治安管理处罚法中的自由裁量权控制研究

杜超伟

（北京警察学院，北京102202）

治安管理处罚法中的自由裁量权归属于行政权力，权力同样需要被制约，权力制约与监督始终都是并驾齐驱的，二者不可分割，这样才能让法律的权威性和被管制人员的权益并行不悖，在公安机关治安管理部门行使处罚权的过程中，自由裁量权成为了协调工作的核心所在。究竟如何让自由裁量权合规合法，充分地发挥治安管理处罚的法治属性，从而更好地推动法治社会的建设，成为需要共同思考的问题。

一、治安管理处罚法中自由裁量权的相关概念

自由裁量权的概念最早由王珉灿提出，随后的若干年，理论派和实践派的专家学者反复对自由裁量权进行研究与探讨，对于治安管理处罚中自由裁量权概念的界定，有观点指出，行使自由裁量权，公安机关需要充分以立法原则为根本，在法律法规规定的范围内处理案件。治安管理处罚法中自由裁量权主要是指公安机关在法律规定的范围内，在对违法行为进行查处时，从情理角度对治安案件进行调查处理以及采取相关措施的权力。主要从以下几个方面进行阐释：

（一）处罚幅度

对于处罚幅度，《治安管理处罚法》规定在对相关人员进行处罚时，在什么幅度范围内归属于公安自由裁量决定，也就是说，在处罚的幅度上，在法律允许范围内，公安机关是有自由裁量权的。

（二）处罚种类

处罚种类，包含警告、罚款在内的多种处罚方式。而在其实践过程中，自由裁量的处罚种类主要以公安人员决定待处置人被处以罚款、警告还是拘留、罚金数额多少以及拘留的具体限度等内容为主。

（三）处罚时限

处罚时限上的自由裁量代表着公安机关有关人员在治安处罚中可以在条件允许的情况下，自由把控处罚的时间，依法对相关人员作出裁决。

（四）事实认定

有了违法事实，才会予以处罚，故事实认定尤为重要。总的来讲，就是公安机关在法律法规允许的范围之内对犯罪事实进行认定的自由裁定权力。也就是说，判定范围是否严重，具体的违法程度由公安人员予以确定。

二、治安管理处罚中自由裁量权存在的意义

《治安管理处罚法》于2006 年颁布，该法对自由裁量权作出了相关规定，法律本身具备极强的约束力与束缚性，但是在立法、执法过程中，难免存在法律法规没有细化到的突然情形，这时自由裁量权便有了存在的意义。当然，治安管理处罚中的自由裁量权也不例外。

（一）平衡了自由与秩序的关系

治安管理处罚中自由裁量权能够让公安机关与被处置方之间的关系达到一个平衡的状态。公安机关作为行政机关，被法律授予一定的权力，让其可以对被处置方作出处罚，但是法律同时也对其权力的界限作出限定，以此来维护广大人民根本利益。在两者的辩证统一前提下，让权力得到保障，让权益受到保护，彼此制约，相互监督，这在一定程度上既优化了行政配置，也提高了工作质效。

（二）传承了科学合理的自由界限

在违法和合法之间存在着界限，而这界限正是由法律规定，现实在治安管理处罚中由自由裁量权的裁决与量定。法是准绳，自由是很多人所追寻的，但是离开法律的自由是不被允许的，在行政机关对被处置人作出处罚决定时，也会考虑被处置人所阐释的自由言论、动作上所展示的自由行为是否与法律相背离，超出了法律的界限，应该设定什么样的处罚程序，怎样才是科学合理的处罚方式。

三、自由裁量权在治安管理处罚中存在的问题

当下，我国在法治建设取得的成就备受瞩目，建立了相对完善的法律机制，极大多数公民的法治意识也得到了很大提升，但是仍存在很多不可忽视的问题，需要我们仔细探讨，认真研究。

（一）任意拖延，浪费资源

执法人员尽职履责是其工作的准则，也是法治社会对执法人员的具体要求，但是在治安管理处罚案件中，处理时限归于自由裁量权，自由二字便给了小部分执法者可乘之机，让其对案件的处置变得不再积极，而是散漫地处理案情，这与有关部门对执法者的高效快速地完成工作任务的规定虽不相符，却也有据可依，这样任意拖延案情，造成了法律资源的浪费。

（二）量罚不细，不够具体

治安管理处罚法对一些情况的轻重程度的规定，没有细化，对一些词语的使用不够明晰；对一些违法情节没有作出详细的规定。这也就在一定程度上导致了公安机关在处理案情、处罚违法人员时，虽然存在自由裁量权，但是公安机关执法人员没有办法判定犯罪程度，执法可能变得缺乏合理性，无法可依，可能导致以主观臆断厘判案情。

（三）边界不清，不够明确

此处的边界，是指对滥用自由裁量权的违法者的处罚边界，这个边界的不清晰，让违法成本变低，也就是说，滥用自由裁量权的违法者即便是不依法行使自由裁量权也不会有特别大的后果承担没有处罚边界，一些逐利者自然难抵诱惑，难拒好处，选择了法律的反方向，忘记责任，侵害广大人民群众的合法利益。

（四）条款冲突，存在矛盾

处理案件时，由于法律适用的冲突性与矛盾性，往往存在同一案件的处理结果因冲突法条的存在而大相径庭的情况，这种法条的漏洞其实对公安机关的处罚决定实施人来讲，也是会无所适从的。非法持有枪支在《治安管理处罚法》和《枪支管理法》中都作出了有关规定，但是这两部法律的两项规定是存在矛盾的，这就让有些人会选择用利好方向的法律作出处罚规定。

