依法防疫，在疫情治理过程中任何悖逆人民性初衷的行为都能够以防控疫情为幌子来对民众强制实施，并以维护人民利益、保障人民生命财产安全等正当性话语加以粉饰，规避上级问责和百姓质询。同时，一旦法治不彰，民众在疫情肆虐、个人生命安全遭受威胁的状态下，很多都是权利被侵越而不自知，抑或对政府明显缺乏法律实据的损害行为采取默许和容忍的态度；即便是有所抵制，在无法治保障的情形下，往往也是维权无门、抗争无果。

（三）新冠疫情之初依法坚守人民性的实践偏差

此次新冠肺炎疫情肇始于湖北武汉，并最终演化为全国性的重大公共卫生事件。随着疫情的快速蔓延，关于地方政府瞒报疫情信息、未能及时预警、拖延封城时间等方面的舆论声讨也在不断发酵。对此，武汉市市长周先旺在2020年1月27日接受中央电视台专访时表示，“前面这个（疫情）披露得不及时，这一点大家要理解，因为它是传染病，传染病有传染病防治法，它必须依法披露，那作为地方政府，我只获得这个信息以后，授权以后，我才能披露。”那么根据相关法律规定，疫情发展之初，地方政府是否真正做到了依法披露？站在以人民为中心的价值立场上，当地政府机关在疫情初始又应当依法尽到何种属地责任？

目前，我国关于重大突发疫情防治的法律法规主要包括《中华人民共和国传染病防治法》〔6〕《传染病防治法》第38条规定，“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”（以下简称《传染病防治法》）和《中华人民共和国突发事件应对法》〔7〕《突发事件应对法》第43条规定，“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”（以下简称《突发事件应对法》）以及相应的实施办法和应急条例等。诚然，《传染病防治法》和《突发事件应对法》在疫情信息披露的主体规定方面存在差异，但这并不表示两部法律在实施过程中存在必然冲突，更不能成为地方政府信息披露失责、防疫行动迟缓，进而致使疫情延宕并最终损害人民利益的理由。因为，第一，从疫情态势来看，《传染病防治法》针对的是“传染病暴发、流行时”，亦即疫情已经大规模爆发，意味着社会损害已经客观造成，此时要求中央卫生行政部门抑或授权省级卫生行政部门向外界及时、准确地公布疫情；而《突发事件应对法》针对的是“即将发生或者发生的可能性增大时”，指的是疫情还未发生但将要发生，此时要求县级以上人民政府根据疫情研判结果对社会采取前置性的预警公告。所以，虽然当地政府当时不能直接公布疫情，但在疫情预警方面并未做到“依法披露”。第二，从披露程序来看，《传染病防治法》要求省级卫生行政部门在获得国务院卫生行政部门的授权之后，方可向社会公布疫情信息；而《突发事件应对法》要求的是县级以上人民政府在发布预警之后，向上一级人民政府进行事后报告。故而，就疫情预警而言，应当是地方政府的一种自主行为，并不需要事先获得上级授权，“未获授权”一说是避重就轻。第三，从应急响应来看，根据《传染病防治法》〔8〕《传染病防治法》第34条规定，“县级以上地方人民政府卫生行政部门应当及时向本行政区域内的疾病预防控制机构和医疗机构通报传染病疫情以及监测、预警的相关信息。接到通报的疾病预防控制机构和医疗机构应当及时告知本单位的有关人员。”，地方卫生行政部门应当及时将疫情信息通报给当地疾控和医疗机构，以利于一线人员在救治病人时加强自我防护，但疫情早期武汉多名医护人员感染的事实则反映出当时疫情信息并未传达到位；另据《突发事件应对法》〔9〕《突发事件应对法》第42条规定，“可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级”；第47条规定，“发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布”；第44、45条分别规定了对“一级、二级”和“三级、四级”预警期所应采取的防控措施。，地方政府在启动不同级别的疫情预警之后，均应当采取各项措施以向社会进行疫情危害警告，提高社会公众的警惕意识，采取必要的防范性和保护性措施。

通过对湖北省和武汉市早期疫情信息披露及其应对行为的回溯式观察，对照相关法律规定，即可发现：无论是对社会外界的疫情预警，抑或对医疗体系内部的信息告知，还有在疫情社会处置方面的初始表现，当地政府部门都未能及时依法尽到应有的疫情预警和防控职责。更为外界诟病的是，疫情期间武汉市和湖北省两会相继召开、百步亭“万家宴”照常举办等一系列社会事件，极大地提高了疫情传播的风险。而后，疫情防控形势日益严峻之际，武汉市才紧急关闭离汉通道，湖北省作为病疫输出省份更是晚于浙江、广东等地区启动重大突发公共卫生事件一级响应。地方政府的迟滞反应，加之病毒本身极强的传染性和时值人群高度流动的春节期间，早期防疫失利和疫情迅速蔓延也就在所难免，最终导致了疫情治理的人民性未能得到依法保障。

（四）依法保障疫情治理人民性的应然逻辑

我国宪法和法律秉承人民性的价值立场，遵循人民利益至上的基本原则。宪法序言部分写到“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果”，第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，第二章则明确了公民的各项基本权利，表明人民的根本利益受到国家根本大法的充分维护、人民群众的主体地位得到宪法尊重。与之相应，《突发事件应对法》和《传染病防治法》在第1条就分别确立了“保护人民生命财产安全”“保障人体健康和公共卫生”的立法宗旨，并对应对突发事件和防治传染病的政府职责进行了具体规定。在疫情治理中，各级政府部门要始终坚持以宪法为根本遵循，严格按照相关法律、法规的要求扎实推进疫情治理工作，真正做到依法保障疫情治理的人民性。

第一，恪守法治要求，将人民利益放在首位。我国的宪法和法律是人民意志的集中体现，以人为本的法治意蕴融入到了宪法和法律的各项具体条文之中，维护宪法和法律权威、确保宪法和法律得到有效实施的法治要求，其本质就是在保障人民性和维护人民根本利益。当疫情危机显露之际，各级政府作为权力机关的执行机关，首先想到的应当是依法践行宪法和法律所赋予的使命，落实维护人民财产安全和身体健康的法定职责，将人民群众的安危作为头等要务，积极开展各项疫情防控工作。在重大突发危机面前，如果政府部门及其行政人员首先考虑的不是依法履行预防控制职责，而是为了服从某种“政治”需要，旁置捍卫人民利益的法治要求，那么其行为方向定然会偏离人民性的价值初衷，危机应对也必然会频频失措。此次新冠肺炎疫情之初，当地政府部门之所以早期防疫失利，就是因为未能遵循以人为本的法治要求，以致偏离了疫情治理的正确方向。

