合法性追求、谋利性倾向与地方政府环境治理的策略性运作

摘要 长期以来，地方政府因其在环境治理上的失灵而饱受争议。对此，学界从财政联邦主义、地方政府公司化、分权化威权主义和政治晋升锦标赛等多种角度进行了理论解释。但這些理论囿于国家的“政治市场想象”，未能全面、准确的理解地方政府的环境治理行为，也难以对地方政府环境选择性执行和创新性治理并存的现象给出圆满回答。根据“价值理念-制度结构-行为选择”分析框架，文章从合法性追求下的生态国家战略构建、超大型治理下的地方政府属性冲突和注意力分配下的地方政府决策平衡等三个层面阐释了地方政府环境治理合法性追求与谋利性倾向的双重行动逻辑。研究发现：在中央不断加强生态文明建设和公众环境需求日益增长的背景下，地方政府出于合法性的需要会在公开层面积极回应中央的环境政策和公众的环境需求，但受谋利性倾向的影响，地方政府会在隐性层面以环境治理文本化、变通化、运动化和样板化等策略性的运作方式谋求利益，并试图以此化解合法性追求与谋利性倾向之间的内在冲突和张力。面对地方政府环境治理的策略性运作，需要进一步推动环境法典的编纂和环境权“入宪”、培育“以人民为中心”的责任意识和善待自然的道德情感、科学划分层级政府之间的事权和设计科学的绩效评价机制，以及通过加强环境督察和自然资源资产离任审计等方式增强地方政府追求合法性的动力，从而以完善的环境法治、健康的环境道德以及合理的财权与事权结构激励促进地方政府履行环境治理职责。

关键词 合法性追求;谋利性倾向;地方政府;环境治理;策略性运作

中图分类号 C93 文献标识码 A文章编号 1002-2104（2020）12-0137-10 DOI：10.12062/cpre.20200944

改革开放以来，中国通过分权化改革极大地调动了地方政府参与区域经济发展的积极性，中国这一超大型国家的快速崛起为世界经济发展注入了中国活力，地方政府也因其在区域经济增长方面的贡献而得到了广泛的褒扬，甚至因此被誉为“全世界历史上没有见过这么好的制度”[1]。然而，在肯定地方政府在区域经济发展中的作用的同时，其在环境治理上的选择性履职和部分平庸表现又使地方政府饱受争议甚至批评。令人迷惑的是，当人们批评地方政府环境治理不作为或低效时，我们又可以看到地方政府在环境治理上做出的种种努力，一些地方的环境治理创新实践（如河长制）甚至成为国家环境治理的典范性制度创新。那么，为何地方政府一方面具有选择性履职甚至与污染企业合谋的动机，另一方面却又有积极性推动环境治理创新？如何理解地方政府这看似矛盾的行为之间的相互关联？基于上述问题意识，本文在梳理、回顾与反思地方政府环境治理理论与实践的基础上，立足于“价值观念-制度结构-行为选择”分析框架，力图从“合法性追求”和“谋利性倾向”的双重逻辑解析地方政府的环境治理行为及其运作特征，以此展开对地方政府环境治理行动的理解和深化中国地方政府行为的研究，并在经验层面回应生态文明的建设路径，以期探索适合中国国情的环境治理道路，实现国家环境治理体系与治理能力现代化。

1 地方政府环境治理行为的理论梳理

作为理解中国政府运行特征的一个重要组成部分，地方政府的环境治理行为一直是学术研究的热门话题。现有研究多倾向于将中国的环境问题归结为分权体制下地方政府环境治理微观激励的不足和中央政府环境治理宏观调控的失效[2]，并提出了财政联邦主义、分权化威权主义和政治晋升锦标赛等一些颇具特色和极富解释力的中国化理论概念或模型。

财政联邦主义聚焦于分析财政分权对地方政府行为的影响，认为财政分权迫使地方政府不得不想方设法扩大财源，并使地方政府的运作呈现出公司化的特征，成为“谋利型政权经营者”[3]。在这一分权体制之下，地方政府为刺激本地区经济增长和增加财政收入，通常通过降低税率的方式吸引企业的进入，甚至在环境污染上与企业“合谋”，以牺牲环境为代价换取经济利益，且随着财政分权度的提升，环境质量进一步恶化[4-5]。

分权化威权主义认为虽然财政上的分权导致地方政府在行为选择上具有强烈的地方性偏好和短期性，但中央政府依然可以通过人事安排而得以以压力型体制对地方政府进行控制[6]，并在当正常机制难以调和政府科层制运行的弊端和惰性时采取“运动式治理机制”来提升治理有效性。但在环境治理中，这种计划与层级控制取向的“指标下压”型环境管理模式，却极易造成政府内外各种协调机制的缺失，导致环境治理存在着难以排解的结构性失灵[7]。

