法院罚款的权力属性与法律规制

王世涛

一、引 言

2017年8月14日，某市法院执行干警到某市住房公积金管理中心某办事处办理扣划被执行人公积金账户业务，某市住房公积金管理中心某办事处作为协助执行单位负责协助执行的工作人员邰某、石某要求执行干警按个人业务排号办理，被认为“拒不履行协助义务”。某市法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，对某市住房公积金管理中心某办事处罚款人民币30万元，对某市住房公积金管理中心某办事处工作人员邰湛棋、石远飞各罚款人民币5万元，限于2017年8月22日前交纳。(1)无独有偶，2017年8月，北京二中院受理的一起强制执行案中，执行法官前往吉林某银行对被执行人北京一家房地产开发公司的存款进行扣划。但吉林某银行拒不协助法院扣划案款。北京二中院于是对该银行依法作出罚款100万元的决定。据悉，这是北京法院首次对协助执行人作出最高额罚款决定。当然，此案与某市法院诉讼执行罚款案不同，不宜比附。

对法院的这一做法，法学界有人予以支持和肯定，认为只有这样，才能维护司法的权威。毋庸讳言，长期以来，我国司法机关权威不足，甚至得不到社会最基本的尊重，这极大损害了司法的公信力和公正性。因此，在民事诉讼法修改过程中，对妨害司法权行使的当事人采取更为严厉的处罚或强制措施是必要的。然而，司法权威的加强应当建立在公权和私权主体共同信守的法律秩序基础之上，司法职权运用也不应妨害行政职权的正常行使。法院罚款作为行政权的运用应当遵循比例原则，受到合目的性规范的约束，只要能够保证诉讼程序的正常运行，就不应对当事人采取报复性制裁措施。然而问题的本质在于，司法机关应否行使行政权。可以说，行政权融入司法权使司法权成为一种危险性权力。因为，司法机关对自己以司法权名义行使的行政权失去了自我纠错的能力，相应地，当事人也就失去了救济的可能。

二、法院罚款的权力属性

法院罚款是指在诉讼中，人民法院对有严重妨害诉讼行为的人所采取的，强令其在指定期间内缴纳一定数额金钱的行为。法院是否应当享有罚款权？这个问题存在一定的理论争议，在美国一个藐视法庭的法院罚款案件中，多数法官认为，法院对藐视法令的违法行为人进行惩罚的权力与法院的设立同时产生，并与司法权威并存。否则，法院便成为仲裁委员会，其判决和命令只是建议性的而不具有强制力。因此，如果法院有罚款权，即便法院的罚款决定是错误的，也不能否定其强制性。当然，也有少数法官反对上述观点，认为该案法院自我决定管辖权存在正当法律程序的问题。所以，一旦法院的管辖权被否定，当事人就应当免受处罚。(2)Virginia Law Review Association, Recent Decision, 33Va. L. Rev. 266(1913).在我国，法院罚款权被普遍认可，因为法院行使罚款权是彰显法律权威、维护司法尊严的重要手段。而且法院的罚款权也被我国的诉讼法所确认，具有规范依据。然而，法院罚款是属于司法权的行使还是行政权的运用？如果属于行政权的运用，是属于行政强制还是行政处罚，需要厘清。因为只有明确法院罚款的权力属性，才能在此基础上界定其权限，确认准据法并寻求权利救济方式。

(一) 法院罚款权不属于司法权而属于行政权

滥觞于分权学说，司法权是由居于超然地位的司法机关对诉争的案件进行的裁判权。因此，司法权是一种基于法律的裁决权和判断权，具有被动性、中立性，其价值目标是公正性；行政权则是作为管理者的行政主体依法对行政相对方行使的职权，因此，行政权是一种基于法律的执行权，具有主动性和单方性，其价值目标是合法性。区分司法权与行政权有形式标准和实质标准，按照形式标准，只要是司法机关行使的职权就是司法职权；而根据实质标准，从职权的性质进行判断，司法机关行使的职权未必是司法职权。这取决于一国的司法行政体制，如德国的司法执行官隶属于司法服务机构，其职能是行政职能而非司法职能，作为国家公务员在执行法院的监督下执行事务。(3)参见曲广娣：《德国司法行政制度的构造和职能探析——兼谈对我国司法行政制度的改革》，载《天津法学》2015年第1期。因此，在判断一种行为是司法行为还是行政行为，应当结合形式标准和实质标准。基于我国现行的司法体制，法院行使着审判权以外的行政权。因此不能仅从行为主体的形式出发，认为只要是司法机关实施的行为一定是司法行为。法院罚款虽然由司法机关实施，但其显然不符合司法权的被动性、中立性特点，而具有行政权的主动性和单方性。因此，尽管由司法机关实施，法院罚款不应当被定性为司法权而应当定性为行政权。根据德国法学说，可将法院的罚款称为司法上的“行政措施”。法院采取罚款措施，非以裁判主体的身份，而是居于行政相关的地位，在性质上应属于行政权的作用。(4)[德]Rudol f wasser mann, AK-GG, 2001, Art. 92 Rn. 48a, 转引自李建良：《宪法理论与实践》(三)，中国台湾地区学林文化事业有限公司2004年版，第305页。