第二，依靠法治方式，促进疫情治理规范开展。疫情突发会在短期内造成一定的社会恐慌和秩序冲击，为了快速摆脱这种危机局面则要求政府能够依法综合采取多种有力手段和刚性措施来阻击疫情。无论是《突发事件应对法》，还是《传染病防治法》，抑或是更加细致具体的部门规章和地方立法，对于重大突发疫情的应对程序和防控要求都有着较为明确的规定。政府部门的疫情治理工作应当遵照各项法律法规的要求来开展。在情势紧迫时，不能只求效率而枉顾法治，越是在危机时刻，法治化的治理方式才愈加有效。如果过度偏重行政手段的效率性，而对法治手段有所偏废，极易催生出应对举措反复多变、处置标准各不相同甚至违逆中央统一决策部署的现象，最终难以适应错综复杂的疫情发展态势，使人民群众的生命财产安全遭受损失。更为关键的是，如果不紧紧倚重法治化的疫情防控方式，就很可能导致政府权力滥用而不受制约，同样也会侵害人民群众的切身利益。

第三，追求法治效果，确保防控责任落实落细。突发事件应对和传染病防治等方面的危机立法，就是在人民财产安全和身体健康遭受威胁的严峻时刻，政府部门能够依法有序地开展应对工作。为了确保这种维护人民利益的法治效果能够有效实现，必须依法加强对工作不尽心和履职不尽力领导干部的问责惩处力度。《突发事件应对法》第63条规定了政府人员不履行法定职责的八种情形，《突发公共卫生事件应急条例》第五章法律责任部分更是明确了各类失职渎职行为的具体惩处方式。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，中央纪委国家监委及时印发《关于贯彻党中央部署要求、做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，强调要严格执纪，从严查处各类履职尽责不到位的现象；各地各部门也高举执纪问责利剑，一大批抗疫不力的官员受到惩处。应该说，这对于推动广大领导干部依法履行防疫职责，压实落细疫情防控责任，起到了较好的震慑和警示效果。

二、疫情秩序的维护必须依法开展

（一）秩序维护是疫情防控的中心要义

秩序与无序相对应，指的是一种有条理、不混乱的状态，泛指事物整体结构功能上的合理性，对外与其依存环境之间的和谐共存与动态平衡，对内各要素之间的协同配合与稳定发展。社会共同体意义上的秩序则具有个体存在的安全性、成员关系的稳定性、行为规则的明晰性、机制运行的顺畅性和发展进程的有序性等多重特点，意指整个社会保持一种安定和谐、稳定运转、良性发展的态势。秩序是人赖以存在和发展的前提条件，寻求秩序符合人的本质需求和社会本性，建构一种合理的公共秩序则是人类政治文明演进的永恒主题。“在社会生活中,如果不存在秩序、一贯性和恒常性的话,则任何人都不可能从事其事业，甚或不可能满足其最为基本的需求。”〔10〕［英］弗里德里奇•哈耶克：《自由秩序原理》（上册），邓正来译，生活•读书•新知三联书店2003年版，第199页。因此，秩序维护理当成为疫情防控的中心要义，避免人们因疫情突发而陷入恐慌、因疫情扩散而承受悲剧，同时，也唯有在稳定的秩序条件下，各项疫情防控措施和公共救治工作才能有条不紊地开展。

在现代社会中，公共秩序是多元协同、互动型构的产物，政府、市场与社会等主体间的相互作用造就了不同的治理样态，但无论是何种秩序模式，政府始终在其中扮演着关键角色。尤其是在疫情导致的危机时刻，鉴于疫情产生的突发性、后果的严重性和情势的危急性，政府在秩序构建和再生产方面需要发挥更大的权威作用，是保障性和托底性的秩序维系力量。首先，重大突发性的疫情会导致人们惯常的社会生活被打破，原有的社会秩序受到全方位和系统性的冲击。此时，人民的生命财产安全和身体健康遭到直接损害，国家安全与人民利益面临病魔的严重威胁，坚决遏制疫情蔓延势头、维护社会秩序安定乃是政府职责所系。其次，疫情阴云笼罩之下，各种社会不安定因素激增叠加，情势更加处于危机状态，“乱中求治”必须依靠政府及时采取应对措施。最后，在疫情状态下，正常的社会治理机制难以有效运转，常态化的治理工具与方式在疫情秩序维护方面功能受阻、作用有限，必须由政府部门依法果断采取有效手段和强硬举措方能解除危机，进而恢复社会秩序。总而言之，尽管其他主体也参与了疫情秩序的维护，但政府则是最重要的秩序提供者。

（二）依法维护疫情秩序的价值意蕴

从本质上来说，“与法永相伴随的基本价值,便是社会秩序。”〔11〕［英］彼得•斯坦、［英］约翰•香德：《西方社会的法的价值》，王献平译，中国人民公安大学出版社1990年版，第38页。以往人们总是对常态化秩序维系中的法律价值予以更多确证，而对疫情秩序维护中的法治原则缺乏信仰坚守。疫情肆虐的特殊时期并非法律真空时期，伴随着政府在维护疫情秩序过程中的权力扩容及其对私人领域的深度干预，依法而为的必要性更加凸显。一方面，厉行法治有助于促进疫情秩序维护工作的规范高效。在疫情所致的紧急状态下，政府部门必须采取强有力的举措和超常规的手段才能应对危机、维持秩序，有时临时性的逾法策略也将会被采用，由此必然导致公共权力的扩大化。但就疫情危机下的行政应对而言，并不是所有的地方政府部门及其人员都能够保持权力的适度谦抑和规范运行，权力的扩张本性以及紧急状态下权力克制的阻力隐退，极易导致公权力的恣意妄为和专横滥用，从而对疫情秩序造成更大的冲击。所以，需要通过法治的制度化设计，对危机情势下的行政权能加以规约，清晰设定好政府在疫情秩序维护中紧急处置权的应用情形、启动程序、时限范围、效力边界和义务职责等限制性条件，尤其是对越权、扩权等疫情应急行为的法律后果及其责任担负作出明文规定，使得疫情秩序的政府维护既具有结果上的有效性，也符合程序手段上的规范性。