政治晋升锦标赛理论则聚焦于从官员政治晋升的角度理解地方政府的环境治理行为[8]。该理论认为，中国特定的考评体制决定了地方官员通常通过经济竞争和上级评价来获取政治晋升，而行政发包制又赋予了地方政府自主决定怎样发展本地经济的权力[9]，因此地方政府具有非完全执行中央环境政策的激励[10]。更进一步而言，由于地方政府在环境管制上拥有更多的地方性信息和技术处理能力，它与信息不对称一起构成地方政府与上级政府博弈的筹码，也由此赋予了地方政府在环境政策实施中更大的谈判空间[6]，从而导致环境治理在地方政府决策中受到忽视。

与此同时，也有一些学者认为中国的现代化因其强调协调经济与环境关系、实现经济增长与环境保护双赢的目标，因而具有明显的“生态现代化”取向[11]，而生态现代化蕴含的“元治理”内在地提出了“环境国家”（Environmental State）的要求。在环境国家中，环境保护成为现代国家的基本职能和国家统治之正当性基础[12]，从而使中央政府调整监管方式并促使地方政府环境治理行为的转变。孙伟增等人的研究表明中央对地方的环保考核具有一定的正向作用[13]，环保部的约谈也能在短期内对空气污染治理起到明显的效果[14]。此外，环境民主的发展也有利于弥补政府在环境治理上的不足和促进公民参与[15]，公众诉求将促使地方政府采取更多的环保举措[16]。

综上所述，现有研究对地方政府的环境治理行为进行了较多富于解释力的分析，为描述地方政府环境治理的运作脉络和逻辑提供了丰厚的学术土壤。然而，现有研究多数都局限于国家的“政治市场想象”[17]，而未将地方政府作为政治性公共组织所具有的合法性追求作为分析变量纳入理论模型，因此未能准确、全面的理解地方政府的环境治理行为，也难以对本文提出的问题给出圆满的解释。本文认为虽然地方政府在环境治理中具有谋取自身利益的动机的一面，但作为中央政府和地方人民的代理人，地方政府的行为也具有满足中央政策和公众期待并依此获得合法性的一面。那么，地方政府环境治理合法性追求逻辑和谋利性倾向逻辑的形成机理是什么？在双重逻辑之下，地方政府是如何具体回应中央政策和公众需求，同时又实现其自身利益的呢？对此，现有文献尚较少涉及，也是本文试图重点回应的问题。

2 寻求合法性追求与谋利性倾向的平衡：地方政府环境治理逻辑的理论假说

本文从“价值理念-制度结构-行为选择”的分析框架解释地方政府环境治理行动逻辑的形成与演化過程。从中国政府组织的独特体制看，政府是按照一定宗旨和目标建立起来的，贯彻党和国家意志、发布命令和处理政务的机关。在实际运行中，党和国家意志的贯彻、命令的发布及政务的处理总是需要成千上万的政府官员、干部来具体实施。因此，本文所指地方政府既包括作为组织形式的地方政府，也包括地方政府内部具体的工作人员。他们一方面受一定价值观念的影响，正如休谟指出：“尽管人是由利益支配的，但是利益本身以及人的所有行为都是由观念支配的”，这些由组织成员自觉遵循的共识性或强制性的行动规则构成了地方政府的组织理性[18];另一方面，制度作为社会的博弈规则，它定义和限制了个人和组织的决策集合[19]，因而地方政府及其工作人员的行为又受既定制度的约束。与此同时，价值观念又影响到制度的选择、运用以及制度运行的绩效。

2.1价值观念：合法性追求下的生态国家战略构建

从价值观念而言，亚里士多德认为“一切共同体都是为某种善而建立的”[20]，国家作为建立在社会契约之上的政治共同体，其要解决的根本问题在于“寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富”[21]。唯其如此，国家才符合某种公共性和正义性，或曰合法性。合乎正当性是合法性最为核心的要素，它是指人们发自内心的认同和支持政府的政治理念、制度、政策及其施政行为，它表征一个政权或一种政治权力被相信是正当的、合乎道义的，从而获得人们的自愿服从或认可[22]。为此，马克斯·韦伯认为每个政府“都会试图建立并培育人们对其合法性的信仰”[23]。

