我国PPP模式发展的多重目标叠加探讨与对策

陈思宇/文

一、现阶段PPP模式发展的多重目标

2013年前后，伴随宏观经济进入新常态，我国财政运行也进入以收支缺口持续扩大为特征的新常态。当前我国PPP模式发展具有不同以往的多重目标。

一是去杠杆，减少地方政府债务，缓解地方政府财政压力。截至2014年末，地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6万亿元。面对财政压力，发展PPP模式来为地方政府去杠杆、减低债务规模是现阶段发展PPP模式的重要目标。

二是以市场力量扶贫脱贫。2014年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，在不扩大地方政府债务的约束下，现阶段PPP模式的发展被赋予帮助贫困地区扶贫脱困这一目标。

三是加快基础设施建设，实现新型城镇化发展战略。我国幅员辽阔，经济发展水平存在地区间不平衡。2014年以后，地方政府在不扩大政府债务的约束下，PPP模式便成为实现上述目标的重要甚至是唯一的选择。

四是提高公共服务供给质量和效益，满足人民对美好生活向往。通过PPP模式实现经济从更快向更好发展，更多地提供公共服务，并实现经济发展的绿色与可持续。

除以上四个目标，现阶段大力推广PPP模式更被赋予“提高公共服务供给质量和效率，加快转变政府职能”等政治意义上的目标。这些目标不仅体现在不同的PPP项目上，也体现在同一个PPP项目承载的多个目标，这使现阶段我国PPP模式的发展具有多重目标叠加这一特点。

二、当前我国PPP模式发展多重目标叠加的原因

（一）PPP模式不同层次特点是导致我国PPP模式多重目标叠加的客观原因

从历史上看，PPP模式的发展具有明显的层次差异，最早的PPP模式起源于英国提出的PFI。以PFI为主要形式的PPP模式是第一层次的PPP模式，它的目标被限定在“填补公共财政预算缺口”“吸引社会资本参与提供公共基础设施与社会服务，从而减少政府的财政压力”。

法国政府根据现代PPP理念对传统的特许经营项目进行创新，丰富了现代意义上的PPP模式内涵，催生出第二层次PPP模式：特点在于基础设施建设由私人部门承担，并在一定时期将运营权让渡给私营部门，后者通过“使用者付费”获取投资回报。

联合国欧经会目前积极推动的以人为本的PPP模式，被许多学者认为构成了最新层次的PPP模式。2016年，联合国推进人类千年发展目标第二个15年会议议程提出了实现人类可持续发展的新目标，具体包括消除贫困、建设有复原力的基础设施等在内的以“以人为本”作为核心理念的17项具体目标。

我国当前PPP模式项目大部分处于第一层次，目标在于促进生产性基础设施建设；一部分项目处于第二层次，目标集中于社会性基础设施建设；极少数项目考虑环境与可持续发展，处于第三层次。PPP模式项目处于不同层次是造成多重目标叠加的客观原因。

（二）我国地区经济发展与城市化水平差异是造成PPP模式目标多重叠加的现实原因

我国幅员辽阔，经济发展和新型城镇化水平存在较大差异，这是我们PPP模式多重目标叠加的现实原因。

截至2017年末，我国除港澳台以外的31个省、自治区、直辖市，按GDP总量排名位列前三的分别是广东省（89879.23亿元）、江苏省（85900.9亿元）和山东省（72678.18亿元），排名最后三位的分别是西藏自治区（1310.6亿元）、青海省（2642.8亿元）、宁夏回族自治区（3453.93亿元），GDP总量最高的广东省是西藏自治区的68.58倍。

不同地区和区域处于不同的经济发展水平，在新型城镇化道路上处于不同的坐标，这些都导致它们具有不同的发展诉求，这些不同的发展诉求从现实角度造成了我国当前PPP模式发展的多重目标叠加。

三、我国PPP模式发展多重目标叠加产生的问题

（一）PPP模式多重目标叠加使单一PPP项目目标模糊、冲突

当前地方政府对发展PPP模式寄予厚望，对PPP某一项目赋予太多目标，既希望该项目能缓解政府财政压力，去除地方政府的高杠杆，又希望项目能加快基础设施建设，甚至希望能实现保护环境的目标，导致了目标之间的冲突。