另一方面，依法而为有利于维系符合正义原则的疫情秩序。任何为维护疫情秩序所采取的政策设计及其刚性举措都应当遵循一种妥洽的正义逻辑，而这种正义性的实现往往都是需要依靠法治来支撑和保障。“法治是以权力制约为起始目的和核心要旨的政治实践方式，是保障每个个体的尊严、自由和权利最为有效的方案，是为人类历史所证明的最文明的社会秩序化手段。”〔12〕庞正：《法治秩序的社会之维》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2016年第1期，第3-15页。疫情时刻与政府公权力扩容相同步的，是对公民私人权利的有限内缩和部分限制。尽管，为了社会长远利益和大多数人的公共利益，对部分人的权利和自由进行暂时性消解，譬如确诊患者的集中隔离和疫区地带的出行管制等，都是疫情秩序维护的必要手段。但是，需要谨防无限扩大化和过度升级的风险，这事关宪法赋予人民的基本权利能否有效维护和正义理念能否得到坚守，必须要有明确的法律依据并符合法定程序。从社会发展的经验来看，以牺牲法治的方式来谋求秩序的稳固往往会引发更大的混乱，而违背正义原则对人权的过度倾轧，则是在疫情践踏之余让人民群众承受二次践踏。

（三）“硬核”防疫不能偏离法治轨道

如果说，针对此次新冠肺炎疫情，某些地方政府在早期存在反应迟缓、应对失措的问题，那么而后一些地区纷纷开启的“硬核”甚至是“超硬核”防疫模式，在偏离法治原则的情况下则极易用力过猛、防控失度。整体来看，疫情防控态势的变化主要发生在武汉“封城”之后。由于疫情形势急剧恶化，武汉市在2020年1月23日关闭了所有离汉通道之后，各省先后启动了重大突发公共卫生事件一级响应，恐慌情绪随着疫情蔓延而不断扩散，全民开始正视这场突发性的疫情危机。与此同时，各级疫情防控领导小组、工作小组、指挥部、督导组纷纷建立，并在中央统一决策部署之下，要求疫情防控压力逐级传导、防疫责任层层压实，力戒疫情防控中的形式主义、消极抗“疫”和不作为等现象。在此情势之下，地方层面的抗疫积极性被充分调动，疫情秩序维护的力度持续加强，疫情蔓延势头得到有效遏制，高效的“硬核”防疫模式也频获赞誉和追捧。

但是，面对与日俱增的疫情数字、持续沸腾的社会舆论和密集释放的问责信号，部分地方政府存在过度防疫之嫌，原先不同程度存在的“不作为”“慢作为”瞬间陡转为“急作为”甚至是“乱作为”。一些基层政府更是粗暴而为，枉顾疫情防控的法律规定和本地疫情秩序维护的实际需要，动员采取诸如粗暴禁止人口聚集、恫吓式标语宣传、封村断路强行物理防御，以及对武汉人乃至湖北人歧视性隔离等“超硬核”举措。这些具有过度激进特质的防疫方式不仅不利于疫情秩序的有效维护，反而会给遭受疫情折磨的人民群众造成不必要的次生灾害。譬如，有些地方擅自升级疫情防控力度，为了控制人员流动，简单机械化地将隔离群体无限扩大化，甚至在居民小区整体隔离之后，还采用锁门户、贴封条、焊钢管等极端方式对居民实行人身禁锢，而对居民日常的饮食保障、突发性疾病的用药就医以及突发灾害逃生等一系列问题却未能通盘考虑。这种应急处置措施明显违背法律规定和法治精神。

重大疫情的爆发造成了严重和持续的灾难性后果，疫情期间的秩序维护面临资源、制度、知识等多重要素的制约。这种紧急条件下的公共治理本身就让地方政府分身乏术，加之内外双重问责压力的激增，紧急状态中的自由裁量权扩张，疫情秩序维护不可避免地受到传统刚性维稳思维的诱导。面对疫情危机，“不作为”和“慢作为”会贻误疫情，给人民群众的生命财产安全带来极大危害，但“简单化一关了之、一停了之”的极端做法和矫枉过正式的粗暴乱为，也会造成不必要的社会恐慌、情绪对立以及实质伤害，消耗社会资本，更加不利于疫情秩序的有效维系。所以，政府在维护疫情秩序的过程中，必须坚持依法行政，“硬核”防疫也不能偏离法治轨道。

（四）疫情秩序维护的法治进路

目前，我国仍未制定出台专门的《紧急状态法》，重大疫情的爆发造成了严重的社会危机和秩序冲击，则是在事实层面让整个国家进入情势危重的紧急状态。在紧急状态中，政府应急行政权的行使是遏制疫情蔓延局势的必要之举，但囿于我国应急法律规定的不完善，极易在疫情秩序维护过程中导致公权过度扩张和私权保障不足等问题。故而，应当通过法制建设，提升公共危机治理的法治化水平，使得疫情所致紧急状态下的秩序维护工作得以在法治道路上开展。

第一，增强“紧急状态”法律规定的系统性。“紧急状态”的概念曾在2004年以宪法修正案的形式进入宪法条款之中，但现行宪法也仅仅是设定了我国紧急状态的决定权体系，只规定了哪些主体可以决定和宣布进入紧急状态〔13〕《中华人民共和国宪法》第67条第21项规定，全国人民代表大会常务委员会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”； 第80条规定，“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定”，“宣布进入紧急状态”；第89条规定，国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。，对其法律内涵并无准确界定。而有关紧急状态的法制规定则散见于《突发事件应对法》《中华人民共和国戒严法》等法律以及相关的行政法规、实施办法和地方性法规，体系上零零落落，分散立法的特征明显，导致重大突发危机事件引发的紧急状态在法律法规上呈现出多种情形。应该说，疫情管控中各地应急行为的不同步和强度差别也有法制规定不完善的因素。对此，要在强化宪法依据的基础上，完善公共危机治理法律体系，适时依据宪法制定统一的《紧急状态法》。该法应当主要从紧急状态的法定要件、启动程序、起止时间、覆盖范围和退出机制等方面进行实体法律层面的系统规定，尤其要对紧急状态中政府部门超常规的职权和权限明确加以规范，从而在程序和内容上实现对重大疫情时刻紧急权行使的必要限制。

