“三权分置”制度背景下农地流转现状、问题及优化路径研究

（贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

中国是一个典型的农业大国，农业在国民经济中具有基础性地位，据国家统计局2017 年发布的中国人口数量统计数据显示，全国农村人口数量为5.77 亿左右，占比41.48%，这就决定了我国必须重视“三农”发展。众所周知，土地是农户重要的生计资本，是进行农业生产的重要载体，是农民生活来源的基本保障，也是实现农村经济持续健康发展的基础和前提。在实施家庭联产承包经营体制改革以前，我国农业发展十分落后，农业生产率很低，工农业间存在明显的剪刀差，农村地区更是处于一种极度贫困的状态，很多农村家庭连基本的温饱问题都难以解决。党的十一届三中全会以后，随着家庭联产承包责任制改革的推进，实现了土地所有权和承包权相分离，农民群众获得了土地承包经营权后，极大地调动了农民的生产积极性，促进了劳动生产率的提高，从根本上改善了广大农民群众的生活状况，同时还为工业和服务业的发展提供了大量的原材料和释放出大量的农村剩余劳动力，为我国市场经济的发展做出了突出贡献。随着我国经济的快速发展，可以看到“两权分离”的农地制度已不在适应新时代农业和农村的发展，它的功能和发展动能已充分释放，制度红利也开始逐渐衰退，为了促进现代农业和农村经济持续健康发展，新一轮农村土地制度改革势在必行。于是在党的十八届三中全会上拉开了“三权分置”农地制度改革的序幕，即在落实土地集体所有权基础上，稳定承包权，放活土地经营权[1]，允许承包地在农民间自由流转，“三权分置”是我国农地在家庭联产承包责任制之后的又一重大制度变革，是对上一轮农地基本经营制度的继承和发展，2014 年以来，我国将“三权分置”作为新时期农地产权制度的基本方向。近年来，中央一号文件多次强调要不断推进农村土地制度的不断演进与变革，推进农村一二三产业融合发展，是助力我国脱贫攻坚和乡村振兴的有利举措。

二、当前农村土地流转的现状

当前正是我国传统农业向现代农业发展转型的关键时期，何欣等（2016）[2]利用2013—2015 年29省农户调查数据发现，我国的农地流转市场发展迅速，农地的集中化趋势明显，农地细碎化现象也得到了明显改善。特别是在“三权分置”土地流转政策正式提出以后，参与土地流转的农户数量越来越庞大，流转规模越来越大，流转方式也越来越多元化，不再局限于租赁、互换、借用等形式，新的农地制度是在不触动农户承包权的前提下，通过经营权流转提高了土地的配置效率，并保障城市化进程中农民退回农村的“安全阀”，在提高土地经济效率和发挥社会保障功能之间寻找到了新的平衡点，真正实现了土地的社会化配置和城乡要素的双向流动。随着土地流转政策的不断落实和推进，各类工商资本和涉农企业等新型经营主体开始纷纷向农村地区涌入，加入到土地流转中去，将细碎、撂荒的土地资源进行合理优化配置，实现土地价值最大化，新型经营主体进入农业生产领域不仅为农村发展带去了高素质专业人才，还把先进的现代科学技术广泛应用到农业生产中去，不仅提高了劳动产出率和资源利用率，又可以生产出绿色无公害安全农产品以满足大众需求。可以发现，新型经营主体的加入为现代农业和农村经济提供了更大的发展动能。

伴随着我国工业化、城镇化、信息化的快速发展，大量的农村青年开始向城市集中，城市里良好的（教育、医疗、卫生等）条件以及就业形式多样化吸引了许多农村人口，现在离土又离乡、人地分离的现象在农村地区十分普遍，他们选择从事农业以外的非农产业，这为农地“三权分置”政策的有效实施创造了有利条件。为了使闲置的、碎片化的土地得以充分利用，许多农户愿在进一步保留土地承包权基础上，流转出土地承包经营权，将其转到善于经营和管理的经营者手中，激发土地的活力，发挥土地的最大价值和功能。随着这种思想的转变，土地流转近几年来在农村地区也越来越普遍化，土地流转面积和流转效率不断提高，规范有序的土地流转使得广大农民群众和新型经营主体获得了更大的利益。多年实践也证明，土地流转和适度规模经营在优化配置土地资源、改善农业经济结构、保障国家粮食安全、推进农业现代化发展、实现农业增效和农民增收方面发挥着不可替代的积极作用。