虽然从根本上说，政府重大的和主要的职能是保护人们的生命、自由和财产[24]，并以此作为其合法性的基础，但一个国家及其政府在特定时期具体选择何种价值理念作为核心理念，或者说认为何种价值理念是合乎正当性的，这既受政府自身性质的内在影响，也与特定的外部历史环境有关。具体而言，由于近代以来，旧中国长期处于落后地位，因而求得民族独立和人民解放，以及实现国家富强和人民富裕就成为国家治理中最为核心的价值取向，也成为特定历史条件下衡量一个政权是否具有合法性的重要标志。因此，新中国成立后，国家主要从执政党的革命功绩和意识形态方面塑造合法性，执政党领导人民建立新中国和实现民族独立的丰功伟业成为国家合法性论述的逻辑起点。然而，由于计划体制下经济发展的滞后以及随着卡里斯玛型权威的式微[25]，人民日益增长的物质文化生活需要与落后的社会生产之间的矛盾突出，国家和社会对经济发展的需求日益强烈。为此，改革开放后，中央逐渐将价值理念转移到“以经济建设为中心”上来，经济绩效合法性开始成为合法性来源的主导性力量[26]，现代化、工业化、城市化等经济目标相应成为政权建设的中心工作和国家治理的基础任务。然而，以经济增长为目标的发展型国家战略，其实质是在政治上依赖经济的高速增长来获取合法性和保持社会稳定，但这也有难以避免的风险，那就是如果经济发展受阻或波动，政府的合法性就可能受到怀疑，从而可能出现“政绩困境”现象[27]。与此同时，在发展型政府赶超型现代化战略的指导下，激烈的财政和政治竞争使地方政府在行为选择上更加注重短期经济增长而忽视长远的经济发展和社会进步，并选择性地放弃了在环境治理方面应承担的职责，以至于本应提升政府合法性的经济增长，却因增长方式不当而付出了巨大的环境代价，也置政府于风险之中，影响到人民对政府治理的满意度和认同度。

面对这一“增长合法性悖论”，中央政府审时度势地提出“五位一体”的总体发展布局，开始不断在各种场合建构环境议题并在国家治理活动中将之上升为国家意志。习近平在十八大之后的一系列讲话也不断强调“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[28]党的十九大进一步丰富了生态文明思想，并首次在党的最高层次会议上公开指出“人与自然是生命共同体”。这些富于中国特色的环境话语彰显了中央环境认知的改变，说明随着公众环境权利意识的逐渐觉醒和对良好生态环境需求的增加，中央已突破了仅从经济属性认识环境问题的局限，开始认识到资源环境本身的价值和意义，包含生态绩效合法性在内的“五位一体”的总体发展布局开始成为新时代中央治国理政的价值追求，并影响到这一时期国家环境治理制度的建构。这种将生态和环境规制放在重要位置的国家行为，促进了“环境和生态保护同国家广泛的经济发展和社会需求之间的协调，促成了‘生态国家概念的出现”[29]。党的十九届四中全会再次强调“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，这都表明中央政府已感知到人民对美好生态环境的强烈需求，并对此进行了迅速回应，从而不断丰厚了合法性基础，建设一个经济发展与环境保护协调发展的生态现代化国家正成为国家的战略性目标。地方政府作为“代理型政权经营者”[30]，中央层面的认知转变和社会层面的环境需求增加无疑将对地方政府产生重要影响，合法性逻辑下的地方政府环境治理行为必然要与中央环境话语和社会需求的演变保持一致。

2.2 制度结构：超大型治理下的地方政府属性冲突

中央根据特定发展阶段建构符合社会期待的价值理念，显然有利于增强国家的合法性基础，但任何组织都是在一定的制度空间内生存和运作，制度环境直接影响组织的行为[31]，因而“软约束”的价值理念还需要有与之相匹配的制度安排作为“硬约束”，才能进一步有效塑造地方政府的行为。众所周知，由于人口众多、国土广大且区域异质性强，中国一直面临着超大型国家的有效治理问题：国家治理的目标不仅包括生态保护、区域发展，也包括国家安全、社会稳定和民生保障等诸多方面，超大型国家治理的多目标性使中国国家治理面临着无法回避的复杂性和沉重负荷。为此，如何通过特定的理念建构及制度安排实现治理的有效性，并以治理的有效性促进合法性，就构成了超大型国家治理逻辑的“二重奏”[32]。面对这一难题，中央一方面以确定主要矛盾的方式明确每一阶段国家治理的重心，另一方面则通过行政体制内部“周期性的收放式改革”来不断调整中央与地方的权力边界[33]，并在当正常机制难以调和地方政府的科层制弊端和惰性时采取“运动式治理”来提升治理有效性。改革开放后的分权化改革，已经表明中央试图通过向地方分权来调动地方政府的积极性和解决治理的有效性问题，并以此激励多任务代理下的地方政府集中精力于当时中央倡导的“以经济建设为中心”的价值理念。与之相随的是中央开始调整官员激励机制，经济绩效开始成为官员选拔的主要标准，地方政府开始围绕着经济竞争展开晋升锦标赛并逐渐强化了自利性[34]，“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”成为这一时期地方政府行为导向的真实写照。然而，环境公共品与教育或医疗等其他公共品的显著不同在于——良好的生态环境是人健康生存和发展的最为基本的条件，当环境污染严重威胁或将严重威胁到公众的身心健康和财产安全时，就极其容易引发的恐慌、不满甚至群体性事件，从而给整个社会稳定带来风险。近年来不时发生的环境群体性事件和邻避运动，即表明了公众对这一环境损害或风险的极度担忧与抵触。

