从增量到存量：以资源整合为基础的绍兴社区居家养老服务水平提升路径与策略研究

徐 昀

(中共绍兴市委党校,浙江 绍兴 312000)

一、对既有研究的梳理：以增量改革为主的发展方式

自二十世纪七十年代菲利普·艾布拉姆斯提出“社区照顾”这一概念开始，社区居家养老逐步开始成为各国在应对日益严重的老龄化过程中，重点发展的养老照顾方式之一。随着这一模式传入中国，我国学者也对其进行了一系列研究，许多研究成果都证明中国老年人有强烈的居家养老意愿，应加快发展居家养老服务体系[1]，居家养老将成为未来的主流养老模式[2]。这些研究成果在很大程度上对中国当前的民生工作具有指导意义，自2000年8月，《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》正式提出“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”起，北京、上海、宁波、大连等地先后开始居家养老服务的探索[3]。2016年起，民政部和财政部两部委开展由中央财政支持的居家和社区养老服务改革试点，更是将社区居家养老服务推向了一个全新的发展阶段，也为相关研究提供了更多的样本。

随着研究的深入，如何更好地发展社区居家养老服务，使其在我国的养老服务体系内发挥更重要的作用，成为当前大量研究所要解决的问题。许多学者通过研究一些试点城市的发展模式，提出未来可行的有关发展方向和政策建议。

第一，提升居家养老服务水平。许多学者认为，社区居家养老服务在我国的养老服务体系中属于较晚发展的一种服务方式，因此在基础设施建设、服务内容、从业人员专业化程度等方面较之其他养老服务方式存在不足和差距，应当加大投入，拓展社区内养老服务设施的种类[4],丰富居家养老服务内容和功能[5],培养养老服务人才[6]，提升从业人员的专业化程度。

第二，探索丰富的运营模式。部分学者认为，运营模式的创新是推动社区居家养老服务发展的重要途径，尤其是当前各试点地区提出的，如北京市的“医养结合”[7]、宁波海曙区“政府购买养老服务”[8]、上海普陀区“公建民营”[9]等运营模式，有助于提高社区老年人生活质量、减轻政府负担、提升社区居家养老服务质量。

第三，完善行业规范和服务标准。部分学者认为，行业规范、标准，以及评价体系的不完善，是影响社区居家养老服务发展的重要制约因素，因此应当逐步推进行业规范和标准的制定和完善，同时建立合理的服务评估体系[6]，从制度上保障社区居家养老服务的健康发展。

从这些既有研究来看，增量改革是当前社区居家养老服务发展的主要方式，无论是在硬件上增加基础设施、服务项目，还是在软件上增加专业服务人员、创新服务管理模式、规范服务标准，都是在增量上做文章。这种方式在居家养老服务发展初期发挥了很大的作用，然而，在发展中后期，本地区人力、物力、财力资源的限制逐步凸显出来，单纯的增量改革已无法满足居家养老服务快速高效、集约化发展的需求，尤其是对于欠发达地区来说，大规模投入建设服务设施，快速提升服务能力和水平存在实际困难。如何通过分析已有试点城市在当前发展方式下面临的问题和困难，探索更为合理的发展方式，成为当前社区居家养老服务研究领域亟待突破的问题。

二、对绍兴现状的观察：以供需矛盾为主的发展困境

随着社区居家养老服务的不断发展，单纯发展增量方式带来的弊端也不断显现出来。以绍兴市为例，自1987年进入老龄化社会以来，老龄化趋势不断加剧，老龄化率已高达13.71%。2017年绍兴成为第二批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，在发展初期，绍兴通过加大投入力度，发展增量，初步建立居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，居家养老服务成为绍兴养老服务的主要模式。不仅实现了社区居家养老服务照料中心快速覆盖，依托“96345”便民服务平台，实现了智慧居家养老终端逐步普及，同时还通过制定地方标准，填补了在居家养老服务领域行业规范的空白。然而，随着试点不断深入，绍兴社区居家养老服务发展中存在的一系列问题也逐步显现。

(一)社区居家养老供需不平衡

受制于城乡之间、不同社区之间的不同特点，尤其是人力物力财力的不平衡，社区居家养老服务投入力度相差较大，导致在供需上也存在严重的不平衡，这是当前绍兴在社区居家养老试点过程中亟待解决的一个重要的问题，也是供需矛盾突出的主要表现。