当然，法院罚款权虽然属于行政权，但其由司法机关实施，属于名义上的司法权，所以又与一般的行政权不同，可以将其定性为司法行政权。司法行政通常指法院裁判权作用以外，具有辅助裁判权功能的作用或措施，亦即使裁判权得以顺遂运作的相关措施。(5)参见前引④，李建良书，第304页。但司法行政权较为复杂，包括由司法机关行使的司法行政权，和由行政机关行使的与司法机关相关的行政权。在由司法机关行使的司法行政权中，又包括对司法机关内部人、财、物进行管理的所谓内部司法行政权，还有司法机关对外行使的所谓外部司法行政权。根据上述司法行政权的划分标准，法院罚款属于由司法机关行使的司法行政权，是外部司法行政权。

(二) 法院罚款权不属于强制权而属于处罚权

如果将司法机关的罚款定性为行政权，那么其应当属于行政处罚似乎不言而喻。然而，根据我国现行法律的规定，法院罚款被归为强制权。因为，法院罚款被规定在现行的民事诉讼法第10章“对妨害民事诉讼的强制措施”。而且诉讼法学界也通常认为，司法机关的罚款属于强制措施，适用于民事诉讼的审判和执行两个阶段，其性质应属于秩序罚和执行罚。(6)参见许素培：《论民事诉讼中的罚款》，西南政法大学2015年硕士学位论文。笔者认为，上述立法规定与学术观点存在一定的认识上的误区，需要澄清。

在理论上，行政处罚不同于行政强制措施，体现为：其一，行政处罚以行政相对人的行为违法为前提，是一种行政制裁行为；行政强制措施与行政相对人的行为是否违法没有必然联系，因而不是一种行政制裁行为。其二，行政处罚是对行政相对人权利特别是财产权利的最终处分；而行政强制措施只是对行政相对人权利(特别是财产使用权和处分权)的一种暂时限制。其三，行政处罚是一种最终行政行为；而行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施。根据上述判断标准，法院罚款显然属于处罚行为而非强制措施。因为，法院罚款针对的是妨害司法或拒不协助的违法行为，是对诉讼违法行为的一种制裁；法院罚款是导致被罚款人一定数额的金钱被剥夺，其法律效果是其财产权的最终处分而非暂时性限制；法院罚款是最终行为，其表明随着被处罚人财产权属的处分，该行为法律程序的终结。

行政处罚的罚款也不同于行政强制执行的执行罚。执行罚即义务人逾期不履行行政法义务，由行政机关强制义务人缴纳一定数额的金钱以促使其履行义务的行政强制行为。罚款不同于执行罚体现在两个方面：第一，执行罚以行政相对人不履行法律义务为前提；而罚款则以行政相对方违法为提前。第二，执行罚的目的是为了使相对人法律义务得以履行；而罚款的直接目的是对行政相对人违法行为进行制裁。根据这一判断标准，法院罚款既不以相对人不履行法律义务为前提，更不是对不履行法律义务的相对人通过不断加大金钱损害迫使其履行义务。因此，法院罚款是行政处罚而不是执行罚，不属于行政强制权。区分法院罚款是行政罚款还是执行罚的意义在于，如果是罚款则适用“一事不再罚”的规定，而如果是执行罚则不受“一事不再罚”的约束。那就意味着法院对于拒不履行协助义务的当事人可以反复多次处罚，直至当事人履行协助义务为止。但从民事诉讼法的规定来看，法院对拒不履行协助义务的“罚款”应当是一次性处罚，遵循“一事不再罚”的原则。

