改革后职务科技成果收益权和处置权相关配套措施评价*

谢敏芳，林修凤，连 文

（福建农林大学， 福建 福州 350002）

1 新《促进科技成果转化法》改革的研究背景

为了促进职务科技成果的转化， 笔者曾于2014 年主持研究福建省科技厅的软科学研究项目《科技成果收益权和处置权改革相关政策研究》， 研究成果[1]被福建省科技厅采用， 转化为 《关于深化省级事业单位科技成果使用处置和收益管理改革的暂行规定》， 由福建省人民政府办公厅于2014 年11 月 26 日以闽政办 〔2014〕 148 号文转发全省执行。 所提的改革内容主要有： 把科技成果与有形资产区别开来， 实行特殊政策； 职务科技成果转化的纯收益分配向职务科技成果完成人和为科技成果转化做出重要贡献的人员大幅倾斜； 鼓励职务成果完成单位积极转化科技成果； 科技成果奖励的金额不纳入职务成果完成单位奖励性绩效工资总额； 职务科技成果转化工作无需事先审批； 科技成果转化实行自愿评估； 科技成果转化实行市场定价； 设立省科技成果转化奖。

2015年 8 月 29 日， 全国人大常委会对 1996 年通过的 《促进科技成果转化法》进行了修改， 笔者之前的研究成果与法律修改的思路高度吻合。 该研究成果于2016 年6 月获得福建省第十一届社会科学优秀成果三等奖。

法律虽然已经修改了， 但法律的落实还有很长的路要走。 2015 年之后， 笔者继续跟踪这些改革措施在全国各地的落实情况。 专门做此类跟踪研究的文章很少， 汪全胜等曾于2017 年对山东、 山西、甘肃、 安徽4 省的促进科技成果转化条例进行过比较研究[2]。 从 2015 年 8 月修改 《促进科技成果转化法》迄今的 4 年时间里， 国务院、 中央各部委、 各省 （自治区、 直辖市） 出台了大量的配套措施。 本文对这些配套措施做一个梳理并略作评价。

2 新《促进科技成果转化法》的改革要点

2.1 职务科技成果收益权的改革要点

一是转化收益全部留给事业单位， 主要体现在2015 年 《促进科技成果转化法》第 43 条中， 即“国家设立的研究开发机构、 高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位， 在对完成、 转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬后， 主要用于科学技术研究开发与成果转化等相关工作。” 对于转化的收益， 明确规定全部留给事业单位， 这意味着处置职务科技成果的收入不再需要执行 “收支两条线”， 从而鼓励事业单位积极转化职务科技成果。 此项改革实际上是对美国 “拜杜法案” 的模仿[3]。

二是大幅提高法定奖励的低限， 具体体现在2015 年 《促进科技成果转化法》第 44 条、 第 45条第1 款、 第2 款中。 把法定奖励的低限从20%提高到50%； 规定了约定优先原则[4]， 即允许事业单位规定或者约定奖励和报酬的方式、 数额和时限，只有在没有规定也没有约定的情况下才适用法定标准； 规定了事业单位的规定或者约定标准必须在法定标准的范围内， 即不允许规定或者约定标准低于法定标准的低限。

三是转化奖酬不受所在单位绩效工资总额的限制， 体现在 2015 年 《促进科技成果转化法》第 45 条第 3 款中， 即 “国有企业、 事业单位依照本法规定对完成、 转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬的支出计入当年本单位工资总额， 但不受当年本单位工资总额限制、 不纳入本单位工资总额基数。” 我国自2006 年开始进行事业单位岗位绩效工资改革， 对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。 绩效工资总额成了事业单位头上的紧箍咒， 成了阻碍职务科技成果转化的绊脚石。 这次明确规定转化的奖酬不受当年本单位工资总额限制， 总算是把这个绊脚石搬开了。

2.2 职务科技成果处置权的改革要点

一是 “自主决定” 职务科技成果的处置， 体现在2015 年 《促进科技成果转化法》第18 条中， 即“国家设立的研究开发机构、 高等院校对其持有的科技成果， 可以自主决定转让、 许可或者作价投资”。 这意味着， 国家设立的研究开发机构、 高等院校等事业单位转化职务科技成果时， 可以 “自主决定”， 也可以 “不自主决定” 而报上级审批。 当事业单位选择“自主决定”时， 等于变相取消了上级审批。 所以这项规定是变相取消了上级审批环节。

二是采用市场方式定价， 体现在2015 年 《促进科技成果转化法》第18 条中， 即 “应当通过协议定价、 在技术交易市场挂牌交易、 拍卖等方式确定价格。 通过协议定价的， 应当在本单位公示科技成果名称和拟交易价格。” 规定了3 种定价方式（协议定价、 进场交易、 拍卖），“进场交易” 不再是唯一方式而只是方式之一， 从而变相取消必须进场交易的规定。 允许多种方式特别是协议方式进行定价， 很好地解决了科技成果价格不确定性问题。