第二，明确应急行政条件下权力行使的法治原则。面对情势危急的重大突发公共事件，倘若关键性的应对法规中缺乏指引和约束性质的原则规范，权力冲动下的执法举措必将有损公民基本权利。一是前提之必要性原则。政府在特殊时期所采取的强制性措施应当是消除公共危机所必需的，应急行政的强度不能超过必要程度，其所造成的后果损失更不能大于危机事件本身。譬如，在疫情秩序维护中不顾客观实际需要，无限扩大隔离群体和过度升级防控举措的做法则明显有违必要性原则。二是过程之透明性原则。政府部门所采取的任何超常规做法都应该及时向社会公布，并做好相关解释说明工作，最大限度地争取人民群众的谅解和支持。针对疫情期间出现的拒不配合秩序管控甚至是暴力对抗的现象，如果能做到信息公开透明，充分说明强制举措的法理依据，则有助于降低疫情秩序维护的工作难度。〔14〕参见王晨光：《非典突发事件冲击下的法治》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2003年第4期，第15页。三是结束之时效性原则。非常时期的特殊手段不能随意沿循为常规，一旦紧急状态撤销，政府在危机时刻所持有的紧急处置权就应当随之失效，明晰应急治理与常态治理的界限，以免对稳定时期的经济社会发展造成阻碍。

第三，注重对紧急状态下的公民权益保障。我国宪法对常态化条件下的公民自由和各项基本权利予以了保护，但对紧急状态中的公民权益维护却鲜有涉及。而《突发事件应对法》则更多是强调突发事件应对中的政府职责、公民义务和自由限制，提及公民权益保护的条款数目极其有限、内容规定过于空泛。〔15〕《突发事件应对法》涉及公民权益保障的条款主要有：第1条关于立法目的提到“保护人民生命财产安全”；第11条关于应急措施选择提到“有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益”；第12条关于征用财产提到“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。作为一部专门规范突发公共危机事件应对关系的法律，《突发事件应对法》的立法初衷是为了快速有效且合法地应对突发事件，但基于提升行政应急效能的单向思维〔16〕参见张帆：《论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础——以我国〈突发事件应对法〉为分析对象》，载《政治与法律》2020年第1期，第117页。，在权利关系的平衡方面，偏重公民自由的必要限制，却忽视了对紧急状态中公民权益的充分保障。所以，需要在相关立法中对此予以重视，主要可从两个维度来完善：一是在宪法中增设关于紧急状态下的公民权益保护条款，界分紧急状态中哪些公民基本权利不可克减、哪些公民自由可以暂时性限制，并在相关专门性立法中进行细则表述。二是完善救济措施，如果紧急状态下的强制性行政行为对公民基本人权造成了伤害，则应该在立法中规定相应的救济程序；如果是必要的临时性举措损害了公民合法权益，则当明确相应的补偿依据和方式。

三、疫情信息的传输与规制必须依法执行

（一）信息的传输与规制贯穿于疫情防控全过程

从组织学的角度来看，信息是决策的前提，任何决策活动都需要在掌握对象信息的基础上来进行，组织内部信息传输渠道的建立和疏通则是保证信息递送效率的制度化程式。疫情防控是一项系统工程，疫情信息传输是基础性工作，具体包括信息的采集、监测、研判、递送、披露和反馈等多个环节，在重大突发疫情时刻，疫情信息的及时、准确和高效传输至关重要。疫情信息传输涉及政府、专家、媒体、公众等多元主体，彼此之间围绕疫情变化不断产生信息交互。但就重大突发疫情的危机防控而言，政府的主导性作用无需赘言，所以政府部门的疫情传输更加关键。一方面，由于疫情形势不断变化，政府系统内部必须要有畅通的信息渠道。疫情防控中枢指挥系统需要通过上报制度获得对疫情的准确了解，以此为依据动态开展决策部署，并及时将疫情防控指示传达给执行部门，实现疫情防控工作的协调一致。另一方面，重大突发性疫情的治理要求政府与外部社会保持良好的信息沟通。政府疫情信息的及时公开是保障公民知情权的体现，同时，重大突发性疫情严重威胁人民群众生命安全，需要政府履行相应的疫情预警职责，告知公众做好安全防护。

鉴于疫情信息在疫情防控中的重要性，信息规制工作应当与信息传输同步开展。一方面，重大突发性疫情信息报送的及时与否，将直接关系到决策机构能否快速反应，如果上报延迟则会贻误疫情的防控，甚至错过最佳的疫情防控时机；而疫情信息上报的完整性与准确性，又将在很大程度上影响决策部署的科学性和防控工作的成效性。所以，要加强对政府系统内部的信息规制，对迟报、漏报、瞒报甚至不报等妨碍疫情防控工作的行为要严肃追责，提高各部门对疫情信息上报工作重要性的认识。另一方面，重大突发危机的出现会提高公众对社会事件的关注度，从而给各类不实信息的传播打开了机会之窗。疫情危机中，人们由于对未知事物的不了解和病毒本身极强传染性的恐惧，本能地会陷入一种紧张和焦虑情绪，不断寻求暗合自身认知需求的信息，谣言也就获得了存续市场。谣言的盛行会遮蔽真实的疫情信息，冲击健康的公共舆论秩序，在病毒疫情之余制造信息疫情，并在媒介技术的加持下造成集体恐慌。官方部门要及时辟谣，对故意制造恐慌气氛、诱发社会动荡和不利于疫情防控的造谣传谣行为进行严厉打击，从源头有效制止危害信息的产生和扩散。

（二）疫情信息的传输与规制均应以法律为准绳

疫情信息的传输与规制贯穿于疫情防控工作的始终，同时也是疫情治理的重点和难点，稍有不慎将会影响整个疫情狙击战的最终成效。因此，无论是疫情信息的内外传输，还是对偏误信息的行政规制，都应该纳入到法治轨道上来，始终坚持以法律为准绳，实现疫情信息管理工作职能的高效发挥。就疫情信息传输而言，依法而为能够促进疫情防控工作的科学有序开展。《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规都将疫情信息传输作为重点章节予以了规定，相关的应急预案和实施办法更是在时间节点上作出了要求，明确了各级人民政府、卫生行政部门和医疗机构等传输主体的工作职责，严格规范了各类疫情信息传输行为。如果枉顾法制规定，不遵循科学规范的信息传输步骤行事，对内会导致疫情信息失真、应急响应迟缓、上下工作混乱等系列问题；对外则难以稳定社会情绪，加剧群众恐慌心态，甚至出现哄抢民生物资、挤占医疗资源等现象，最终都将妨碍疫情防控的有序进展，危及政府公信力。