为此，中央政府在不断加强生态文明价值理念建构的同时，也在着力建构一套与之相配套的制度结构，并促动了国家环境治理制度的建设、调整与改革，如生态文明先行示范区、“水十条”和“土十条”的施行、2008年将国家环保总局升格为环保部以及2018年组建新的生态环境部等，以促使地方政府能够增强环境治理的有效性。这说明生态文明建设不仅是一种理论话语，而且是一种深刻的制度建构与实践。然而，由于促使“经济与环境协调发展”的整体制度构建依然处于转型期，原有的经济增长方式和制度结构仍表现出强大的惯性和路径依赖，同时官员政治晋升锦标赛中的层级分流模式意味着能在政治晋升中获得升迁机会的只是少数地方政府主要领导[35]，绝大多数地方普通干部的职业生涯还是局限在所在县区，很少有流动到其他地区的机会。因此，在地方官员的短任期制、回避制度和“官吏分途”的共同作用下，作为“外地人”的地方政府主要领导出于自身升迁的考虑[36]，往往在执行中央政策过程中常因个人利益或地方官员的群体利益蜕变成只关注技术问题而不考虑政治问题的“策略主义”[37]，从而引发地方政府环境治理中公共性与自利性之间的属性冲突（见图1）。

2.3 行为选择：注意力分配下的地方政府决策平衡

组织注意力分配研究表明：“组织处理事务的机制之一是显著性，即对显著或生动事件赋予很高权重，而对不显著事件赋予较低关注度”[38]。习近平指出，“我们不能把生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治。”“扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼。”[38]当环境问题开始由经济问题及技术问题向政治问题演变，并成为影响政府合法性的重要因素，中央也越来越强调“经济要与环境协调发展”时，地方政府出于合法性的需要不得不将部分注意力转移到环境治理上来，把解决突出生态环境问题作为民生的优先领域也就成为地方政府重要的“政治正确”。然而，为增进超大型国家治理有效性及通过治理有效性增进合法性而形成的制度结构又使得地方政府具有某种程度的自利性属性。这种融合了公共性与自利性的属性特征，使地方政府在超大型国家治理的多任务代理机制下一方面对经济增长和财政收入等显著事件赋予较高权重，并以促进经济增长和财政收入增加来谋求政治晋升;另一方面，當中央不断通过价值引导、环境法治及体制机制改革来逐步扭转环境恶化的趋势和实现对环境质量的有效管控时，环境治理在地方政府行为选择中的“显著性”又显著增强。同时，新兴网络媒体的兴起使公众有了更为便捷的表达环境意见的渠道和平台。如《2018中国生态环境状况公报》显示：2018年仅全国“12369”环保举报平台就受理群众举报71万余件，而2013年发生在温州的“悬赏邀请环保局局长下河游泳”事件，则更加充分说明了自媒体时代公众维护环境权益意识与能力的提高，这一事件将温州的水污染问题推向舆论的风口浪尖，并“倒逼”当地地方政府改善水环境。

以上分析表明，作为中央政府和地方人民的双重代理人，地方政府不仅需要执行国家的法律和中央的政策，也需要对公众的需求和意见给予恰当、及时的回应，并在具体的地方治理实践中体现公共性和正当性。因为地方政府的合法性不仅建立在中央授权的基础上，也建立在地方公众对地方政府施政结果的满意度和认可度上。为获得地方公众的认可和支持，同时也是为了避免中央的问责，地方政府必然在组织注意力分配上对环境治理进行一定的表态或有所作为，以示其对地方公意和中央政策的尊重及执行。地方政府这种公共性和自利性中所蕴含的冲突和协调，决定了地方政府要在环境治理的注意力分配上寻求合法性追求与谋利性倾向的平衡，也决定了地方政府在环境治理上一明一暗的两种不同类型的行为：在公开层面上，地方政府积极对表中央的政策要求和回应公众的环境诉求，努力呈现公共性的一面，并在合法性追求的推动下进行环境治理创新（河长制即是无锡市政府在太湖“蓝藻危机”下做出的环境治理创新），以不断维护和增强合法性的基础;在隐性层面上，地方政府尽可能增进自身利益，但因受到合法性的制约，地方政府不太可能直接违背中央政策或社会公意，而是通过对谋利性行为的合法性“包装”，策略性的以环境治理文本化、变通化、运动化和样板化等运作方式谋求利益和规避冲突，以期实现合法性追求与谋利性倾向的平衡（见图2）。

3 文本化、变通化、运动化与样板化：地方政府环境治理的策略性运作

综上所述，价值观念和制度结构塑造了地方政府公共性和自利性之间的属性冲突，也塑造了地方政府环境治理合法性追求与谋利性倾向并存的双重行动逻辑。这一双重行动逻辑决定了地方政府出于合法性需要不会以直接或显明的方式违背中央政策和社会需求，而是会以一种适度遵从和谨慎反抗的态度，以风险最小的方式化解来自合法性的压力及谋求自身利益，并主要表现为环境治理文本化、变通化、运动化和样板化等四种策略性的运作方式，试图以此实现合法性追求与谋利性倾向的平衡。那这四种方式在实践中有何特点，又是如何具体运作的呢？