三是间接取消了强制评估环节， 之前强制评估的结论主要在审批和进场交易环节使用。 由于审批环节被变相取消， 进场交易不再是唯一交易方式，使得评估环节变成了可有可无的环节， 从而间接取消了强制评估环节。 是否对职务科技成果进行评估， 可以由事业单位自愿选择。

3 各级政府部门出台的配套措施

3.1 国务院的相关配套措施

2016 年 2 月 26 日， 《国务院关于印发实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉 若干规定的通知》（国发 〔2016〕 16 号） 下发。

涉及职务科技成果处置权的措施有： 一是明确了需要审批的范围。 《促进科技成果转化法》第18 条只规定事业单位 “可以自主决定”， 没有明确规定说明什么情况下 “可以自主决定”， 什么情况下 “不可以自主决定” 而需要报上级审批。 国发〔2016〕 16 号文明确 “涉及国家秘密、 国家安全”的需要审批， 其余的不需要审批或者备案， 这样就明确了需要审批的范围， 同时也大大缩小了需要审批的范围。 二是规定了协议定价的公示期， 公示时间不少于15 日， 同时要求事业单位应当明确并公开异议处理程序和办法。 三是建立处置价格决策免责机制。 科技成果转化过程中， 通过技术交易市场挂牌交易、 拍卖等方式确定价格的， 或者通过协议定价并在本单位及技术交易市场公示拟交易价格的， 单位领导在履行勤勉尽责义务、 没有牟取非法利益的前提下， 免除其在科技成果定价中因科技成果转化后续价值变化产生的决策责任。

涉及职务科技成果收益权的措施有： 一是进一步明确转化收益不上缴国库。 转化收益全部留给事业单位， 只需要纳入单位预算即可， 不需要上缴国库。 这就进一步明确了转化收益不执行 “收支两条线” 的财务规定。 二是增加了转化收益的用途。 转化收益除了可以用于对完成和转化职务科技成果作出重要贡献人员的奖励和报酬、 用于科学技术研发与成果转化等相关工作外， 还可以用于保障技术转移机构的运行和发展。 三是明确规定了重点人物可以获得的奖励份额。 “在研究开发和科技成果转化中作出主要贡献的人员， 获得奖励的份额不低于奖励总额的50%”， 从而解除了重点人物在内部分配奖励份额时的压力和顾虑。 四是规定了领导干部的奖励方式。 事业单位 （不含内设机构） 正职领导， 以及上述事业单位所属具有独立法人资格单位的正职领导， 是科技成果的主要完成人或者对科技成果转化作出过重要贡献， 可以按照促进科技成果转化法的规定获得现金奖励， 原则上不得获取股权激励，其余领导干部的奖励方式不受限制。 五是明确了技术开发、 技术咨询、 技术服务的收益奖励可以参照执行。

2016年4 月21 日， 《国务院办公厅关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》（国办发〔2016〕 28 号） 下发。 方案明确了主要目标、 重点任务、 责任部门、 时间进度。

3.2 各省（自治区、直辖市）的相关配套措施

2015 年 8 月 《促进科技成果转化法》修订之后， 各省 （自治区、 直辖市） 相继启动了地方性法规 （注： 除湖南、 湖北、 西藏、 新疆称 《实施 〈促进科技成果转化法〉 办法》、 辽宁称 《实施 〈促进科技成果转化法〉 规定》外， 其余 26 个均称 《促进科技成果转化条例》） 的修订或者新订工作。2016 年有 5 个省级单位 （甘肃、 河北、 黑龙江、辽宁、 广东） 完成地方性法规的修订 （新订） 工作， 占 31 个省级单位的 16.1%； 2017 年有 7 个省级单位 （浙江、 上海、 天津、 陕西、 福建、 贵州、山东） 完成地方性法规的修订 （新订） 工作， 占31 个省级单位的 22.6%； 2018 年有6 个省级单位（广西、 安徽、 宁夏、 四川、 西藏、 内蒙古） 完成地方性法规的修订 （新订） 工作， 占31 个省级单位的19.4%。 累计有18 个省级单位完成地方性法规的修订 （新订） 工作 （见表 1）， 占 31 个省级单位的58.1%。

截止到 2019 年 8 月， 仍然有 13 个省级单位（河南、 山西、 北京、 云南、 湖南、 青海、 吉林、江苏、 江西、 海南、 湖北、 重庆、 新疆） 尚未完成地方性法规的修订 （新订） 工作， 占31 个省级单位的41.9%， 有的已经处于征求意见阶段 （如河南、山西、 北京）， 有的尚处于立法论证阶段 （如云南、湖南、 青海）。