疫情信息依法规制对于政府内部信息管理的重要意义在于，能够促使各级政府部门履行法定的信息传输职责，避免因重大突发疫情信息报送不及时、不规范、不准确，造成防控决策失误失效和人民群众生命财产遭受重大损失。在这一方面，与疫情防控相关的法律法规也作了比较细致的规定，而对社会疫情信息，尤其是尚未证实的信息要依法规制的必要性却缺乏足够的重视。政府部门对社会疫情信息进行规制的目的应当是为了打击谣言，避免谣言扩散影响社会秩序安定。如果对已经确证为谣言的不实疫情信息进行程序规范和过程透明的依法规制，则能够在结果和程序上彰显出谣言处罚的双重正义。值得注意的是，在谣言与否判定依据不足的情况下，动辄就对公众的疫情信息披露行为进行越权规制，不仅与法不符，反而会招致社会不满甚至是误罚。这就要求执法部门在对外部疫情信息予以规制时，必须严格按照法律规定来进行，既不能放任谣言与疫情齐飞，也不能滥用谣言处罚权，否则将会走向法律正义价值的反面，挫伤疫情真实信息传输者的积极性。

（三）从“传谣者”到“吹哨人”：疫情风波中的李文亮事件

此前，武汉市中心医院李文亮医生因在网络上“发表有关华南水果海鲜市场确诊7例SARS的不属实的言论”被公安机关认定为“传谣”，并受到训诫处罚。由于李文亮最早向外界发出了不明肺炎疫情的防护预警，该事件一直受到公众的高度关注，李文亮也被誉为新冠肺炎疫情的“吹哨人”。而后，更多内部疫情传输过程逐渐公开，作为“疫情上报第一人”的湖北省中西医结合医院张继先医生又被认为才是真正的“吹哨人”。随着李文亮感染新冠肺炎病毒离世，关于疫情“吹哨人”的争论和对当地公安机关的声讨再次将舆论推向高潮。那么，回顾整个事件，从疫情信息传输的角度看，李文亮和张继先到底谁才是“吹哨人”？李文亮向外界披露疫情信息是否于法有据？当地公安机关对李文亮的训诫处罚又是否做到了依法规制？

疫情信息传输涉及多元主体且有多种方式，就信息披露渠道而言，可分为外部披露和官方公布两种途径。正是由于内外有别的疫情信息披露原则，李文亮和张继先受到了两种迥然不同的官方对待。但是，这并不意味着李文亮的信息披露行为缺乏法律依据，张继先和李文亮两位医生只是采用了内外两种不同的方式进行了疫情“吹哨”。张继先在判断出疫情之后选择了上报，依据的是《传染病防治法》第30条〔17〕《传染病防治法》第30条规定，“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告”。的规定，而后由有关部门调查核实统一向外界披露疫情信息，采用的是组织内部的疫情信息传输途径。但是这种方式也同样存在一定的缺陷，整个运转过程并不能为外界清晰获知，而且可能存在信息传输失真、延误、漏报甚至瞒报等风险。李文亮因工作关系获得了疫情信息之后，通过微信群向外界发出预警，是一种疫情信息外部披露行为，可视为行使宪法第35条〔18〕《中华人民共和国宪法》第35条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。所赋予的言论自由权。此外，如对《传染病防治法》第9条〔19〕《传染病防治法》第9条规定，“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”。进行延伸引用，那么李文亮的预警行为也可解读为对疫情防治工作的参与。虽然李文亮的初衷是提醒身边亲友注意安全防范，并非严格意义上的公益吹哨，但正是由于李文亮及时的信息披露，更多的人得以知晓疫情，加强自我防护，从而在事实层面起到了“吹哨”效果。

行政处罚应当以当事人的行为事实为依据，评价公安机关是否做到依法规制的关键在于李文亮披露的疫情信息是否为谣言，亦即言论内容本身的真实性与否。公安机关认定李文亮披露的信息是“不属实的言论”的最大事实依据是，李文亮将新冠病毒表述为“SARS”，但这并不足以为公安机关的处罚提供充足的事实支撑。首先，新冠肺炎当时尚属“不明原因肺炎”，未获正式命名，故而不能在病名概念上对李文亮过度苛求。其次，李文亮在微信群将新冠病毒表述为“SARS”之后，随即进行了“冠状病毒”的概念修正，后续的病理研究也证实了新冠病毒与SARS冠状病毒的高度同源性。即使事后从完整的信息真实性角度来认定，李文亮的言论也只是存在事实瑕疵，而非不实信息。再次，这种事实瑕疵并非李文亮造成，当时他所接触到的检测报告就是将新冠病毒标注为“SARS冠状病毒”，李文亮言论只是对报告事实的引述。最后，从医学言论专业判定的角度来看，李文亮对病毒的认知水平明显高于公安人员的常识，即便要对李文亮加以训诫，也应当由第三方专业机构提供事实认定报告，否则有违事实判定的专业化原则。故而，公安机关并没有完整确凿的事实依据认定李文亮言论“不属实”。况且，李文亮的信息披露行为既无主观上的“故意传播虚假消息”，也未造成事实上的“严重扰乱了社会秩序”，“传谣”罪名也就不成立。公安机关训诫书所谓的“超出了法律所允许的范围”更无坚实的法律依据，《传染病防治法》只规定了医务人员和公民向上报告疫情的义务，并没有限制其向外披露信息的自由。综上所述，公安机关对李文亮疫情信息传输行为的规制未能做到依法而为，应当依法撤销“训诫”决定。

（四）依法开展疫情信息传输与规制的现实趋向

此次新冠肺炎从疫情发现到社会获知的整个信息披露过程，暴露出政府系统内部的信息传输存在严重问题，未能做到依法及时向社会发布疫情信息。而外部疫情信息传输虽然较早启动，但并未得到应有的重视，当事人反而受到执法机关的训诫处罚。关于疫情信息的组织上报与内部传输，我国已有多重法律规范，重点是要在完善相关制度设计的基础上依法落实；对于社会信息披露的规制问题，多部法律法规也作了相关要求，但关键在于要规范执行。