3.1 环境治理文本化

环境治理文本化是指地方政府在环境治理中通过不断塑造符合中央精神和公众需求的环境话语，以表明其对中央精神和公众环境需求的认同与支持，但这类话语却基本只停留于地方政府的文件、会议和讲话中，而未在行动上得以真正贯彻落实的一种名实分离现象。环境治理文本化说明地方政府受合法性追求的影响，一般而言会在公开层面的话语表达上与中央保持一致，以期在表面上满足中央对地方的要求，但在谋利性倾向的影响下地方政府又可能只是象征性地宣传环境治理和生态文明，甚至这种宣传是一种无组织的集体话语模式，而不是真正执行中央的环境政策和国家的环境法制，使环境治理沦为“以文件落实文件，以会议落实会议”的形式主义。因此，环境治理文本化不等同于环境治理政策的实际执行，文本上的价值理念不能代替真正促进和维护公共利益的努力，更不能代替公共利益得到实现和维护的实际结果[39]。

以山西省洪洞县三维集团违法排污治理为例，该县在2018年政府工作报告中把全力推进生态文明建设作为年度经济社会发展的主要任务，提出实施太行山、吕梁山生态保护修复工程，推进“七河”生态修复治理和“五水同治”，让汾河“水量丰起来、水质好起来、风光美起来”，深化大气污染防治行动，抓好工业固体废弃物减量化、资源化、再利用等一系列促进生态治理与环境保护的行动计划[40]。洪洞县“十三五”发展规划也提出深入推进“百里汾河生态经济带”洪洞段建设，促进资源循环利用，实现绿色经济增长和经济环境协调发展[41]。然而，就在该报告发布后不久，2018年4月17日晚8时，中央电视台财经《经济半小时》就播出《污染大户身边的“黑保护”》，曝光了洪洞县的山西三维集团常年违法倾倒工业废渣、排放生产污水，对周边村庄造成严重污染的问题。事实上，早在2014年，中国青年网就报道过山西三维集团的污染问题;2016年，每日经济新闻也曝光了《山西三维成环保老大难 年年被查处》的消息;2017年环保部派出8个督查组对13个地市进行督查，三维集团是被督查的对象之一[42]。那么，为什么在洪洞县强调生态文明建设的同时，其辖区内的三维集团又能长期违法排污且屡次在媒体曝光和环保督查中安然无恙呢？一个可能的原因，就在于环境治理文本上的表达可能并不是地方政府现阶段真正想努力实现的规划或完成的“中心工作”，或者即便如此也不代表其具有足够的将此规划或工作付诸实施的资源与能力。如果地方政府不具备真实的意愿或有效实施规划的资源与能力，而仅仅是出于合法性需要而在话语层面上做出回应，那么即使其不断在文本上强调环境治理，也难以真正施行使中央和公众满意的环境治理行为，而官员的短任期制、回避制和环境治理上的信息优势，又使地方政府在环境治理上具有相当程度的实质性权力，甚至具有与企业“合谋”的动机，这也就使得与三维集团相似的案件在中央的环境督察中并不鲜见。

3.2环境治理变通化

虽然环境治理文本化可以让地方政府在话语表达上与中央保持一致，从而获得一定的合法性，但理性的中央政府并不满足于地方政府在表面上与其保持一致，而是会通过环境督察、环境考核、环境举报、媒体监督等多种方式对地方政府的环境执行情况进行识别。由此，二者之间的将形成一个信号传递博弈[43]：为了避免自身的真实类型（如选择性执行甚至不作为）被中央察觉，地方政府试图发出对自身有利的信号，甚至发出虚假信号（信息）以赢得中央的信任。由于在環境治理中，地方政府有着更多的私人信息，因此在博弈的初始阶段，中央政府并不知道地方政府到底是一个严格的执行者还是一个敷衍的执行者，但如果中央政府通过环境督察或环境举报等方式发现地方政府有欺上瞒下行为，中央政府就可能以进一步加大检查频率的方式来识别地方政府的真实类型，并通过加大处罚的力度确保地方政府与其保持一致，而地方政府则凭借信息优势和政策执行过程中的“实际控制权”，以“上有政策、下有对策”的方式应对来自中央的检查和处罚。