按照我国行政法的立法体例，罚款规定于我国的行政处罚法中作为行政处罚的重要形式；而行政强制法中“行政强制措施”与“行政强制执行”并未有“罚款”的法定形式。但令人疑惑的是，民事诉讼法使用了“罚款”的概念，由法院在调查取证或执行过程中对协助义务人实施，这导致法院罚款的司法权性质的误解。而且在民事诉讼法第10章通过法律的形式将法院的罚款定义为“强制措施”。这一行政法与民事诉讼法制度的不衔接是由实体法、诉讼法之间理论认知上的差异造成的。

如果将法院的罚款定性为行政权，归类于行政处罚的话，那么其当然可以适用行政处罚法。也就是将行政处罚法作为一般法，而将民事诉讼法中法院罚款的规定作为特别法。(7)类似的情形是，如果民事诉讼法规定涉及诉讼的特定犯罪及其刑罚的话，那么民事诉讼法关于犯罪及其刑罚的规定即为特别法，刑法则为一般法。既然如此，民事诉讼法与行政处罚法在行政处罚方面特别法与一般法的关系也应当完全成立。即优先适用民事诉讼法中法院罚款的规定，民事诉讼法中法院罚款的规定有所不逮时再适用行政处罚法。这就意味着，法院实施罚款行为要受到行政处罚法的约束，即法院实施罚款也要遵循行政处罚法的原则规范，如处罚法定原则、处罚公开公正原则、处罚与教育相结合原则以及处罚救济原则。当然，行政处罚法的程序条款也应适用于法院罚款行为，如听证程序。在美国，司法执行适用听证程序。被执行人的财产被扣押后，被执行人依法可以申请财产豁免于执行令(或其他执行方法)的执行，申请执行人在收到该豁免申请后有权提出反对豁免的通知。该豁免的请求和对豁免请求的反对通知两者构成抗辩。法官通过听证，对抗辩作出一个命令，决定扣押财产是否豁免，或是部分还是全部豁免。(8)参见胡志光：《美国法院的执行程序》，载《人民法院报》2004年10月29日。可以说，如何制约法院单方随意对协助义务人进行罚款，听证为避免司法机关的专断发挥了不可替代的作用。如果在某市法院对某市住房公积金管理中心某办事处及其工作人员的罚款决定前，通过听证程序给被罚款人充分申辩的机会，可能使某法院回归理性，从而避免作出违法或不当的罚款决定。

三、法院罚款的权力限制

司法权威的保障是实现法治的前提性条件，因此，法治成熟国家无不通过立法对损害司法权威的行为进行制裁。司法权威由司法主体的专门性、司法的高度法定程序性、司法活动的强制性、司法的判断性和司法裁判的有效执行性等五方面内容构成。虽然当下有必要采取有效措施加强司法权威，(9)参见陈光中、肖沛权：《关于司法权威问题之探讨》，载《政法论坛》2011年第1期。但司法权威不是司法特权，其应融于一国整体的法秩序之中。(10)法院罚款虽然属于行政权性质，但其由法院实施，倚重的是司法权威。法院对行政机关罚款直接体现的是司法权与行政权的博弈关系。任何国家公权包括司法权都应当受制于法律，司法机关作为法律的守望者当然也要受到法律的约束。这意味着在服从法律这一点上司法机关与行政机关没有差别，维护司法权威本质上不是维护司法机关的权威而是维护授权司法机关的法律的权威。在本案中，某市法院没有理由不接受“按个人业务排号办理”的要求。普通法国家要求公权力机关遵守与私人一样的法律。英国宪法学家戴雪明确指出：“政府官员和普通公民一样，都服从同一的规则。”(11)参见[英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第216页。哈耶克也曾言：“法治的理想，既要求国家对他人实施法律——此乃国家唯一的垄断权——亦要求国家根据同一法律行事，从而国家与任何私人一样都受着同样的限制。正是所有的规则都平等地适用于人(也包括统治者在内)这一事实，才使得压制性规则(oppressive rules)不可能得到采用。”(12)[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》(上)，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第267页。尽管按照欧陆传统的国家法理论，国家机关相对于公民享有优益权。也就是说，法院在行使行政职权的过程中享有相对的优先权。但这一优益权是在特定案件中针对行政相对方的。而且优益权并不是绝对的，其受公平原则和法律秩序的约束。