疫情信息传输，体制系统要做到疏通内部信息传输渠道，依法及时发布疫情讯息。《传染病防治法》第30条〔20〕同前注〔17〕。规定了疫情报告的属地管理原则，第33条〔21〕《传染病防治法》第33条规定，“疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门”。要求“疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息”，并于“传染病暴发、流行时”报告当地卫生行政部门，当地卫生行政部门则需要进行三级上报。问题在于，疾控预防机构并非政府行政部门，而是技术单位，地位受限话语权不够，但《传染病防治法》和《突发事件应对法》对其在传染病预测监控、疫情报告和专业指导等诸多方面赋予了多重职责，权责严重不匹配。同时，其“收集、分析、调查、核实”的信息职责也并无法定时限，卫生行政部门收到疫情信息报告的及时性难以保证。〔22〕典型例证莫过于：2003年“非典”疫情之后，中国疾控中心耗费巨资建立的传染病网络直报系统已持续运转十几年，但在此次新冠肺炎疫情信息传输过程中却并未充分发挥应有的作用。卫生行政部门属于政府组成部门，在条块分割、属地管理的情况下，向上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门上报抑或是向外通报疫情信息时，深受地方政治生态的影响。〔23〕可供参考的事实脚注是：武汉市卫健委在2020年1月6日（该日国家疾控中心已启动二级应急响应）至10日和1月15日（该日国家疾控中心已启动一级应急响应）至17日，两度全程停止了通报新冠肺炎疫情信息。从事后报道来看，此时的疫情事态已较为严重，但时值武汉市“两会”（2020年1月6日至10日）和湖北省“两会”（2020年1月11日至18日）期间。而根据《传染病防治法》第38条〔24〕《传染病防治法》第38条规定，“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”。的规定，疫情公布权在国家卫生行政部门抑或其授权的省级卫生行政部门，地方人民政府缺失相应权力，加之出于维护社会稳定、避免公众恐慌等方面的考量，害怕担责，也就不敢积极作为。最终，由于地方上报疫情的主动性欠缺，信息传输过程极易出现延迟、扭曲、失真等问题，导致拥有疫情公布权的部门也就难以做到准确、及时和全面地发布疫情信息。对此，第一，提升疾控预防机构在重大突发疫情防控体系中的地位，赋予疾控中心更多的权能。出现不明疫情时，疾控预防机构在报告卫生行政部门的同时，可向当地人民政府进行直接报告；授权疾控预防机构在疫情风险迫近时，可直接向社会通报，提醒做好防护，并采取相应准备工作。第二，建立强制地方政府疫情信息发布和应急防控制度。地方人民政府在收到两个机构的疫情预警后，必须强制其对外发布疫情，并做好相应的应急防控措施。〔25〕参见涂永前：《应对突发公共卫生事件，“信息传输”如何更有效》，载《新京报》2020年2月17日，第4版。第三，强化对组织内部疫情信息传输失责机构和人员的问责力度。根据《传染病防治法》《突发事件应对法》所规定的信息传输职责，进一步细化问责惩处情形，对疫情信息传输履职不到位的相关机构和人员要从严问责、从重处罚。

疫情信息规制，公安机关要做到严格规范执法，依法惩处造谣传谣行为。谣言惩处依法而为，应当符合三个要件。第一，谣言处罚的法律依据要充足。《突发公共卫生事件应急条例》第51条〔26〕《突发公共卫生事件应急条例》第52条规定，“在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任” 。、《治安管理处罚法》第25条第1项〔27〕《治安管理处罚法》第25条规定，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的……”等多部法律法规都有所规定，所以，法律依据能够满足执法实践需要。第二，谣言的事实认定要准确。目前虽然有多部法规明确要对造谣传谣进行惩处，但现行法律文本却没有给出完整的谣言法律定义，如何在执法过程中界定谣言成为依法规制的关键。一般认为，应从事实真假、动机善恶、结果好坏三个方面综合考量，而非对所有不完全属实的疫情信息都进行法律惩处。亦即，即使当事人发布的言论内容并不完全属实，只要主观上无“故意传播不实信息”的作恶动机，客观上并未造成严重社会后果，那么应当对其行为予以包容。在疫情信息规制中，这种综合性的认定标准至关重要。应该认识到，重大疫情危机时刻，倘若官方失语或者信息发布不及时，外部主体的疫情信息传输反而能起到一定的预警功能。第三，执法过程要规范透明。由于谣言与否的界定权掌握在执法者手中，更加需要通过规范透明的执法过程体现谣言惩处的程序正义。从公安机关对李文亮出示的训诫书来看，既无对“谣言”偏离事实的差距厘定，也无“严重扰乱了社会秩序”的结果证明，没有真正体现规范惩处的执法原则。谣言惩处关涉到当事人的切身利益和言论自由权利，公安机关在办案过程中对于各种执法细节的处理应当予以明晰和规范。同时，推进疫情信息规制的公开透明，本身就是遏制谣言滋生蔓延的有效方式，实现谣言止于智者，更止于法治。

四、疫情防治的多元协同必须依法推进

（一）多元协同是疫情防治的应有之义

现代公共治理中，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。〔28〕［美］盖伊•彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第211页。随着转型秩序内生的社会风险剧升和突发事件的高频多发，各类灾害风险交织叠加并跨域演化，政府应急处置的复杂性和难度不断加大，迫切需要构建跨部门联动、多主体参与和跨地域合作的多元治理架构。多元共治既在规模上扩大了公共治理的主体力量和资源供给，同时也带来了不同组织和主体之间的沟通难题，必须有效建构整体性的协同互动机制，克服内部摩擦和外部掣肘等负效应。整体而言，疫情防治中的多元协同从层级上来划分，主要涵括了三个方面的内容。

