西部地区生态安全监管法制研究——以野生动物保护为例

安 静

(四川民族学院，四川 康定 626001)

西部地区不仅地域辽阔，而且自然地理环境复杂，生态系统丰富多样，是保护物种多样性和遗传多样性的重要自然区域，也是生态环境风险防范的重要区域。随着西部大开发的推行，西部的生态安全问题已经不容忽视，尤其是西部地区，脆弱的生态系统受到经济粗放增长的压力，环境保护与经济发展博弈之间日益激烈，尽管西部地区已经采取了多种措施保护生态安全，但环境安全问题仍然令人担忧，其中尤为凸显的野生动物保护问题引发全社会的关注，成为桎梏西部生态安全的一个悬而未决的难题。如何加快西部地区生态安全法治化进程，如何监管野生动物非法交易，保障生态安全，这些都是我们要解决的关键问题。

一、西部地区生态环境安全问题

生态安全问题既是一个全球性问题，也是一个与国家利益、主权及其安全密切关联的国家安全问题。美国公布的《国家安全战略报告》首次将环境视为其国家利益组成部分，认为环境问题已经威胁到美国繁荣。关于环境与国家安全关系问题，美、英、德等西方国家和欧盟、北约、联合国环境规划署等国际组织开始予以高度关注和积极探讨，经过研究讨论产生了一批代表性研究报告，如《国际背景下的环境与安全》《环境、短缺和暴力》《环境与安全》《通过合作防范危机》。这些都表明了环境资源对于国家战略的重要程度。现就西部地区生态环境存在的问题进行分析。

(一)西部地区自然资源丰富、生态脆弱

西部草场退化严重，西部地区人均森林面积和森林蓄积总量都在全国排名靠前，但由于大规模的森林砍伐导致严重的水土流失，常常会引发水土流失、泥石流等自然灾害,造成当今西部地区自然资源丰富但生态脆弱的实际问题。

(二)水资源缺乏导致生物多样性锐减

据《2015中国环境状况公报》数据显示：我国生态环境质量30.6% 的“差”和“较差”区域集中在西部地区。西部地区土地资源广阔，但环境地域性差异大，西北地区水资源缺乏，人均年水资源量为1781立方米，低于全国平均值。西部西南地区虽然水资源丰富但开发难度大。《2014年中国水资源公报》数据显示：西部地区年降水量平均501mm，是中部地区年平均降水量的二分之一。西部地区水资源缺乏导致西部地区生态退化，进而导致生物多样性锐减，动摇了中东部发展的资源基础。

(三)落后的经济制约着生态环境的保护和建设

西部地区，无论西南的贵州、广西、四川，还是西北的甘肃、青海、西藏，这6个省(自治区)都属于经济欠发达地区，由于生存的压力造成资源的低效利用，毁林造田、围湖垦田都有发生，后果就是造成当今资源枯竭，环境问题严重的局面。以Q省为例，林地边居住的居民本着靠山吃山的意识，把附近的林地视为私有财产，随意砍伐森林，解决吃、穿、住、行的需求，据统计Q省每年砍挖林、草、植被充当燃料的数量，等于砍掉了近百万亩的灌木林[1]。现在尽管有些地方的居民还保留砍树枝充当燃料的习惯，但经过各级政府的积极努力，当地居民正在逐渐改变这样的生活习惯。因此，落后的经济制约着生态环境的保护和建设。

二、西部地区野生动物资源分布特点和保护现状

(一)野生动物资源分布特点

我国国家重点保护野生植物的水平分布极不均匀，大多数分布于西部少数民族地区，例如：云南是全球34个物种最丰富且受威胁最大的生物多样性热点地区之一[2]。西南山区具有野生植物种类庞杂多样性的特点，为野生动物的生存、栖息和繁衍、进化提供了必要的自然条件，但又因为这里野生植物目前分布在深山、峭壁、山地高海拔等难以到达的极端生境，导致一部分野生动物因食物匮乏导致种群衰退或消亡。

(二)野生动物生存现状

由于近几十年来我国人口的快速增长及经济的高速发展，导致天然林面积逐渐减少，野生动物栖息地破碎化日趋严重，生态环境的压力使得野生动物面临严重的生存威胁。英语对于永别一词的表述为 “As dead as do do”(像渡渡一样死去)，该表达来源于一种已经灭绝的鸟类——渡渡鸟，它是随着外来物种的扩张而消亡，渡渡鸟的灭绝开启了现代物种灭亡的大门，该事件影响巨大。“据统计，在世界受危动物中，我国受危的鸟类有128种，占我国鸟类的14.6%，受危的爬行类96种，占我国爬行类的24.6%，受危的两栖类96种，占我国两栖类的10.4% ”[3]，有些野生动物已经绝迹，我国现有300多种陆生脊椎动物正处于濒危状态，极度濒危的脊椎动物有大熊猫、金丝猴、藏羚羊等。同时，伴随着大量植物的灭绝，例如：野生兰花遭到“涸泽而渔”式地过度采挖，短短的几年使得云南、四川、贵州、广西的许多地区变成了无兰区。大量野生植物的减少乃至消失，对于野生动物的生存造成了极大的威胁。