如果将法院罚款视为名义上的司法权，本案涉及司法权与行政权的关系问题，而这一问题在本质上属于宪法问题，应当以法律的形式理清两者的界限。(13)参见赵娟：《自治与监督——司法权威的宪法建构机理》，载《学习与探索》2013年第4期。司法机关依法独立行使审判权的宪法规范不适用于法院的罚款权。因为法院罚款权不是审判权，其不属于司法自治原则的范畴。相反，由于其属于实质意义上的行政处罚权，而应当受到法律保留原则的约束。一国法秩序的维护需要合理配置各种国家公权，其中包括法院罚款这种以司法权名义行使的行政权。正如胡锦光教授所言，司法权不是万能的，无界限的，司法机关受其性质和裁判基准所限，只能对法律问题进行判断。(14)参见胡锦光：《论审判权的界限》，载《河南政法管理干部学院学报》2003年第4期。既要防范行政权凌驾于司法权，也要警惕司法机关僭越行政权。行政是基于法律的首次判断权，司法则以发挥其关于具体案件法律适用的保障功能为己任。司法权的界限是以权力分立、尊重行政机关首次判断权为原则，以行政的专门技术性和司法的政治中立性为理论支撑，“只要法律上没有特别的规定，司法权不能超越其界限干预行政事务”。(15)[日]田中二郎：《与行政案件相关的司法裁判所的权限》，载《法曹时报》1949年第1卷第8号，转引自李哲范：《司法变更权限定与扩大的博弈——以司法权界限论为视角》，载《吉林大学社会科学学报》2012第5期。长久以来，在我国的法律实践中，行政权不适当地优越于司法权，而本案司法机关却对行政机关进行强势处罚，这与诉讼法修改后强化司法职权存在一定的关联。然而，司法权的强化无论如何不应当打破宪法体制中的权力平衡，宪法排斥行政专制也同样防范司法擅断。在法律适用过程中，司法机关与行政机关不是主体与客体的关系，而是哈贝马斯所说的“主体间性”，应当通过协商对话来解决两者的权力争端。(16)参见童世俊：《没有“主体间性”就没有“规则”——评哈贝马斯的规则观》，载《复旦学报》(社会科学版)2002年第5期。根据最高人民法院《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(法释〔2004〕6号)的规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务。基于此，一位时任最高人民法院行政审判庭的法官认为：“协助人民法院执行属于司法权的延伸，因此协助执行机关无力对抗人民法院的执行要求。”(17)王达：《司法权在协助执行中的限制及其责任承担——房地产登记机关协助人民法院执行中的问题探析》，载《房地产法律》2007年第4期。也就是说，面对司法机关的协助要求，有协助义务的行政机关作为“司法权的延伸”只处于附属的地位，而不论执行要求合法与否、合理与否，有协助义务的行政机关“无力对抗”人民法院的执行要求。这种唯我独尊的司法解读充斥着司法公权的傲慢。

诚然，宪法体制下的司法权相对于行政权应当适度优位，但司法机关行使职权当然也要遵守法律秩序，包括行政法秩序。“司法审查严格地区分于政府执行部门和立法部门的政策性功能。法官在执行任务时，必须谨慎而不能进入其他国家机关的领地。”(18)王书成：《合宪性推定与塞耶谦抑主义——读〈美国宪法原则的起源和范围〉》，载《政法论坛》2011年第5期。在行政机关内部，行政机关是行政秩序的主导者和指挥者。正如行政机关到法院打官司时与普通公民一样都是当事人，在行政机关面前，来办理业务的人无论是司法机关还是普通公民都是行政相对人。因此，司法机关到行政机关办理业务，当然要服从行政机关主导，遵守行政法律秩序。如果说在司法诉讼中行政机关要服从司法秩序，那么同样在行政执法过程中司法机关也无权超越行政法秩序。“正如行政机关应当尊重法院的独立，不能干涉法院的职权一样，法院也应当尊重行政机关职权的范围。法院监督行政机关行使职权，不是代替行政机关行使职权。”(19)王名扬：《我国行政诉讼立法的几个问题》，载《法学杂志》1989年第1期。虽然行政机关在司法机关的执行案件中有“协助”的义务，但这并不意味着，行政机关丧失其行政执法的主体性而只是司法机关的辅助机关。