首先，宏观上以条块联动为基础的国家应急管理体制。国家层面的疫情防治不仅涉及疫情信息监测通报、公共卫生处置和紧急医学救援等卫健系统职能，还包括应急资源筹措、防护物资生产、疫情秩序管控、交通后勤保障等工作。所以，横向上需要卫健委牵头，应急、工信、公安、民政等诸多部门联动响应；纵向上则要求各级政府成立相应疫情防控指挥与工作小组，层层贯彻落实中央政策部署，形成横向到边、纵向到底和左右协调、上下贯通的应急组织体系。其次，中观上以政府主体为核心的多元合作架构。对于重大突发疫情事件的快速应对，传统的政府单一主体愈显乏力，而社会发展所孕育的多元力量在应急治理场域逐渐发挥出良好的协作功效。疫情防治中的多元合作网络构筑既是政府为了弥补自身应急能力缺憾，对外部力量主动吸纳的必要之举；也是多元社会主体基于公共利益导向积极参与其中，以增强社会自救和互救能力的结果使然。各类社会组织、市场主体、志愿团体和公民个体充分发挥自身的专业特点和资源优势，有效嵌入到疫情治理主体网络之中，积极承担应急救援相关方面的任务，能够减轻政府应对疫情的压力。最后，微观上以患者救治为目标的疫病防治团队。重大突发性传染病的救护诊治需要医学系统多学科专业力量的合作攻坚，以此次新冠肺炎疫病防治为例，既需要病毒研究专家开展基础性的病毒结构剖析和病理挖掘，也要来自重症医学、呼吸与危重症医学、急诊、感染、临床医学等多部门的医护人员在一线对患者及时救治，集成所有病疫相关的医学学科力量进行整体性的治疗。故而，无论是体制上的组织联动，还是领域上的多元参与，抑或专业上的合作医诊，都应当通过协同并进来实现各司其职和功能互补，最大限度地发挥疫情防治的整体合力。本文聚焦探讨体制内部的组织间协同以及社会外部主体的协作性参与。

（二）疫情防治的多元协同当以法治为依托

疫情防治需要多元参与以博采众长并形成救援合力，更加需要通过依法而为来为组织间的应急联动和社会主体的有效参与提供行动遵循，使得各方主体都能够在整个疫情防治协同体系中准确锚定自身的合理位序，积极发挥各自的应急优势，实现疫情防治体系结构与整体功能的有机统一。一方面，政府内部的组织协同坚持以法治为依托，能够促进疫情防控的体制性响应做到指挥统一和统筹协调，避免联动不足、各自为政和行动掣肘。现代法治是控制政府行为最重要的制度性安排，同时也是协调政府间合作最有效的程序性机制。因为国家法律规范不仅规约了政府权力的行动边界，同时也绘制了政府职能发挥的应然图景，并以强制约束力促进其实现。法律法规通过确立各个政府部门在疫情防控中的职责要求，为政府间的联动响应规划好蓝图路线。一旦疫情出现，只要坚持依法而为，切实履行各自既定的防控职责，就有助实现组织间职责的无缝对接和行动的稳步有序，整个疫情防控工作就能够有条不紊地顺利推进。如果在疫情应对联动过程中偏离了法治轨道，整个疫情防控大局就会陷入错乱状态，任何一个部门职责链条的断裂和应急行动的缺位都将会影响到后续工作的进展。更为严重的是，不依照法定化的程序要求来履行职责，多部门的组织行动各自为战、各行其是，就会在慌乱中彼此掣肘，结果只能是应对无序和防控失利。

另一方面，社会主体的协同参与紧绷法治之弦，有利于充分发挥疫情防控社会性救援的专业优势和资源禀赋，规避低效、盲动和越轨。社会主体协作性参与的前提条件是具备良好的专业资质和符合救援应急条件，并严格规范自身的参与行为。依法推进多元主体的参与，对于政府而言，能够为疫情防控的参与主体设定准入门槛，从而使社会力量对政府主导的疫情防控工作起到真正的助力效果。因为无论是病毒本身极强的传染性，还是应急救援的紧迫性和专业性，都要求外部主体能够满足各种参与条件，而非不加抉择地一拥而上。否则，不仅导致资源错配和供需不匹，还可能干扰政府正常的疫情防控步骤。对于社会主体而言，坚持依法而为，就是要谨遵法律法规的要求融入疫情防控体系，从而对社会主体的应援行动加以必要约束，促进社会参与的规范化。疫情防控事关公共利益，但任何组织和“个人对于实现他们的要求乃是深深地根植于人格的倾向和需要之中”〔29〕［美］埃德加•博登海默：《法理学——法律哲学与法学方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2001年版，第299页。，不仅政府部门要依法防控，社会力量的参与也必须接受法治规约。如若社会主体法治意识欠缺，未能严格按照相关法律规范来参与疫情防控，就会存在侵蚀公共利益的可能性，影响疫情防控工作的整体规范性，并使参与主体自身的社会公信力受损。

（三）应急体制新旧转换中的疫情防治

部门协调历来是国家治理的症结难点，而重大突发性疫情的有效防治亟需顺畅的部际联动和层级响应为其提供坚实的组织保障。2003年“非典”疫情之后，我国重构了过去分部门、分灾种高度碎片化的应急管理模式，逐渐形成了以“一案三制”〔30〕“一案”指应急管理预案，“三制”则分别是应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制。为核心的分类化综合应急管理体系。进入新时代，为了在应急体制层面强化防范国家治理重大风险挑战的能力，2018年根据《国务院机构改革方案》成立了应急管理部，并将原安监总局、民政部、林业局等多部门的13个应急职能进行了整合，旨在对改革愈益面临的复杂风险态势和人民群众日益增长的安全需要予以制度化的回应。然而，应急体制中权力关系的整体性重构与职责架构的系统性配置只是结构层面的变动，新旧体制转换必然面临制度生态融入、业务关系衔接和法规预案修订等众多问题，需要经历一个磨合适应的过程来逐步消解机构重组和权力叠加所产生的负向效应。

作为专职化应对重大突发事件的最高行政机构，应急管理部在此次新冠肺炎疫情防治中的表现显然与“防范化解重特大安全风险的主管部门，健全公共安全体系的牵头部门，整合优化应急力量和资源的组织部门，推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门”〔31〕丁怡婷：《当好守夜人 筑牢安全线——人民日报专访应急管理部党组书记黄明》，载《劳动保护》2018年第5期。的职责定位不相适配，并未充分发挥其在应对重大突发事件中的组织协调作用和体制意义的应急救援优势。虽然疫情发生之后，中央建立了由三十二个部委机关参与的联防联控机制，但其在疫情防治调度上属于临时性的指挥系统，但难以与制度化、成熟化的应急体制工作效度相比，而且与各省市疫情应对指挥部之间的协同联动中也会衍生新的沟通成本。究其根源即在于，此次新冠疫情爆发的时间节点恰处于国家应急体制新旧变动的转型过渡期和适应调整阶段，旧有的法制规章未能及时修订，新的职责关系尚未厘清，导致应急管理部与其他部门协同抗疫的责任体系没能有效确立。根据《突发事件应对法》第3条〔32〕《突发事件应对法》第3条规定，“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。的规定，我国法制意义上的突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，但四类突发事件应对的主责机构并非一致，应急管理部只负责“指导安全生产类、自然灾害类应急救援”。重大突发性疫情属于公共卫生事件，所以应急管理部难以启动本系统的应急预案并展开部署，不能有效发挥其在灾害救援和应急指导方面的充沛经验，自然也就无法为疫情防治提供充足有力的体制性支撑。