因此，环境治理变通化是指地方政府在面临自利性与公共性的冲突时，一方面出于合法性需要不得不与中央保持一致，并执行中央的环境政策，以扭转环境恶化的趋势和维持较好的环境状态;但另一方面，地方政府作为较为独立的利益主体，又使其在与公共利益发生冲突时凭借自身的信息优势和“实际控制权”采取非完全执行的策略，或者以“讨价还价”的方式与中央政府进行政策博弈，以尽可能增加自身利益空间的现象，是适度遵从和谨慎反抗在环境治理中的具体表现。以2019年7月中央第四生态环境保护督察组对重庆市大足区玉滩湖保护的通报为例[44]：玉滩湖于2013年被纳入国家重点支持保护的水质较好湖泊范畴，并陆续获得中央治理资金6.1亿，其中大足区获得4.68亿元。按政策要求，玉滩湖水质在2015年起应优于Ⅲ类。但实际上在2017年1月至2019年6月间，玉滩湖国家考核断面水质低于Ⅲ类的月数达到20个月，其中有4个月水质更是恶化为Ⅴ类、劣Ⅴ类水。根据通报，玉滩湖未来到考核要求的原因主要是大足区在玉滩湖环境保护中以缩减项目建设规模和推迟项目建设时限等形式搞变通、打折扣，以致玉滩湖水质长期不升反降，没有达到国家良好湖泊保护的要求。沈坤荣和金刚关于“河长制”的研究也表明，地方政府在河道治理中倾向于通过打捞蓝藻、清除垃圾等治标不治本的粉饰性治污行为治理水污染，而对水中的深度污染物则缺乏治理的动力[45]。在实行“一票否决”的污染物总量控制政策中，地方政府则根据减排潜力或减排效率的高低，以“先易后难”的原则，采取最容易、最方便的变通化方式（如重点攻克减排空间大、效率高的领域），导致地方政府的减排任务指标虽然完成，但中央政府以节能减排“促进经济结构调整、转变经济增长方式”的政策初衷却未实现的局面[46]。

3.3 环境治理运动化

环境治理运动化是运动式治理在环境领域的体现，是指地方政府为了在短期内达到特定的环境治理目标，在短时间内最大限度地调动各个部门的资源对某一环境问题进行疾风骤雨式的集中整治，其突出特点是治理手段的突击性、治理时期的间歇性、治理频次的反复性和权力运行的单向性[47]。如社会熟知的“奥运蓝”“APEC蓝”和“两会蓝”等在重要会议或活动期间出现的短暂蓝天，即是部分地区为了保障会议或活动期间的空气质量而进行的一系列超常规大气污染治理专项行动的结果[48]。因其与特定的会议或活动相连，且优良的空气常随着会议或活动的结束而结束，因而被网民和公众称之为“XX蓝”，以示其特殊性和短暂性。进言之，随着环境污染益发严重，中央开始在环境治理领域实行“自上而下”目标责任制，将减排目标逐层分解到基层地方政府，并通过“一票否决”的方式对地方政府主要负责人进行考核，以形成对地方政府的强大压力，此时地方政府依然会通过运动式治理方式完成环境治理目标。如仅在晋升压力较大的年份进行有限度的减排，而在人事变动调整完成后恶化增排，导致废气排放与党代会同步的政治性周期波动[49]，或是在因污染引起较大的社会舆论时通过间接性的停产限产策略来平息舆论压力[50]。在三维集团案例中，在社会舆论及生态环境部与山西省政府对事件进行挂牌督办后，当地地方政府立即召开紧急会议成立联合调查组，三天时间内就完成了对相关责任人的查处，其中洪洞县行政长官被处以免职处分[51]，也体现了在上级压力和社会舆论压力下运动式治理的特征。

环境治理运动化的实质是地方政府为应对多任务代理下的合法性压力而采取的“简约化”治理方式。在属地管理原则下，上级政府及其职能部门将各项治理任务下压到地方政府，并通过定期或不定期的考核对地方政府的执行情况进行检查，使地方政府承接了大量由上级职能部门以属地管理名义下移的事权责任。在既定的资源约束条件下，地方政府只能通过任务的轻重缓急来配置资源，并以运动式治理方式阶段性、间歇性的完成特定时间节点的“中心工作”，以应对来自上级的考核或检查。环境治理运动化的运作过程揭示了合法性追求与谋利性倾向之间的张力及其地方政府的平衡策略：经济绩效合法性的式微使中央不断塑造环境议题以寻求新的合法性的基础，但资源约束和官员选拔任用机制又使得环境治理不完全符合地方政府的个体理性。为了维护自身利益，地方政府以环境治理文本化或变通化的方式或表面迎合或暗中曲解、削弱中央的政策力度，但在中央进行环境督察、巡视、考核或评比时，环境治理事务的“显著性”阶段性增强，在短时间内集中力量和资源发起运动式的环境整治，就成为地方政府化解合法性追求与谋利性倾向之间的张力的有效方式。