（五）不够公开，被动接受

不够公开，是指自由裁量权在治安管理处罚适用过程中，广大人民群众的参与度不够。虽然说处罚的实施者是公安机关，但是民众也是拥有表达权利的，尤其是当治安管理处罚决定时依照自由裁量的方式进行裁定时，民众是可以为自己发声的。现在尽管政府在落实信息公开政策，将部分不涉密案件的处罚决定、处置手段、处理程序公之于众，也有部分机构为民众释法解疑，但是由于法条本身的晦涩加之案情的纷繁复杂以及自由裁量权的存在，民众难以充分掌握每个案情的变化点，甚至可能连涉及自身的案情也没有全面掌握与理解。

四、规范自由载量权的对策与措施

自由裁量权在治安管理处罚中的问题因其法律特征与社会现实而存在。实际上，《治安管理处罚法》设置自由裁量权，初衷也是为了人民的利益，因此，如何用好治安管理处罚中的自由裁量权，让自由裁量权在司法实践中发挥真正积极作用，需要仔细考量，以下提出对策与建议。

（一）法治至上，设置处罚原则

法治社会就要坚持以法治为先，一是体现在治安管理处罚以合法为根本原则上。只有这样，才能使被处置者与执行者能够协调统一思想，从而保证行政权力得以依法实行，自由裁量能够合法合规。二是体现在治安管理处罚以合理为基本准则上。毕竟设置行政权力，最终是为了更好地服务于广大人民群众，设置的处罚原则，应该对权力的限制范围作出明确规定，同时应固定群众对权力的实施进行监督，让广大人民群众的是作成为权力的制约之物。在权力执行过程中，必须以法治为核心，不能不顾法律原则，单纯地凭借自由裁量四字作出裁定，不能给公安机关执行人一种自己是权力界限的制定者的假象。三是体现在治安管理处罚以公开为重要思想上。执法公开透明是法治社会对执法者的基本要求，人民群众是法律条文的直接使用者，他们虽然不懂法，但是对法治实践工作的认知度甚至会优于很多执法者。四是体现在治安管理处罚以效率为主的根本内涵上。效率是拖延的反面，应该采取高效率的工作，这不仅能获得人民群众的认可，也能为执法机关人员树立正面的社会形象，弘扬法治社会正能量。

（二）做好立法，保证科学合理

想要解决自由裁量权在治安管理处罚中的问题，应该做好立法工作，保证立法的科学性与合理性。在执法者作自由裁量决定时，一是应该要明确裁量权力基准的主体。即裁量基准的制定主体单位为公安机关。二是应该对治安管理处罚自由裁量的程序立法细化落实，通过进一步优化信息公开制度、回避制度、告知制度以及听证制度来实现法律的程序公正，并且对治安管理处罚自由裁量的前提条件与范围作出明确规定，在制定法律法规时，最大程度地减少或避免模糊性词汇，减少执法者的弹性执法空间，用法律的强制规定督促其合理行使自由裁量权力。

（三）选拔人才，注重执法人员素质

想要解决自由裁量权在治安管理处罚中的问题，应该从提升执法人员的基本素质着手。一是应该对相关执法人员定期进行培训，毕竟他们直接和人民群众接触，他们的执法素质直接影响整个公职人员在群众心中的形象，这也使得我们应该对执法人员严格把关，着力于打造一支素质优、业务强、本领大的执法队伍。通过培训来提高他们的法律道德，让他们对自由裁量权的执行与实施有更深刻的理解，这样才能更好地应用在司法实践中。二是应该细化公安机关的考核制度。自由裁量权的存在本是为了做好公共利益的维护，但是由于考核制度的不完善，让自由裁量权的实施对公众的正向作用打了折扣，因此应该将自由裁量权案件的执行情况纳入公安机关人员的工作考核中，用考核激励其工作活力，从而使执法人员能够坚守司法公正，高效合法合规地处理案件。

（四）强化监督，落实司法责任

想要解决自由裁量权在治安管理处罚中的主要问题，应该强化监督，落实好司法责任，毕竟有权必有责。一是要强化外部监督，外部监督是指司法审查方面对公安执法人员的外在监督，目的是给执法人员以压力，让他们能够对权力的行使始终保有谨慎的心理不敢滥用职权。具体的解决手段是对已知的法律漏洞予以完善，比如对一些违法行为作出明确的司法解释，让外部监督者在审查时有据可依，有法可循。二是要强化媒体方面的监督。大数据时代，新媒体的监督力量不容小觑，媒体的曝光热度对权力的行使人能够起到一定的制约效果，让其因恐惧媒体的发散性明知不可为而不敢为。相关机构要增强与媒体机构的联系，让媒体对执法者的执法情况进行跟踪报道，实时监督。同时，和媒体机构进行沟通，在确定稿件真实、准确的情况下才能发布。

（五）公开标准，推进控制技术

裁量二字本就代表着“度”，既要灵活变通，又要符合规则。想要解决自由裁量权在治安管理处罚中的根本问题，应该强化自由裁量权力的控制技术，通过将裁量基准公开，提高公众对执行者的信服度，公安部门对不涉密的设计自由裁量权力的案件进行观点性、白话式阐述，通过以案释法让公众能够对裁量案件、裁决处置更好地发挥监督作用，真正地参与到案件中来。此外，也可以引入公众协商机制，让公众参与案件讨论，亲自与执法人员交流，从而充分保障案件各方的根本利益。

五、结语

自由裁量处罚的合理性对当事人的权益保护至关重要。虽然当前自由裁量权在治安管理处罚中还存在一定问题，但是制度都是在落实中逐渐完善的。通过设置处罚原则、做好立法、执法人员培训、强化社会监督以及公开处罚标准使公安机关的执法人员能够合法合理地在治安管理处罚中行使自由裁量权。