司法机关不排队而优先办理，不但破坏了行政秩序，而且对其他排队的人也不公平。法院在办理非紧急公务的情况下，应充分尊重其他人的权益，不能以牺牲其他人的权益来实现法院所享有的所谓优先权。(20)参见焦玲艳、郑雪倩：《“法院对医院罚款”事件探析》，载《中国卫生人才》2016年第11期。当然，如果司法机关业务较为紧要，不及时办理，可能影响司法权的正常行使，在征得排队者的同意后可以优先。但本案并不属于“紧急”业务，“执行干警”付出的只不过是与其他普通公民一样的时间成本。

四、法院罚款的法律适用

(一) 法院罚款权的适用条件

法院对司法协助义务人进行罚款应当以义务人“拒绝或者妨碍”司法调查、“拒不协助”法院执行为前提。《中华人民共和国民事诉讼法》第114条规定：“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款：(一) 有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证的；(二) 有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助查询、扣押、冻结、划拨、变价财产的……。”本案中，作为协助义务人的某市公积金管理中心某办事处及其工作人员既无“拒绝或者妨碍”司法调查也未“拒不协助”法院执行。某市公积金管理中心某办事处及其工作人员要求“执行干警”“按个人业务排号办理”不是不予办理，只是按顺序办理，不应将其认定为“拒不履行协助义务”。某市法院据此对协助义务人作出罚款的决定是违法的，属于认定事实不清、适用法律错误。

(二) 法院罚款权的程序约束

根据民事诉讼法的规定，法院罚款必须经院长批准，罚款应当用决定书。这一规定对司法机关处罚权程序上的限制在一定程度上能够避免办案人员现场口头恣意罚款的乱象。这一制度设计的逻辑假定是法院院长更为理性，更倾向于受制于法律的约束。但其实院长未必理性，甚至院长一旦冲动比办案人员更具危险性。近来实践中发生的多个不理性的法院罚款的决定都是由法院院长批准的，甚至是由法院院长决定的。由于我国司法体制行政化的弊病，法院院长实际上演变为法院的行政首长，司法的合议制往往被院长的个人意志所代替。法院罚款由院长批准的立法规定与我国司法行政化的体制暗合。

上述仅有的法院罚款的程序规定过于简化，不可能对法院罚款权构成真正的程序约束。为此，笔者建议，法院罚款应当准用行政处罚法的程序规范。如按照简易程序和一般程序的划分标准，本案应当适用一般程序，并应当进行听证。至于罚款的执行程序，也应当按照行政处罚法的罚执分离的规定，由专门机关收缴罚款，而不是由作出罚款决定的法院直接收缴。否则，基于利益驱动的法院乱罚款的问题难以避免。

(三) 罚款幅度的合理性限制

如上所述，本案的罚款决定是不合法的。退一步说，即使假定该罚款决定合法，其是否适当也令人质疑。《中华人民共和国民事诉讼法》第115条规定：“对个人的罚款金额，为人民币十万元以下。对单位的罚款金额，为人民币五万元以上一百万元以下。”应当说，法律规定如此宽泛的罚款幅度，给司法机关预留了过大的裁量空间。本案法院罚款涉及司法行政处罚的公益与被处罚人的法益之权衡，试运用比例原则进行分析。

首先，目的是否正当。法院对协助义务人进行罚款的目的是维护司法权威，以使法院的判决得以执行，并最终实现法律秩序和保障当事人的合法权益。某“执行干警”到某市住房公积金管理中心某办事处办理扣划被执行人公积金账户业务时，以其“拒不履行协助义务”为由进行罚款。其目的仍然是使法院的判决得到及时的执行。然而，本案法院罚款是因为干警“被要求按个人业务排号办理”而引发，带有一定的个人情绪的因素。这种将不相关的因素融入处罚过程中，其目的又很难说完全正当。

其次，是否具有适当性和必要性。适当性原则也称合目的性原则，要求手段能够促成目的的实现。“罚款”被作为司法执行的“强制措施”的法定形式，其本身具有很强的目的指向性。在司法实践中，对拒不履行协助义务的当事人进行罚款能够促成法院判决的执行。但在本案中，某市法院的罚款并不一定能够促成扣划被执行人公积金账户业务的办理；相反罚款导致司法机关与行政机关僵持不下，本来应当办理的执行业务却不能正常办理。罚款不但未促成司法执行目的的实现，却反而成为阻碍。因此，其适当性存疑。