三、农村土地流转过程中存在的问题

“三权分置”农地流转政策是顺应新时代现代农业发展要求而产生的必然产物，加快推进土地流转是实现农业增产、农民增收的有效途径，符合新农村建设的需要，但在其流转过程中也存在很多问题。

（一）部分农民对土地流转的认知度不高

关于农地经营权流转，部分农民容易受到传统小农思想的影响，把土地视作安身立命的唯一依靠。首先，土地作为农民重要的生计资本，是其生活来源的重要保障，尽管当前大部分农村劳动力选择外出务工、经商或创业，有了相对稳定的收入来源，但这对于大多数农民来说并不是固定的职业，不能形成稳定的预期收益，土地才是他们最可靠的生存保障，这就导致部分农民不肯轻易放弃承包地经营权而将其流转给其他经营主体。其次，大部分农民群众所受教育水平均在初中及以下，对农村土地制度的了解不够全面，一些老年人甚至从来没有听说过土地政策，存在严重的“惜土”观念和农本意识，对土地流转所能带来的经济效益也缺乏必要认识，他们担心流转出去的承包地收不回来而影响自己对土地的使用，致使相当一部分农民对土地流转带有一定的抵触情绪，宁肯粗放经营或抛荒土地，也不愿让渡土地经营权，土地转出的积极性较低，从而影响了土地的正常流转。此外，一些基层干部对土地承包经营权流转的必要性和重要性缺乏认识，对土地流转政策解读不够深入，卢泽羽和陈晓萍（2015）[3]认为，各级政府对土地流转指导不力、宣传不到位和协调服务差，是影响土地健康有序流转的一个重要因素，严重阻碍了土地流转的进程和扰乱了农村经济发展的正常秩序。

（二）土地流转面积较小，流转效率低

土地流转表现出明显的地域差异。受地形地势、区位自然条件等影响，特别是在西南地区，多为高原山地，气候条件恶劣，土地资源分散零碎，很难将碎片化的土地合理利用起来，造成了大量土地浪费，只能把一部分比较集中的土地进行统一规划。西部地区基础设施的普遍落后，农业生产基础设施和道路基础设施建设资金投入不足，严重制约了西南地区农业机械化发展的持续推进，发展规模化农业有一定难度，造成了西部地区土地流转面积小，流转效率低的现状。“三权分置”下农地流转依靠激活土地经营权来提高要素配置效率，但激活土地经营权必须与资本、技术、具有人力资本含量劳动力等要素结合才能实现，西部地区在资源、人才、资本、市场等方面均不具备优势条件，因此，很少有工商资本或新型经营主体在西南地区发展适度规模经营的现代农业。从自身利益角度出发，一些商业资本和经营主体更倾向于在东部的一些农村地区投入充足的人力、物力和财力，相比于西部地区，东部地区土地流转模式趋于成熟，流转程序更加规范，更容易获得发展适度规模经营现代农业的比较优势。

（三）土地流转程序操作不规范

我国农村是一个典型的“小圈子”社会，村民之间存在一种特殊亲属关系，形成了一张张关系网。基于马克思农地习俗元制度理论，可以清楚看到，这种农地习俗元不会随着社会的变迁而自然消失，反而会被村民们代代相传。对于土地流转，不同村落间也会形成自己的土地流转习俗，当前，土地流转主要发生在亲戚、熟人和邻村之间，洪名勇（2013）[4]认为这种农地习俗元制度不仅会影响农户的经济生活生产，对人们的经济行为也发挥着持久的引导功能。在现实生活中，大部分农村土地流转都是农民在私底下自发、自愿进行的，全程不需要村集体及第三方保证人参与，由于受教育程度低，农民缺乏土地流转的相关法律知识，土地承包方与受让方只需要达成口头协议便可实现土地流转经营权的转让，很少存在流转双方签订正式流转合同的情况，对土地流转过程具体细节缺少必要的确认，这无疑增加了日后土地利益纠纷和侵权行为的发生。有些地方在进行土地流转时虽然签订了合同，但签订程序是不规范的，合同条款本身也存在很多问题，如流转价格、土地流转期限、流转双方的权利与义务等方面规定不明确，较模糊，为以后的经济纠纷埋下隐患。王锋（2019）[5]通过对亳州市农地流转的现状分析得出，认为在较大规模的土地流转中，流转主体模糊、还有相互错位的情况，严重影响土地的正常流转。