1.城乡供需发展不平衡

当前农村老龄化、空心化严重，导致农村老年人在居家养老服务需求上也有很大的增长，然而城乡基本公共服务存在的差距，同样体现在社区居家养老服务体系当中，导致城乡在供需发展上存在不平衡。目前绍兴无论是社区居家养老服务照料中心的建设、智慧居家养老终端的普及，还是居家养老服务市场化的程度，城乡社区之间的差距都是不容忽视的，而且很难在短时间内通过发展增量得以消弭。

从居家养老服务照料中心的建设来看，城市社区照料中心覆盖面更广、服务设施专业化程度更高、服务内容更丰富。农村居家养老服务照料中心受制于有限的资金、人力，绝大多数是在原有老年或村民活动室基础上改建而成，设施设备相对简单，工作人员主要由村两委工作人员兼任，服务内容较为单一。而城市社区居家养老服务照料中心通常是依托辖区内闲置房产、地块，通过规划建设、设施改造、功能提升等方式建设，设施设备相对完善，服务也更为丰富。部分社区如龙洲、鞋子畈、望花等除了管理员、保洁员和服务人员，还配备了医护人员、康复医师、厨师等，为老年人提供更为专业的居家养老服务。

从智能化程度和市场化程度来说，城市社区依托“96345”便民服务平台，一方面实现了智慧居家养老服务终端的普及，老年人通过“一键通”能够更方便地获取居家养老服务，尤其是家政、生活方面的上门服务，弥补了居家养老在服务获取方面的短板。另一方面，也使得更多的企业、社会组织和机构能够通过便民服务平台，参与到提供社区居家养老服务的过程中，大大提升了城市社区居家养老服务的市场化和专业化程度。与之相比，农村社区居家养老服务受智慧终端覆盖面所限，往往只能依托社区居家养老服务照料中心实现，服务提供也主要依托村内工作人员，市场化和专业化程度相对较低。

2.社区间供需发展不平衡

除了城乡之间供需发展不平衡外，不同社区间居家养老服务供需发展也不平衡。产生这些差异的原因有很多，其中很重要的一点是由于财政资金有限，补贴往往向试点社区倾斜，无法全面覆盖所有城乡社区，这就使得试点社区能够获得更好的设施设备和相关服务，并且有更好的条件实现运营方式的创新。

从设施和服务内容上看，目前各社区所提供的居家养老服务均以生活照料、医疗保健、精神慰藉和文化娱乐等基础服务为主，家政、交友、咨询等选择服务为辅，但不同的社区间也存在较大的差距，一些试点示范社区设施服务远远好于普通社区。如龙洲社区从2013年9月开始进行浙江省社会养老标准化试点，并于2014年6月投入300多万元建成社区居家养老照料中心，占地面积2800平方米，室内服务区建筑面积就达到600平方米，室外乐友会休闲公园2500平方米。提供的服务包括生活照料、餐饮、康复保健、助浴助洁、洗脚修甲、精神慰藉、家政服务等，同时成功对接“一键通”平台，实现了照料中心与居家养老的无缝对接。与之相比绝大多数的社区在居家养老服务方面还存在很大的差距。

从运营模式来看，少部分试点示范社区采取“公建民营”等方式，建成后引入社会资本参与养老服务。将全部或部分社区居家养老服务功能，如老年餐厅等转由专业的企业和社会组织承担，一定程度上缓解了社区的压力，也同时提升了社区居家养老的服务能力和专业化水平。例如越西社区居家养老服务照料中心在建成后与浙江安康养老服务有限公司达成合作，该公司主要负责中心的日常性服务工作，社区则负责各类服务项目、政策、社会组织的对接。这种方式能更好地利用社会资源，为居家老人提供更高效的服务。与之相比，绝大多数社区目前仍然采取自主运营的方式，由社区工作人员负责日常管理和服务，服务质量和效率远不能与示范社区相比。

(二)公共服务资源整合统筹不够

在公共服务资源方面整合统筹不够导致居家养老服务供不应求，也是当前绍兴部分社区居家养老服务供需矛盾突出的重要表现，集中体现在社区居家养老体系内人力、物力资源供应不足，以及社区整合其他闲置社会公共资源服务社区居家养老的能力不足这两个方面。这就需要在未来的发展过程中突破发展增量这一方式的限制，探索提高整合现有资源的能力。

1.体系内公共服务资源供应不足

目前承担社区居家养老服务的单位主要是社区，但各个社区在实际发展过程中也面临着非常多的实际困难，即使尽力加大投入，部分社区人力物力资源的缺乏，致使当前的公共服务供应仍然无法满足老年人日益增长的养老需求，严重影响了社区居家养老服务的供应。