表1 各省（自治区、 直辖市） 修订（新订） 地方性法规一览表 （%）

3.3 中央各部委的配套措施

2016 年8 月3 日， 《教育部科技部关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》（教技 〔2016〕 3 号） 发布。 该规定除了重复上位法、上位规定的内容外， 新增了几个内容： 一是降低处置价格决策免责机制的公示条件， 只要在 “校内公示” 即可免责； 二是明确 “技术培训” 也可按照“技术开发、 技术咨询、 技术服务” 那样进行奖励分配。

2018 年 6 月 1 日， 国家财政部、 税务总局、科技部 《关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》（财税 〔2018〕58 号） 发布。 通知规定减半征收现金奖励的个人所得税， 即 “从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励， 可减按50%计入科技人员当月工资、 薪金所得， 依法缴纳个人所得税。”

2019 年 3 月 29 日， 财政部发布第 100 号令，对2006 年财政部第36 号令 《事业单位国有资产管理暂行办法》进行了修改。

一是明确规定职务科技成果的处置不需要审批或者备案。 “国家设立的研究开发机构、 高等院校对其持有的科技成果， 可以自主决定转让、 许可或者作价投资， 不需报主管部门、 财政部门审批或者备案”。 二是明确规定职务科技成果的处置实行市场定价， “通过协议定价、 在技术交易市场挂牌交易、 拍卖等方式确定价格。 通过协议定价的， 应当在本单位公示科技成果名称和拟交易价格。” 三是把转化收入全部留给事业单位， 明确规定不执行“收支两条线”。 四是明确规定实行自愿评估， 取消了强制评估。 “国家设立的研究开发机构、 高等院校将其持有的科技成果转让、 许可或者作价投资给非国有全资企业的， 由单位自主决定是否进行资产评估。”

2019年 7 月 30 日， 科技部、 教育部、 发改委、财政部、 人社部、 中科院等6 部门 《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政 〔2019〕 260 号） 发布。 重申科研人员获得的职务科技成果转化现金奖励不受单位绩效工资总量限制， 同时增加了科研人员的兼职或者离岗创业收入也不受单位绩效工资总量限制。

4 对收益权和处置权的相关配套措施的评价

4.1 再次大幅提高法定奖励的低限

2015 年修改 《促进科技成果转化法》时， 已经把法定奖励的低限从20%大幅提高到50%。 各省 （自治区、 直辖市） 在修订 （新订） 地方性法规时， 又再次大幅提高法定奖励的低限。 在已经完成地方性法规修订 （新订） 的 18 个省 （自治区、 直辖市） 中， 把法定奖励的低限从50%提高到80%的有 2 个 （陕西、 宁夏）， 占 11.1%； 把法定奖励的低限从50%提高到70%的有12 个 （黑龙江、 辽宁、 河北、 内蒙古、 山东、 浙江、 安徽、 福建、 广西、 四川、 贵州、 西藏）， 占 66.7%； 把法定奖励的低限从 50%提高到 60%的有 2 个 （广东、 甘肃）， 占11.1%； 没有再次提高法定奖励低限的仅2 个 （天津、 上海）， 占 11.1%， 其中上海还允许通过约定的方式把奖励的低限从50%提高到70%。详见表1。

4.2 进一步明确法律未规定到位或未规定事项

一是明确职务科技成果的处置不需要审批或者备案。 2015 年 《促进科技成果转化法》只说 “可以自主决定”， 没有明确说是否需要审批或者备案。国发 〔2016〕 16 号文规定， 除涉及国家秘密、 国家安全外， 不需要审批或者备案。 各省 （自治区、直辖市） 在修订 （新订） 地方性法规时， 基本采用国务院文件的说法。 2019 年 《事业单位国有资产管理暂行办法》明确规定 “不需报主管部门、 财政部门审批或者备案” 且没有除外的规定。 二是明确实行自愿评估。《促进科技成果转化法》没有明确取消强制评估， 2019 年 《事业单位国有资产管理暂行办法》则明确规定实行自愿评估， 这样强制评估就被取消了。 三是明确转化收入不执行 “收支两条线”。 《促进科技成果转化法》只说转化收益全部留给事业单位， 没有明确说是否要执行财务 “收支两条线”； 2019 年 《事业单位国有资产管理暂行办法》则明确规定转化收入不执行 “收支两条线”。 四是扩大不纳入单位绩效工资总量的适用范围。 不仅转化现金奖励不受单位绩效工资总量限制， 同时科研人员的兼职或者离岗创业收入也不受单位绩效工资总量限制。 五是对转化的现金奖励实行减半缴纳个人所得税。 六是规定了重点人物可以获得的奖励份额。 七是建立处置价格决策免责机制。