（四）土地流转过程中农地非农化现象严重

“三权分置”土地流转政策的落实客观上促进了新型经营主体和工商资本进入了农村地区，优化了农村土地资源，促进了农业现代化发展。但受利益驱使，一些工商资本或专业种植大户通过参与农地流转获得土地承包经营权后，出现了不少侵占农民土地、擅自变更土地性质的行为，企图在农用地上建工厂或者建房，最终导致了农地“非农化”和“商业化”问题，据农业部2017 年调查统计，农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9%，而规模流入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4%，可见，当前我国土地流转过程中“非粮化”现象是比较明显的。匡远配和刘洋（2018）[6]认为，土地流转过程中出现的“非粮化”和“非农化”现象与土地流转经营制度的初衷是相违背的，既不利于现代农业实现规模经营，也会威胁到国家粮食安全目标。随着城市化建设进程的不断加快，大量的农村人口开始向城市集聚，这势必会造成城市住房、交通的紧张，为了给城市建设腾出更广阔的发展空间，地方政府及开发商纷纷向农民征地，谭荣和曲福田（2006）[7]认为城镇化、工业化对土地资源的需求使得非农化的扩张成为一种必然。为了追求更大的商业价值，许多地方政府打着公共利益的幌子强制征收农民的农用土地，用于房地产开发、商业服务等盈利性项目建设，在整个征收过程中农民是缺乏话语权的，根本没有讨价还价的余地，严重剥夺了被征地农民的知情权和参与权。若不加制止地去改变农用地的性质和用途，进行非农建设，不仅会破坏土地的自然生产力，损害土地质量，减少耕地数量，对中国的粮食安全也会形成巨大挑战，难以实现农业可持续发展的目标。

（五）基层政府对土地流转的监管力度不够

在目前我国农村土地流转过程中，地方政府监管不力的现象屡见不鲜。一般来说，基层政府是农民利益的代表者和农民权益的保护者，但是随着农村经济的不断发展，某些基层干部为了突出政绩或贪图某些利益，急于追求土地流转绩效指标，往往会不顾农民群众利益而采取强制方式逼迫农民转让出自家土地，一些基层干部甚至将农民的流转土地当作谋求私利的工具，如越权批地、未批先征、未批先用以及低价向一些工商企业供应土地以吸引投资，只顾追求眼前的、片面的经济效益，完全违背了土地流转应坚持依法自愿有偿原则，这不仅损害广大农民群众的根本利益，也极大地影响到了我国土地流转工作的正常有序开展。

四、加快推进农地流转的优化路径

（一）加大对土地流转政策的宣传力度

土地流转是关乎亿万农民切身利益的一项长期性土地政策，“三权分置”下农村土地流转制度的核心就是要维护农民权益，促进农民增收，改善农民生活质量，只有以保护农民权益为出发点和落脚点，才能推进农村土地健康有序流转。“三权分置”制度是农村土地改革的重大制度创新，作为一项新政策，相当一部分基层干部及农民群众对土地政策的内容和相关规定的理解程度有限。因此，我们可以通过电视台、广播、开村民大会以及入户座谈等方式广泛宣传土地流转的优势以及带来的经济效益，让农民更进一步了解政策，熟悉政策，消除农民的不必要的担忧，让广大干部群众开阔眼界，解放思想，认识到土地不仅仅是一项保障农民基本生活的生产资料，更是一笔可以以地生财的财富。为了提高农民参与土地流转的主动性和积极性，可以大力宣传土地流转实现农民增收的典型案例，让农户真切体会到土地流转所带来的经济效益。因为只有当农户全面了解土地流转相关政策，认识到土地流转的重要性，才会更加积极主动参与到土地流转中去。