一方面，服务人员数量不足，专业化程度不高。社区承担着辖区内居民生活各个方面的相关工作，日常事务十分冗杂繁重，社区居家养老只是其中的一个方面。而目前无论是城市社区还是农村社区，普遍存在人手缺乏的问题，社区居家养老服务往往不能做到专人专管，更无法实现专业化管理。另外由于服务对象的特殊性，养老服务往往要求较为充分的专业人员配备，否则存在一定的安全隐患，因此部分社区负责此项工作的人员工作时往往处于应付状态，照料中心中的一些服务项目即便开展，也是相对“简化”，甚至一些照料中心还缺少实质性的服务，存在有场地、有设备却无人管理，无人服务的现状。

另一方面，部分社区无力负担照料中心建设和运营的成本。这一现象在部分城市社区体现尤为明显，城市社区没有集体收入，社区资金场地缺乏是目前普遍存在的一个现象，城市中心的部分社区，由于辖区内有一部分机关单位用房，可申请获得房屋使用权，则这一困难相对较小。但对其他一些社区，尤其是城中村改造社区，办公用房需要通过租赁获得，社区资金紧张，虽然政府对于居家养老照料中心有一定建设和运营补贴，但许多社区仍然无法负担相关成本，这就造成了部分社区照料中心设施简单，不符合为老服务标准，或者是有场地不运营的情况。

2.其他社会公共服务资源整合能力不足

在养老服务体系内资源供应不足以满足当前社区居家养老服务需求的同时，许多社区就希望能借力打力，借助社区内外闲置的社会公共服务资源应对养老服务需求这一巨大难题，但在实际运作中社区整合其他闲置资源的能力十分有限，一方面社区内其他公共服务资源未加改造，不符合为老服务的要求，另一方面部分社区外公共服务资源也无法有效服务社区老年人。

目前，绍兴绝大多数社区都配有供居民使用的文体活动场所，部分社区还设有社区医院、社区大讲堂、社区图书馆、社区会所等，但是这些设施的使用率普遍不高。设施开放时间主要是白天上班时间，较为适合老年人，但设施设备未经改造，服务内容不符合老年人使用需求，阻碍了老年人的有效使用。例如社区活动室运动锻炼器械，往往适合年轻人使用，老年人使用存在一定的安全隐患。这就造成了一方面社区公共服务设施设备闲置浪费，另一方面居家养老服务需求得不到满足，需要重复投入的现状。

另外，绍兴许多社区外的公共服务资源也没有得到合理的利用。举例来说，老年大学承载能力不足，供不应求是目前各城市在发展老年教育过程中普遍存在的问题，绍兴也不例外，许多老年人提前排队但仍无法报上名，可见老年教育需求量非常巨大。与之相对应的是各社区目前均有社区讲堂等教学场所，但讲堂通常无人授课，或者授课内容不符合老年人需求，冷冷清清。社区无法有效整合包括老年教育资源在内的这些社区外的社会公共服务资源，也是导致社区居家养老服务供需矛盾突出的一个重要原因。

(三)社会服务资源参与力度不足

除了整合公共服务资源以满足社区居家养老服务的需要外，多元主体的参与也是实现社区居家养老服务进一步发展十分重要的途径。但就目前绍兴居家养老服务现状来看，服务承担的主体仍是社区，社会力量参与远远不足，无法充分供应社区老人养老需求，这也是供需矛盾突出的重要表现。而鼓励社会力量的参与更多需要的是引导和保护，资金支持只是其中的一个部分，无法简单通过加大投入来实现。

1.自助、互助服务平台较少

自助和互助是当前居家养老服务中一个非常重要的发展方向。一方面，社区内存在一批有意愿参与养老服务的志愿者，能够参与居家养老服务体系的建设。另一方面，随着医疗卫生水平的不断提高和人均预期寿命的不断增长，到达退休年龄的老年人通常身体健康，且有一定的工作意愿。尤其是老式民居内居住的老年人，他们长期生活于此，彼此关系融洽，有良好的互助基础。这两类人群为社区居民和居家老年人间实现自助、互助养老提供了可能。例如绍兴书圣故里社区就开展了“台门互助”养老，通过积分管理的方式，激励开展相互帮助，相互扶持，而志愿服务积分还可以在“96345”平台兑换相应服务，实现了自助、互助的良性循环。然而目前这样的自助、互助服务平台覆盖面较小，且实际运营的程度较低，仍然没有充分发挥其应有的作用。