4.3 地方和中央部门的修法步骤偏慢

从2015 年8 月修改 《促进科技成果转化法》迄今， 四年已经过去了。 在 31 个省 （自治区、 直辖市） 中， 完成修订 （新订） 地方性法规任务的仅18 个 （占 58.1%）。 特别是财政部花了近 4 年时间才完成对 《事业单位国有资产管理暂行办法》的修改， 而这个修改实际上在几个月之内就能完成。 阻碍职务科技成果转化的几个主要障碍 （如事前审批、 强制评估、 收益上缴） 都来自2006 年财政部第36 号令 《事业单位国有资产管理暂行办法》。 在全国人大常委会2015 年8 月对 《促进科技成果转化法》修改之后， 财政部本可以在几个月 （最多一年） 的时间里完成对 《事业单位国有资产管理暂行办法》的修改， 1 000 个字的修改决定最后竟然花了近4 年时间才完成， 修法动作实在是太慢了。

4.4 忽视了其他转化主体的利益

1996 年制定 《促进科技成果转化法》时， 规定了 “提取不低于20%的比例， 对完成该项科技成果及其转化做出重要贡献的人员给予奖励”。 这个规定在当时是非常超前和大胆的， 给多大比例的奖励由各单位自己决定， 只要比例大于或者等于20%就行， 即使把转让职务科技成果所取得的净收入100%作为奖励也是合法的。

但在执行过程中， 管理者出于担心国有资产流失的顾虑， 一般都选择法定奖励的低限 （即20%）来执行， 因为这样做的管理风险最小。 为了解除管理者的顾虑， 2015 年修订 《促进科技成果转化法》时， 把法定奖励的低限从20%提高到50%， 多数省（自治区、 直辖市） 在修订 （新订） 地方性法规时又把法定奖励的低限从50%提高到70% （也有提高到80%的）。 这样就从一个极端 （不怎么关注发明人及其团队的利益） 走到另一个极端 （过度关注发明人及其团队的利益）， 忽视了其他转化主体的利益。

美国36 所常青藤大学中的32 所大学的科技成果转化实践表明[5-7]， 必须兼顾高校、 院系、 发明人及其团队、 专业化的成果转移机构4 个主体的利益（专业化的成果转移机构一般提取约15%的收益，另外的约85%的收益在高校、 院系、 发明人及其团队3 个主体之间平分）， 才能使科技成果转化工作获得良性运转。 目前过度保护发明人及其团队的利益， 使得其他3 个主体 （高校、 院系、 专业化的成果转移机构） 的积极性无法调动起来， 不利于科技成果转化工作的可持续发展。

4.5 有待进一步理顺处置价格决策免责规定

建立处置价格决策免责机制是国发 〔2016〕16 号文的一个非常不错的创举， 目的在于解除管理层的顾虑。 按照国发 〔2016〕 16 号文的规定，处置价格决策免责需同时满足以下条件： 一是通过技术交易市场挂牌交易、 拍卖等方式确定价格， 或者通过协议定价并在本单位及技术交易市场公示拟交易价格； 二是履行勤勉尽责义务； 三是没有牟取非法利益。 2015 年修改的 《促进科技成果转化法》第18 条只规定 “通过协议定价的， 应当在本单位公示科技成果名称和拟交易价格”。 这样就产生了一个重大的问题： 如果通过协议定价且只在本单位公示， 则该做法完全合法但不能免责， 因为没有同时在技术交易市场公示。 合法却不能免责， 这在逻辑上有重大硬伤。

这个问题已经被发现并被局部纠正。 在已经完成地方性法规修订 （新订） 工作的18 个省 （自治区、 直辖市） 中， 有 10 个 （黑龙江、 天津、 内蒙古、 山东、 上海、 安徽、 广东、 贵州、 陕西、 宁夏） 的免责条款与国务院文件不一致 （都降低对免责公示的要求）， 占 55.5%； 有 5 个 （辽宁、 河北、浙江、 福建、 四川） 的免责条款与国务院文件完全一致或基本一致， 占27.8%； 有3 个 （重庆、 甘肃、西藏） 没有规定免责条款， 占16.7%。 教技 〔2016〕3 号文也降低了免责公示的要求， 规定只要在 “校内公示” 即可免责。 不过， 无论是地方性法规还是教育部、 科技部的文件， 对降低免责公示要求的规定都有 “犯上” 之嫌， 最好的办法是对国发〔2016〕 16 号文进行修改， 以便消除合法但不能免责的尴尬局面。