3.4 环境治理样板化

样板意味着学习的榜样，好的样板能够起到示范作用，环境治理并不否认好的样板的带动作用，但好的环境治理样板通常能够综合考虑技术标准、成本投入和公民参与等多种因素，具有可持续发展的能力。环境治理样板化与此不同，它是地方政府在不健康的政绩观下为寻求短期合法性而实施的一种不具有可持续性的环境治理方式。具体而言，环境治理样板化是指地方政府首先以多种方式最大限度的集中各个方面的资源，甚至是不计成本的先在某些环境治理项目上打造具有典型意义的“样板”或“标杆”，以期达到获得上级首肯并以此彰显政绩的非可持续的环境治理方式。如果说环境治理运动化是地方政府以“简约主义”的方式应对合法性压力来有效地完成某一阶段环境治理的“中心工作”的话，那么环境治理样板化则是地方政府在既定的价值理念、制度结构和资源约束中，借鉴标杆管理的方式使上级在检查时能获得良好印象而创造出的具有“典型意义”的环境治理方法或环境治理项目。环境治理样板化的基本运作逻辑是首先通过横纵向的精心比较与选择，然后确定将辖区内某一区域（如村庄、社区）或某一行业内具有相对比较优势（如有较好的前期基础或比较容易出成绩等）的环境治理方法、项目作为打造对象，进而组建专门的团队和制定详细的实施方案对选定的对象进行投入，并在此过程不断与其他区域或其他行业的先进者进行比较和学习，以达到持续改进、超越标杆直至获得竞争优势的目的。

从积极层面看，环境治理样板化使地方政府可以在短期内通过“树立典型”“打造样板”“追赶标杆”的方式营造相互竞争、相互学习的治理环境，从而在资源约束条件下有可以向上级或社会展示的政绩，成功的以项目运作的方式部分完成治理任务，且较为顺利地通过上级检查和维护合法性，但短期政绩追求下的“样板化”却可能给环境治理带来一些不可忽视的消极影响。一方面，为保证“样板化”中的“样板”的实施进度和效果，它在具体运作中一般被列入地方政府的重点工程或“一把手工程”，这就决定了该“样板”的高成本性和人格依附性特征，使其难以“以点带面”甚至还可能随着主要官员的更替而“人走政息”，从而不具备普遍推广和可持续发展的特征;另一方面，“样板化”中的“样板”一般要求既符合上级政策，又要求具有与其他地区不一样的特色，因为只有体现特色才能彰显政绩，“千优万优、无特不优”是地方官员对“样板”能否达到彰显政绩效果的形象描述。调研中有地方官员表示：“环境治理是个大工程，上级考核甚至‘一票否决的事项又多，根本没有足够的时间、精力和资源去系统地解决环境问题，只能通过一些重点工程来完成要求。”更深层次的隐忧是，由于前期条件好的区域更容易出成绩、见效果，因而会更加受到地方政府的青睐，也更容易被选择成为打造“样板工程”的对象，从而吸纳大量政府资金，造成新一轮区域之间的公共财政投入不平等，偏离了中央“共享发展”的要义[52]，也增加了社会负担和造成社会资源的浪费，并容易引发新的矛盾与不满。同时，由于“样板工程”主要依靠政府投入和运作，缺乏来自社会主体和市场主体的深入参与，这些主体成为“样板工程”的“旁观者”“局外人”，从而极大地影响了他们对政府环境治理的认同感和满意度。

4结语与讨论

财政联邦主义、分权化威权主义和政治晋升锦标赛等概念基于地方政府的“经济人”假设，对地方政府环境治理失败的缘由进行了较好的理论解释，但却难以对地方政府环境治理选择性履职与创新性治理并存的现象给出满意回答。本文立足于“价值理念-制度结构-行为选择”的分析框架，阐释了地方政府环境治理合法性追求与谋利性倾向的双重行动逻辑，认为作为纵向政府层级的重要组成部分，地方政府的行为是否符合中央政府和地方人民的要求是判断地方政府行为是否具有合法性的重要依据，也是地方政府公共性属性的必然要求。在中央環境话语和制度演变以及公众环境权利意识觉醒等因素的促动下，地方政府必然要以更加积极的态度标明其对中央政策和公众需求的感知、认可和支持，从而增加政治资本和提高合法性。

然而，超大型国家治理下的分权化改革以及官员晋升制度、短任期制、回避制度和“官吏分途”等制度，依然保持着强大惯性并深刻影响到地方政府的行为，使得严格执行环境治理制度并不完全符合地方政府及其官员的个体理性。面对公共性与自利性之间的内在张力与冲突，地方政府试图以环境治理文本化、变通化、运动化和样板化等策略性的运作方式，达到增进自身利益和缓解合法性压力的目的。但策略性运作对中央政策和地方“公意”的偏离，从长期看会损害国家环境法律、法规和政策的权威，也将削弱地方政府的公信力及“政治支持”。因此从长远看，策略性运作不仅不能使地方政府获得中央和公众的可持续性认可，反而可能使地方政府面临着新的合法性危机。