（二）PPP模式多重目标叠加使不同项目目标冲突，造成社会资源浪费

一个地区的发展面临多重目标，但这些目标只能按照时间顺序一步一步来完成，因为这些不同目标在特定时间存在着冲突。一个城市在基础设施尚不健全时，就希望吸引更多人口，在人口数量不足时，就希望建设超大规模的医院等公共服务设施，这种超越现实的希望一旦付诸不同的PPP项目，就会造成巨大的社会资源浪费。

（三）PPP模式多重目标叠加使不同项目收益和风险存在较大差异

一些资金压力大、杠杆高的地方政府，迫切需要去杠杆，所以急于将某些经营不善的国有资产拿出来作为存量资产用于PPP项目，愿意更多地承担项目风险。而另一些地方政府迫切需要发展当地经济，推出项目仍具有较高收益。基础设施良好，城市化进程充分的地方政府更多希望建立绿色经济，所推出的项目比起前两种目标下的项目不仅数量少，很可能项目的收益低并且风险大。不同目标使不同的PPP项目的风险和收益存在较大差别，这势必影响不同项目的落地率。

（四）PPP模式多重目标叠加使项目评价指标多元甚至冲突

政府推出PPP项目存在多重目标，但是社会资本参与PPP项目的目的却较为单一，它们一般以投资周期短、收益高、风险低作为目标。政府的多重目标和社会资本合作者的单一目标必将产生矛盾，其结果可能会使地方政府陷入国有资产流失和政府失信的两难。另外，PPP项目的多重目标叠加也涉及PPP项目多头管理，当前PPP项目的推出主要在于财政部门和发改委，但同时也涉及国土、规划、环保、交通运输、水利、安监等具体职能部门的管理，多目标重叠很可能造成各部门管理目标的冲突，导致PPP项目最终失败。

四、多重目标叠加下促进我国PPP模式健康发展的政策建议

（一）明确PPP项目具体目标，一个项目不能有多重目标

尽管PPP模式可以实现多种目标，但是实现多种目标的手段未必就是PPP模式。必须将单一目标作为PPP项目识别、立项的必要条件。在这里需要明确的是，单一项目不能有多重目标，因为单一项目多重目标会造成目标模糊甚至冲突，但是单一项目所具有的单一目标可以通过目标分解而形成多个子目标，多个子目标与总目标是一致的，不存在目标模糊或者冲突之处。

（二）将PPP项目的目标评价纳入项目实际论证之中

2015年4月和12月，财政部先后出台《PPP项目财政承受能力论证指引》《物有所值论证指引》，旨在规范PPP项目的运作，防范财政风险。地方只有通过了这两项论证程序，才能申报PPP项目。这两项政策的目标导向分别是“去杠杆”和“有效益”，但是实际论证过程中，两项政策都不能真正实现其目标。

一是财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%，但是，这项论证是针对单个PPP项目来做的，实际情况却是，每一个项目都不超过10%，若干都不超过10%的项目加起来就远远超过这一红线，地方政府的“杠杆”仍然提高了。二是物有所值评价目前包括定性评价和定量评价。其中的定量评价要对“政府支出成本的净现值（PPP值）”与“公共部门比较值（PSC值）”进行比较，但是事实上，目前缺乏公共部门比较值（PSC值）数据，无法进行比较。所以现在大多数项目仅做定性评价，主观性较强。

（三）根据不同的目标平衡不同地区PPP项目的风险和收益

要求全国所有PPP项目的收益、风险相同，既不符合国情，也没有考虑不同PPP项目的不同目标。但是不同PPP项目收益与风险差异过大势必会影响不同项目的落地率，这就需要在国家层面给予平衡和统一。具体建议是，对不同地区的PPP项目在目标上给予分类，PPP项目具有不同的目标，其收益和风险可以有所不同；如果PPP项目具有相同的目标，即使这些项目在不同的地区，它们的收益和风险就要大致相同，这样可以有效避免地区之间为吸引社会资本而产生的恶性竞争。

（四）建立适应PPP模式健康发展的多部门协调机制

为解决当前PPP领域存在的多头管理问题，建议借鉴英国基础设施局、加拿大PPP中心的经验，设立一个全国的PPP统一管理机构，统筹管理所有领域的PPP项目，具体负责PPP政策制订、项目储备、信息管理和发布、咨询培训等工作，并自上往下建立省、市、县级PPP中心，由各级PPP中心负责与各级职能部门协调有关PPP项目的管理和服务工作。以此为契机，探索建立现代财政制度，加快政府职能转变，构建新型政府治理模式，使国家治理走向现代化。