必要性原则要求必须在能够实现目的的手段中选择最温和的手段，即对基本权利干预最小、科以负担最少的手段。《中华人民共和国民事诉讼法》第114条规定：“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款。”根据这一法律规定，罚款并非法院采取“强制措施”的唯一手段，甚至不是首要手段。法院应当首先“责令履行协助义务”，在其仍不履行协助义务的情况下，才可以“予以罚款”。本案中，法院并没有首先采用对当事人损害更轻的“责令履行协助义务”，却直接选择对当事人损害更大的罚款。此外，必要性原则还要求采取限制措施的公权力机关证明已无其他手段能够实现目标而必须采用此种限制基本权利的手段。(21)参见张翔：《机动车限行、财产权限制与比例原则》，载《法学》2015年第2期。在本案中，有其他手段可以实现目标，不但“罚款”没有必要采取，甚至连“责令履行协助义务”也不必要。“执行干警”排号也可以办理扣划被执行人公积金账户业务，实现司法执行的目标。

最后，法益是否相称。法益相称性原则即狭义比例原则，要求手段不得与所追求目的不成比例。该原则提供了一套具有可操作性的判断方法和标准，但其并非是一种精确无误的法则，这种利益衡量依个案而定。德国联邦宪法法院通常考虑三项重要性因素：人性尊严不可侵害；公益的重要性程度；手段的适合性程度。(22)参见谢世宪：《论公法上之比例原则》，载城仲模：《行政法之一般法律原则》，中国台湾地区三民书局股份有限公司1994年版，第125-126页。本案“执行干警”只是办理扣划被执行人公积金账户业务，并不涉及重大的公共利益，而且也不属于紧急业务。对当事人的罚款明显超出了适合性程度。而且本案对某市住房公积金管理中心某办事处罚款人民币30万元，对办事处工作人员邰某、石某各罚人民币5万元。这一处罚明显过重。因为，某市住房公积金管理中心某办事处及其工作人员即使存在职务上的过错也不至于被处以如此重的罚款。某市属于县级市，经济欠发达，公务员的工资水平较低，5万元相当于普通公务员一年的工资收入。一年工资收入因为工作中的一次所谓过错被剥夺，对这两位工作人员来说是不堪承受的惩罚。可见，本案对某市住房公积金管理中心某办事处罚款人民币30万元，对办事处工作人员邰某、石某各罚人民币5万元的罚款额，与办理扣划被执行人公积金账户业务所要实现的公益并不相称。

五、法院罚款的法律救济

(一) 现有救济的局限

根据民事诉讼法的规定，被罚款人对法院罚款决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议一次。但复议期间不停止执行。这一规定使得遭受法院罚款的当事人很难实现权利救济。这是因为：

第一，复议制度本身的缺陷。无论是行政复议还是司法复议，复议是一种内部纠错机制。对于下级法院罚款决定不服，被罚款人向上一级法院申请复议，仍有“自己当自己的法官”之虞。当然，上诉与司法复议有所不同。上诉是对司法权的复审，而司法复议复查的是下一级法院行使的行政权。如果将法院罚款视为行政处罚，那么对法院罚款的司法复议与行政复议就没有什么本质区别。因此，行政复议体制上的弊病必然折射到司法机关的复议程序中。当然，司法复议不能真正发挥作用的根本原因还在于我国司法行政化的体制。我国关于司法复议的法律规范非常粗疏。关于复议程序中复议如何提起，复议如何实施，复议如何决定都没有作出规定。由于程序性规范的缺失，司法复议不具有可操作性，使司法复议成为没有程序内容的程序规范。由于民事诉讼复议制度的运行程序欠完备，功能难以有效发挥。(23)参见廖永安、雷勇：《论我国民事诉讼复议制度的改革与完善》，载《法律科学》2008年第3期。本案被处罚人如对某市法院的罚款决定不服，其可以向某市中级人民法院申请复议。但实际上被罚款人并未选择向某市中级人民法院申请复议，而是由单位领导请求上级机关出面协调。这也可以印证，当司法复议很难达到预期的效果时，当事人不得不寻求法外途径寻求救济。