本文的理论意义在于为地方政府环境治理的行动逻辑提供了不同于财政联邦主义、分权化威权主义和政治晋升锦标赛等现有理论的解释框架，同时也为描述地方政府的运作逻辑提出了一种不同于行政发包制和发展型政府等经典概念的话语叙述。地方政府合法性追求与谋利性倾向的对立统一，较为准确地揭示了地方政府行为的复杂性和矛盾性，以此归纳和总结地方政府环境治理的行动逻辑，既是对地方政府在分权化改革下形成的独特利益的正视，也是对地方政府行为研究政治性考量的回归。本文研究较为合理地解释了地方政府环境治理中看似矛盾实则统一的行为特征，也为地方政府行为分析提供了新的理论框架，从而拓展了本文理论的应用范围和对话空间。

同时，相对于运动式治理和选择性履职等现有对地方政府环境治理自利性行为的分析，本文从环境治理文本化、变通化、运动化和样板化等四个方面进一步描述了地方政府在环境治理中协调合法性追求与谋利性倾向的具体方式、表现及其影响，深化和拓展了地方政府环境治理行为研究的空间。地方政府环境治理合法性追求与谋利性倾向的对立统一也启示我们，虽然随着“五位一体”总体布局的深度确立和人民对美好生活的向往，环境治理的好坏日益成为影响地方政府合法性的重要因素，但中央仍有待进一步加强生态文明的价值构建，尤其应特别重视在经济绩效合法性和分权化改革形成的制度结构对地方政府环境治理的负面激励。具体而言，仍有必要从如下方面进一步推进环境治理现代化和构建生态文明的建设路径：

（1）推动环境法典的编纂和环境权“入宪”，以完善的环境法治促进地方政府履行环境治理职责。“国家保护和自然资源，防治污染和其他公害”的宪法条款，为中国的环境法治确立了宪法依据，促进了中国环境治理法律体系的基本形成，但由于缺乏统一的立法思路、法律本身的滞后性以及环境行政权力的彰显，环境监管执法改革“显示出强劲的政策主导特征”[53-55]，环境法律制度之间相互重叠、相互矛盾的“碎片化”现象较为明显，环境执法和环境司法有时难免因之两难，也为地方政府环境治理的谋利性行为创造了空间。以编纂环境法典的方式对现行环境法律、法规进行重新评价和审视，有助于统一环境立法思路[56]，也有助于促进环境法律、法规之间以及环境法律、法规与环境政策之间的整体性和协同性，是解决环境法制“碎片化”问题的一种较为有效且可行的方式。以推动环境权“入宪”的方式确定公民的基本环境权利和义务，则是对人民美好生活的向往和日益增长的环境需求的宪法回应，可以为公民环境参与和社会监督提供更坚实的法律保障，也可以促进地方政府环境法治意识提高和依法履行环境治理职责。

（2）培育“以人民为中心”的责任意识和善待自然的道德情感，以健康的环境道德促进地方政府履行环境治理职责。如果环境法治是以“他律的必须”对地方政府的行为进行约束，环境德治则是以“自律的应当”来规范地方政府的行为。中国传统社会和新中国成立以来的政治文化都有凸显道德的突出特征，这种道德性首先表现为高度重视统治者的道德表率作用（为政以德、以德治国），“有德”是其获得认可与合法性的优先条件[22]。从“德治主义”的政治观看，判断有德与否的一个最高和最后的标准即是“以民为本”，只有那些真正“以民为本”和施惠于众的统治者才能获得统治的合法性[57]。加强地方政府的环境德治建设既是传统政治文化对执政者的道德要求，也是新时代“以人民为中心”的道德要求，地方官员要成为人民心中的“好公仆”“好干部”，就必然要在地方治理中切实履行守土有责、为民一方的使命与职责，要通过个体的德行累积和施政实绩彰显合法性，而能否将“良好生态环境这一最普惠的民生福祉”施惠于众，无疑是新时代下衡量地方政府行为是否具有道德性和人民性的一个重要标准。

（3）妥善划分层级政府之间的事权，科学设计地方政府绩效评价制度，加强环境督察和自然资源资离任审计，以合理的财权和事权结构激励促进地方政府履行环境治理职责。合法性追求与谋利性倾向的双重逻辑表明地方政府的环境治理行为具有相当的复杂性，地方政府能否忠实履行环境治理职责关键，还在于能否在制度设计中平衡地方政府公共性与自利性的关系，能否以恰当的激励与约束机制引导地方政府的施政行为。通过妥善划分层级政府之间的事权和科学设计绩效评估与晋升机制（如以环境质量指标替换总量减排指标），可以激励地方政府赋予环境治理更多的“注意力”，使其从生态现代化的角度平衡经济发展和环境治理的关系;加强中央对地方的环境督察和自然资源资产离任审计，则有助于减少中央与地方、地方人民与地方政府之间的信息不对称，从而限制地方政府策略性运作的空间，促进国家生态文明和美丽中国建设战略目标的实现。

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（责任编辑：于 杰）