(三)西部地区生态环境安全风险对野生动物生存的影响

西部地区生态环境安全风险分为内源式生态环境安全风险和外源式生态环境安全风险。

1.内源式生态环境安全风险

最主要的风险来源于三个方面：一是水土流失，土地退化。西部地区土质疏松、植被覆盖少，水土流失严重，长期的植被覆盖少和水土流失之间的恶性循环，使得西部的土地生产力严重衰退，生态环境恶化，直接影响到野生动物生存、繁育。二是土地沙漠化。土地沙化是环境退化的标志，影响到当地野生动物的栖息、繁衍。三是草原过载，牧草丧失了再生能力。草原、牧草过载不仅造成草原退化，还直接造成当地生态恶化，直接影响野生动物的生存空间。

2.外源式生态环境安全风险

外源式生态环境安全风险一般是来源于区域之外的因素所产生的风险，如外来物种入侵，给当地的生态环境造成危害或环境压力，最大威胁是侵入的外来物种可能摧毁生态系统，危害动植物多样性，影响遗传多样性，最终明显影响当地生态环境 。外源式生态环境安全风险对当地野生动物的危害也是显而易见的。

三、西部地区生态安全防范法律机制构建——以野生动物保护为例

针对西部地区生态安全防范，我们以野生动物保护为例进行探讨如何构建生态安全防范法律机制，目前我国对野生动物的保护实行等级保护制度，我国在野生动物保护法治化进程中需要完善以下几个方面：

(一)提高政府生态安全防范意识，厘清野生动物保护法立法宗旨

《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)自1988年全国人大常委会修订通过之后，2018年全国人民代表大会常务委员又进行了修订。明确了立法宗旨(1)《中华人民共和国野生动物保护法》立法宗旨：为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡。，在立法宗旨表述中强调得多的是野生动物的资源属性和利用价值，并没有将野生动物视为大自然的生命主体，缺少对自然和生命的敬畏。在今年的新冠病毒引发的疫情肆虐的现实情形下，很多人都在反思人类的行为，野生动物是什么，仅仅是食物的来源？还是人类挑战自然的一种试验？随意将野生动物作为果腹之物的后果是令人无法承受的，人类应当有敬畏自然，敬畏生命的情感。在我们修订《野生动物保护法》时，立法宗旨中应积极突显人与生命，人与自然的和谐共生的理念，将立法目标放置在维护生态安全的高度。

(二)强化生态安全法治化建设，规范野生动物交易监管

新冠病毒引发的肺炎疫情带来全社会危机的时候，我们也在反思与病毒来源有关的野生动物交易、食用问题。经过调查，野生动物交易监管存在很多真空地带，带来的后果也是显而易见的，现在对于野生动物交易的监管已不再是单纯的生态资源保护问题，而已上升为公共安全问题。

《野生动物保护法》目前着重监管猎捕、 贩卖、运输、加工环节，例如：国家规定捕猎非国家重点保护动物的，应取得核发的狩猎证，同时服从捕猎量的限额管理。但对于野生动物的交易和食用环节缺少监管和保护，例如：《野生动物保护法》规定：“出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明和检疫证明”，本条款难以杜绝那些非国家重点保护野生动物的交易和食用行为。《野生动物保护法》还规定：“禁止生产、经营国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。”但对于非国家重点保护的野生动物的交易和食用却毫无全面的禁止性规定。

国家市场监督管理总局执法稽查局与中央网信办、公安部协调之后针对新冠病毒引发的肺炎疫情，提出了如下对策：一是加强基层农(集)贸市场、餐饮单位甚至电商平台等的监察，从源头上打击野生动物的违规交易，开展专项执法行动，控制重大公共卫生风险。涉及的政府部门包括市场监管总局、公安部、农业农村部、海关总署、国家林草局。二是整治野生动物交易市场，查办野生动物违规交易案件。全国市场监管部门检查经营场所，监测电商平台，隔离饲养繁育场所。涉及的政府部门包括：林草部、农业农村部、森林公安部门。三是宣传文明饮食，倡导消费者不食用野生动物。通过以上措施来规范野生动物交易监管。2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。

(三)明晰生态安全防范边界，重新审订野生动物名录

我们审阅《野生动物保护法》第二条的规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”从法条中我们可以看到：在《野生动物保护法》中保护的野生动物都是有利于科学研究，有经济利益的野生动物，综合起来可以看出属于只保护珍稀濒危动物和“三有”动物。大部分野生动物并未在保护名录中,《野生动物保护法》保护名录中很多普通的动物都没有得到任何的法律保护，被隔离在权利之外。例如：野生鸟类、陆生和水生生物，还有病毒之王的蝙蝠等野生动物都没有涵盖在野生动物保护法范畴之内。针对于此，我们可以考虑，扩大《国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录》，新增加《禁止非法野生动物交易，严惩食用野生动物》中禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物名录，对于家畜家禽范畴的，明确范围。针对野生动物保护法立法宗旨中所指向的“三有”动物，单独列明。最后确保《野生动物保护法》中的保护优先、规范利用、严格管理的原则具有可实施性。

结 语

生态安全问题关系着国家主权、利益，同时也关系国家安全。生态安全问题是一个全球性问题。西部地区野生动物的物种多样性显示西部地区属于重要自然区域，同时也是生态环境风险防范的重要区域，因此从法治化角度考虑如何保护西部地区野生动物，进而维护西部生态安全，是政府工作的重中之重，也是我们努力的方向。“同时，在以人民为中心的思想指导下，建设少数民族地区的生态文明，是我国经济社会可持续发展的内在要求”[4]。