第二，司法机关的复议不能与司法诉讼相衔接。尽管行政复议与司法复议存在共同的弊病，但行政复议通常与行政诉讼相衔接，即当事人对行政复议的决定不服一般还可以到法院提起诉讼。但对于司法机关的复议决定不服，当事人却不能提起诉讼，也就是说司法复议的决定是终局决定。在国外，由于司法体制不同，为了真正实现司法决定的权利救济，可以诉诸诉讼途径。在美国的加利福尼亚州，执行法规定了在执行程序中法官、书记员、执行官以及当事人的各自作用，法官只对当事人提出的动议、请求、异议作出决定。这种决定通常以命令形式作出且当事人对该命令是可以上诉的。(24)参见前引⑧，胡志光文。囿于我国司法复议的救济机制，使当事人对法院罚款的复议决定不服通过诉讼寻求权利救济的可能丧失了。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70条的规定，行政行为主要证据不足、适用法律错误、滥用职权、明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。这一规定对行政行为构成了强有力的监督。本案的罚款决定是违法的，属于认定事实不清、适用法律错误，同时还涉及滥用职权。可是，司法复议的程序不明、责任不清，不可能对法院罚款这一行政职权行为起到监督作用。被罚款人对司法复议的决定不服，又不能根据行政诉讼法起诉。这就意味着被罚款人的权利得不到有效救济，滥用职权作出罚款决定的责任人也得不到法律追究。

(二) 救济制度的重构

如果将司法行政权与审判权相分离，由司法机关以外的具有行政权性质的执行机关来进行罚款的话，当事人对罚款行为不服，当然可以根据行政复议法与行政诉讼法寻求权利救济。但我国司法执行权由司法机关来行使，行使司法执行权的所谓“执行局”也只是法院内部的一个部门。司法机关对自己以司法权名义行使的行政权无法进行自我监督，因为司法机关不能也不应当成为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。因此，在司法权护佑下的行政权变成了不受监督的权力，这便是中国司法行政体制所面临的困境。可见，从根本上实现法院罚款的权利救济，应当进行我国司法行政体制的改革，彻底实现司法行政权与审判权的分离。由于理论上普遍将法院的所有职权行为认定为司法行为，导致法院行使的实质上的行政权游离于行政法约束之外，更不能对其进行行政救济。其实如果将法院罚款定性为行政权，适用行政法律规范，这在法理上是成立的。因此，明确法院罚款的行政法性质，将其纳入行政法的适用范围，才能对法院的罚款行为切实进行法律规制，并实现对当事人的权利救济。鉴于此，被罚款人对于法院的罚款决定不服，向上级法院申请复议可以准用行政复议法，将民事诉讼法司法复议的规定视为特别法优先适用。但由于民事诉讼法司法复议的规定太简化，因此，法院罚款的司法复议程序不得不主要准用行政复议法的程序性规定。当然，这无须修改法律，只要对法院罚款的性质进行重新认定并对行政复议法的适用范围进行扩展和调整。

但对于司法复议不服可不可以提起行政诉讼呢？从法理上说，既然法院罚款行为具有行政权性质，并可以适用行政复议法进行救济，那么其当然也可以适用行政诉讼法。这也是解决法院罚款有权无责现实问题的需要。然而，需要特别考虑的是，从法院罚款到司法复议都是在法院内进行的，司法复议实际上发挥了上诉的功能。对司法复议不服再进行诉讼仍是在法院体系内循环，其实际意义并不大，司法复议后的诉讼程序的空转还会导致司法资源的浪费。而且这还涉及诸多具体制度的设计上的难题，如对司法复议提起诉讼的话，级别管辖如何确定，由作出罚款决定的法院受理一审案件，还是由复议法院受理一审案件，需不需要进行回避？因此，既然现行法律已经规定司法复议不能诉讼，就没有必要再通过修改法律，挑战业已形成的法律秩序。

六、结 语

司法机关行使行政权力的结果，使司法行政权力失去了司法监督，司法权与行政权的合流也必然助长司法公权的扩张和滥用。我国诉讼法的修改通过扩张法院的司法行政权不断强化法院的司法权威，但并未随之加强对司法行政权的限制，也未补强司法行政权的救济程序。至今我国并未真正理顺司法行政权与司法审判权的关系，导致二者之间关系的错位。其根本解决仍寄希望于未来我国的司法行政体制改革，但当下对法院司法行政权的规制只能援用行政立法资源。