（二）落实相关政策，加快推进农村土地流转规范工作

由于我国目前的土地流转合同中存在很多模糊且缺乏实际操作性的法律规定且相当一部分农民法律意识比较淡薄，为了避免土地流转中产生损害农民权益的不法行为，相关部门要建立健全土地流转的法律法规，加强流转市场的规范化建设，提高管理服务质量。可根据不同区域农户的实际情况，为承包农户拟定正规合法的土地流转合同范本，在合同中要明确土地流转价格、流转面积、土地流转期限以及流转主体双方的权利与义务等内容，给农户普及关于土地流转方面的法律法规知识，引导广大农民群众在进行土地流转时要重视土地流转合同的签订，并要求合同双方依法办事，严格遵守合同中的规定，切实履行合同中的义务，实现土地流转的有序推进。村集体拥有土地所有权，理应对参与土地流转的工商资本和新型经营主体进行严格审查，发挥自身的监管职能，为承包地农户营造一个公平、公开、公正的土地流转环境。

（三）加快推进对新型农业经营主体的培育

发展现代农业需要注入现代化生产要素，引入现代生产要素的主体就是新型农业经营主体，洪银兴和王荣（2019）[8]认为“三权分置”不只是要加快推进土地经营权流转，选择好的农业经营主体也至关重要，新型农业经营主体是促进农业现代化发展的核心主体，是实施乡村振兴战略的骨干力量。培育新型农业经营主体是推进分散小农户与现代农业发展有机衔接的关键所在，洪名勇和何玉凤（2020）[9]的研究表明，农村“领头羊”的经济行为会不自觉地影响到小农户的决策行为，小农户的土地流转行为会受到种植大户、村干部与党员等“领头羊”的影响[8]。与以前的种田能手和种粮大户相比，新型经营主体拥有丰富的专业知识、强大的创新能力和抗风险能力、高效的管理能力和充裕的资金来发展具有规模效应的现代农业。总之，新型农业经营主体在帮助农民增收、农村经济发展和新农村建设方面发挥了重要作用，因此，各级政府要积极出台各项优惠补贴政策，在资金、制度、政策等方面给予鼓励和扶持，为新型农业经营主体的培育和健康成长创造有利条件。

（四）建立健全土地流转管理机制

土地作为农业发展最基本的生产资料，是农民最重要的生活来源，是农村稳定与发展的基础，各级政府及农业部门要加大土地流转的监管力度，严禁新型农业经营主体或工商企业擅自改变土地的性质和用途，占用农用地开展非农建设。在“三权分置”制度改革背景下，大量农村土地得以顺利流转，离不开广大农民群众的积极参与，尽管当前许多农村青年离土出村，选择进城务工、经商或创业，对他们来说这并不是稳定的收入，若随便将土地交由其他经营主体经营，可能会面临着失地风险，最终失去生存的基本保障。因此，要建立健全土地流转管理机制和不断完善承包地基本经营制度。另外，做好土地确权工作，加快对农村土地经营权流转登记证的发放，这对促进农村土地的规范流转以及实现农业增产、农民增效会起到一个积极的引导作用。要让农民充分享受土地制度改革带来的红利，切实维护好农户合法权益不受侵害，让土地流转真正成为实现农业增产、农民增效、改善生活质量的重要方式，从而实现整个农村经济的持续健康发展。

（五）健全农村社会保障制度

各地政府在积极推进农村土地流转的进程中，要重视保护农民的权益，对于主动将承包土地出租或转让出去的农户，政府应给予相应的资金补贴，用以保障农民的基本生活，以解决他们基本生存的后顾之忧；同时，国家应不断完善农村医疗保险、养老保险制度和最低生活保障制度，国家财政要进行相应的资金支持，稳步提升农民医疗报销比例，增加农民养老金的数额，提高低收入者收入，扩大农村社会保障制度的覆盖范围，简化报销程序，从而进一步提高农民缴纳医疗保险和养老保险的积极性和主动性，真正实现广大农民群众“生有所靠，病有所医，老有所养”的美好愿望；对于具备劳动能力的青壮年，政府应加快推进各乡镇第二、三产业发展，为中青年劳动力提供足够的就业岗位，提高农村剩余劳动力的就业率；此外，对于城市农民工的社会保障问题，也应纳入到农村社会保障制度中，健全农民工劳动权益保护机制，落实农民工与城镇职工平等就业制度；同时要解决好进城农民工子女教育问题，通过户籍制度改革，实现进城务工子女与城市学生在学费和学习活动上的“一视同仁”，不断促进城乡之间的教育公平。完备、高标准的农村社会保障制度是推动农村土地规范有序流转的加速器。