科层体制的应急架构重组不仅会对疫情防治中的部门协同带来新的挑战，其职责变化还将影响到外部力量的协作性参与。根据2018年的《国务院机构改革方案》，原本归属于民政部的救灾职责划拨给了应急管理部，设立了新的救灾和物质保障司，但由于上述法制原因，应急管理部无法直接承担疫情防治中的捐赠救助职责。因此，民政部以公告〔33〕参见《民政部关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》。的形式指定由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、武汉市红十字会等团体机构具体负责捐赠协调工作。尽管各类慈善团体在此次疫情救援过程积极作为，但以武汉市红十字会为代表的机构也持续遭到社会质疑和批判。当全国各地的医疗物资纷纷驰援武汉之际，作为防疫一线的武汉协和医院却频频物资告急，甚至出现医护人员在网络上求助的现象。这其中，既有红十字会信息披露不及时和不充分、工作机制未能严格依法运行等方面的原因，也与疫情防治内外协调不畅有关。湖北和武汉省市两级红十字会分别只有二十几名和十几名工作人员，即使主观上红会机构人员想妥善做好物资配置工作，但面对逾百亿的抗疫捐款和分散涌至的捐赠物资，客观上也会因能力有限和人员不足而出现差错。〔34〕参见郑功成：《中国慈善联合会副会长谈红会风波：慈善事业须以公信力为本》，载《人民日报》2020年2月1日，评论版。这反映出政府部门在捐赠协调主体选择和组织实施上未能通盘部署，没有考虑到实际工作的难度和协作主体的承接能力。

（四）依法推进疫情防治多元协同的行动方案

我国现有的应急管理法律法规和应急预案是新一轮国务院机构改革之前所制定，应急管理机构体制性重组之后的权责关系变化未能在相关法规中获得体现，这是制约当前疫情防治跨组织协同效度的根源性肇因。同时，外部主体在政府主导的疫情防治网络中的协作性参与也需要在法律制度层面加以明确和规范。

第一，疫情防治综合性协调机制的法制化确立。2018年国务院机构改革之前，由国务院办公厅下设的应急办充当协调各部委行动的枢纽机关，但其权能有限。机构改革之后，应急办职责划归应急管理部，行政升格之后的应急管理部“承担国家应对特别重大灾害指挥部工作”。然而，应急管理部与卫健、公安和民政等其他承担应急管理职责的部门属于同级别的部委机构，法律上对其协调职权并未明文授予，无法直接指挥和调度工作，这也是导致应急管理部在疫情防治中难以发挥协同作用的体制性因素。而根据《突发事件应对法》〔35〕《突发事件应对法》第8条规定，“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作”。的规定，突发事件应对指挥机构的设立具有临时性，这无疑增加了协调机构组建的时间成本和沟通成本，当重大疫情突然爆发时可能会耽误疫情处置的及时性。所以，必须建立综合性和常设性的突发事件应对协同机制，并在《突发事件应对法》中规定由应急管理部承担中央层面这一协同机制的推动部门，各级地方政府照此落实，既实现疫情防治跨部门协同和多层级联动的制度化运行，又避免机构上的叠床架屋。这种综合性协调机制在日常中负责推动“组织编制国家应急总体预案和规划”“应急预案体系建设和预案演练”等常规性工作，在疫情防治中就以应急指挥部为组织载体，发挥应急协同功效。

第二，疫情防治跨部门协同职责的法制化衔接。目前，我国应急管理相关的法律法规除了《突发事件应对法》之外，均是循沿单灾种分部门的立法思路，譬如《消防法》《防震减灾法》和《传染病防治法》等。重大突发性疫情的防治主要依照《传染病防治法》来展开疾病预防、疫情监测和医疗救治等工作，其所涉及的职责部门主要是卫健系统。而疫情防治不仅涉及卫健系统的职责，还要民政、公安和应急等部门协同应援，这种应援职责应当在综合性的《突发事件应对法》中加以明确，并在《国家突发公共事件总体应急预案》中有着整体性的规划和部署，细致性地规定各个部门在重大突发性疫情防治每一个过程环节应当承担何种职责、如何开展行动，促进各部门职责的无缝衔接和行动高效配合。不仅仅是公共卫生事件，自然灾害、事故灾难和社会安全事件的跨部门应急联动都应当按照法律衔接——预案配合——职责协同的制度模式来完善。而且，应急管理部作为新近成立的机构，是应对突发事件的专职部门和防范化解重特大安全风险的主管部门，其行政权限、工作范围和部门职责等问题需要在立法中有着系统性的规定，以使其能够在疫情防治中依法开展工作。

第三，疫情防治社会性协作参与的法制化规范。首先，《突发事件应对法》〔36〕《突发事件应对法》第34条规定，“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”。和《传染病防治法》〔37〕同前注〔19〕。都对社会主体在疫情防治中的协作参与予以了行动资格的原则性肯定，但对社会力量参与疫情防治的各项权利、义务责任、任务类型和条件限制等方面的内容却无明确规定。这不仅不利于社会主体的权益保障，而且对政社之间的优势互补和职责对接缺乏法制意义上的指导性。所以，应当在立法上加以完善。其次，体制内部的疫情防控与社会外部的应急救援缺乏制度化的沟通机制。在疫情防治过程中，现有法规对政府部门间的信息交流和行动协同关注较多，而对政府与外部力量的机制性沟通未能充分重视。由于不同类型社会主体的应援方式和涉及领域均不完全相同，如若缺乏必要的协同规范，则极易导致参与过程杂乱无序。对此，可对疫情防治相关的应急条例和实施办法进行细化补充，提升社会性协作参与的实效性。最后，作为疫情防治协作主体的社会力量要在提升自身专业化水平和行动能力的基础上，强化法治意识和法治观念，严格规范疫情防治中的参与行为。