2.居家养老服务市场化程度不高

目前绍兴在社区居家养老服务照料中心运营模式上进行了一些“公建民营”“公办民营”“合资经营”等的探索，有效解决了社区人力物力财力有限的困境，为居家养老服务市场化发展提供了生动的实践样板。但是在目前的条件下，由于为老服务行业属于微利行业，即便有相关优惠政策，从业机构仍然十分有限，再加上许多社区养老服务市场本身规模较小，无法有效吸引相关机构进驻，导致绝大多数采取社区自主运营的方式，市场化、社会化程度较低。

三、进一步发展社区居家养老服务的建议：以盘活存量为主

当前制约包括绍兴市在内许多试点地区社区居家养老服务发展的主要问题在于供需矛盾突出，由于人力物力资源限制，这一矛盾无法单纯通过增量改革得以解决，即便解决也会造成资源上的极大浪费。因此必须转变发展方式，以有效盘活存量资源为主，适度发展增量，同时鼓励多元主体参与，才能进一步有效集聚和释放社区居家养老服务的发展动力。

(一)有效盘活存量

1.对社区内设施进行改造提升

针对目前社区设施设备利用率低、重复投入大的现状，应当从全局的角度统筹考虑社区公共服务资源的建设与利用。对现有的不适合老年人活动的场所、设备和服务进行改造提升，如在社区活动场所加装防滑设备、扶手、无障碍设施等辅助设备，在健身场所布置老年人康复锻炼器材，在老年人集中活动时间段安排相关专业工作人员服务等，提高已有社区公共服务设施利用效率，实现社区居家养老服务集约化发展。

2.对社区外资源进行统筹规划

除了对社区内资源进行改造提升，使其更加符合老年人需求外，还应当对社区外可利用的公共服务资源进行统筹规划，使其更好地服务于社区老年人。一方面，地域相近的社区可以加强合作，共用部分居家养老服务设施设备。例如，部分社区在办老年食堂的过程中，发现本社区内有餐饮服务需求的老年人数量有限，开办老年食堂成本过高，如果与相近社区合办，则需求量会大大提升，成本也能有所下降。另一方面，社区也应当关注社区外可用社会公共服务资源，借力提升本社区居家养老服务水平。例如，可以采取远程教育、视频教育等方式，购买老年大学课程资源，提升本社区老年教育服务水平。

(二)适度发展增量

1.完善需求调研机制

不同社区，由于人口结构、老龄化程度、社区内外公共基础设施等存在差异，社区居家养老需求也面临较大不同，但在政策标准制定时，往往无法兼顾各社区的特点，造成部分社区居家养老服务资源供不应求，部分社区却供过于求的状况，造成资源浪费。因此必须建立完善的需求调研机制，把需求调研作为规划发展的先决条件，因地制宜发展适合本社区的居家养老服务模式。

2.适度增加社区居家养老服务设施设备

随着试点不断深入，当前很多地区社区居家养老服务设施、项目已日趋完善，在未来的发展过程中，应当尊重需求，在了解本社区内外已有公共服务资源的前提下，充分比较，统筹规划，以改造提升为主，适度增加居家养老服务相关设施、设备，避免造成重复投入、无效投入。

(三)鼓励多元主体参与

1.加大自助、互助养老政策扶持力度

针对当前社区居家养老服务供需矛盾严重的问题，绍兴书圣故里等社区探索的自助、互助养老模式值得推广。应当加大对自助、互助养老模式的政策扶持，加大资金投入，由各社区主导，加大宣传， 建立互助养老风险保障机制和志愿者服务反馈机制，吸引更多志愿者和低龄老年人参与到社区居家养老服务队伍中，实现活用资源、邻里守望、互助自立的社区居家养老氛围，从而促进社区居家养老的多元化发展。

2.探索“公建民营”等新模式，鼓励多元主体参与

“公建民营”模式是许多地区在试点过程中探索出的一条解决当前社区居家养老服务供需矛盾的有效途径，它一方面能够解决为老服务行业前期投入大，利润相对薄弱，社会投资意愿不足的问题，另一方面也能解决因社区人力、物力、财力资源有限，专业化程度不足所导致的照料中心运营效率低下的问题，提升社区居家养老服务品质。在今后的发展过程中，应当加强居家养老服务社会化改革，进一步鼓励和引导民间资本进入社区居家养老服务行业，通过“公建”“公办”“合资”等方式解决部分企业用地用房问题。同时落实投资权益回报、税收优惠、经费补助、金融贷款等方面政策措施，充分发挥社会资本在社区居家养老服务领域的作用。