黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的策略

薛澜 杨越 陈玲 董煜 黄海莉

摘要 黄河流域生态本底脆弱、系统环境超载、水沙关系失衡、水资源匮乏，其症结在于长期经济社会发展需求与粗放式发展模式下人地关系的矛盾。迫切需要将黄河流域生态保护和高质量发展目标法治化，从生态环境严格保护、经济社会布局优化调整、流域内各行政区统筹协调等多个层面对流域人类的生产生活方式进行调整和规范。文章从黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略出发，探讨推进“黄河战略”相关立法工作的策略选择，具体分析了“黄河战略”相关立法的需求、原则、框架和关键。首先，强调了解决流域经济社会发展需求与生态资源环境承载能力间矛盾的现实需求，指出了现有体制机制难以有效解决黄河流域系统性保护和治理问题的实际障碍;其次，从系统性、整体性、协同性和适应性四个方面，分别阐述了此次黄河流域生态保护和高质量发展战略相关立法的根本原则;接着，构建了以实现“生态-经济-社会”效益相统一的流域高质量发展为目标，以高度价值认同的流域文化共识为牵引，以流域高水平保护和治理为手段，以流域空间管控和流域协调机构两大机制为抓手的理论框架，识别出那些区别于长江等其他流域保护立法的特色问题作为立法关键;最后，结合我国流域管理法缺位、涉水四法功能割裂、政出多门职能交叉等现实特征给出此次立法定位的思考及建议。

关键词 黄河立法;生态保护;高质量发展;策略研究

中图分类号 X522;X22;D920.1文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）12-0001-07

DOI：10.12062/cpre.20201103

黄河是孕育华夏文明、滋养中华民族的母亲河，流域内丰富的自然资源和要素禀赋，是沿黄地区维系经济社会发展和生态平衡的重要基础和战略保障。黄河流域作为确保我国生态安全、粮食安全、能源安全和防洪安全的生命线，是打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国的关键地区，是打赢脱贫攻坚、协调区域发展的主阵地，更是延续历史文脉、展示时代价值的核心窗口。然而，伴随着城镇化、工业化进程，黄河流域经历了严重的环境污染和生态破坏，保护和治理的任务十分艰巨，流域生态系统脆弱、经济发展滞后、人地关系趋向紧张，不断形成贫困与生态环境破坏的恶性循环，严重制约了黄河流域的高质量发展。

党中央、国务院高度重视黄河问题，将黄河流域生态保护和高质量发展同京津冀协同发展、长江大保护、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，上升至重大国家战略（以下简称“黄河战略”）[1]。如何进行科学合理的顶层设计，开展切实有效的行动，协调流域日趋复杂的功能冲突与多元利益诉求矛盾，成为党中央、国务院的重大关切。黄河流域目前存在的生态本底脆弱、系统环境超载、水沙关系失衡、水资源匮乏等现实问题[2]，其本质在于长期的经济社会发展需求与粗放式发展模式下人地关系的矛盾，解决上述困境需要同时在生态环境严格保护、经济社会布局优化调整、流域内各行政区统筹协调等多个层面采取措施，运用法治思维，通过立法，将黄河流域高质量发展目标法治化，对流域人类的生产生活方式进行调整和规范。

为此，本文从黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略出发，探讨“黄河战略”相关立法的策略选择，具体分析了“黄河战略”立法的需求、原则、框架和关键。强调“黄河战略”目标法治化的迫切需求，指出保障“黄河战略”顺利实施的根本路径和基本原则，构建策略框架，为“黄河战略”的顶层设计和行动方案提供理论支撑，识别出黄河流域亟须保护和治理的重要内容作为立法关键，并结合我国流域管理体系的现实特征给出此次立法定位的思考及建议。

1 黃河流域生态保护和高质量发展战略立法的现实需求

2020年8月31日，中共中央政治局召开会议审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称“纲要”），明确提出要系统梳理有关黄河流域生态保护与高质量发展的法律法规，深入开展黄河立法基础性研究，适时启动相关立法工作[3]。推进“黄河战略”相关立法工作是贯彻中央依法治国方略和践行生态文明思想的必然要求，是解决流域大保护和大治理重大关切、实现黄河流域高质量发展目标的有力保障。

1.1 从国家战略实施需求来看，解决流域经济社会发展需求与生态资源环境承载能力间的矛盾刻不容缓

黄河流域的资源禀赋、产业基础和社会环境为流域高质量发展提供了丰厚的条件。流域幅员辽阔，光照充足，农业基础扎实，与长江流域等地区相比较，土地资源较为丰富，耕地面积广阔而集中，特色农牧产品优势突出;流域矿产资源富集，风电光核等新能源开发优势明显，能源供应充沛，是我国重要的能源供应基地、能源化工和基本原材料基地，为传统工业发展提供了坚实的产业基础;流域区位优势突出，交通基础良好，战略新兴产业和国防科技工业重点布局，大批城市群落形成，集聚优势初显，产业结构也正向中高端调整;流域发展历史悠久，治理经验充足，思想文化繁荣，依托独特鲜明的文化资源优势，形成了一批围绕文旅产业的新增长点。

然而，黄河流域经济发展水平和发展质量一直受到自然生态容量、环境承载力和水资源总量的制约，长期存在并且日益突出的四水问题（水资源、水灾害、水环境、水生态），已经成为制约黄河流域各省市高质量发展的关键性问题[4]。一方面，流域水资源保障形势持续严峻，水沙时空不协调，水患威胁严重，岸线资源过度开发，流域水资源管理和流域治理问题突出[5];另一方面，流域水、气、土等系统性环境恶化、生物多样性受损、生态环境脆弱等问题愈发凸显，生态风险向社会风险转化倾向愈发严重，流域整体生态环境亟待保护和修复。

因而，迫切需要以问题为导向，兼顾生态环境保护和流域治理关键性问题，通过立法提升完善黄河流域整体的生态环境保护和治理的水平和能力，推动黄河流域经济可持续和高质量发展[6]。

1.2 从环境治理制度保障来看，国内现有分散的相关法律法规和行政手段难以有效解决黄河流域保护和治理的系统性问题

目前，黄河流域初步形成了以《水法》《环境保护法》为主体，《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等行业单行法及《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》《黄河下游引黄灌溉管理规定》等流域单行法为两翼的法律保障体系。黄河流域现有法律基础已从国家、流域、地方三个层面，对流域内水量分配调度、流域污染防治按区统一规划、流域管理机构职责、防洪抗旱职能、行政执法监督处罚等方面做出了规定与指导。

然而，现有法律保障体系无法充分适应“黄河战略”中流域大保护和大治理相协同的特征和战略需求：一是国家层面尚未针对特定流域特点开展专门性立法，对黄河这类大尺度流域保护和治理的调控功能不足;二是流域层面立法仅就关键要素分别规范，立法之间缺少协调性、系统性和统一性，对流域上下游、干支流、行业间等整体性保护和治理考虑不足;三是地方层面立法更多考虑的是区划体制及经济社会等因素，缺乏从宏观角度对黄河流域自然属性和生态系统的充分考量。

因此，迫切需要基于黄河流域自然资源禀赋与生态环境问题的特殊性、复杂性，从流域整体性、系统性以及保护与发展的协调性出发，出台专门的法律，将国家有关法律制度与黄河的特点和实际紧密结合并使之具体化。

2 黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的基本原则

习近平总书记多次强调“治理黄河，重在保护，要在治理”，“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展”，“共同抓好大保护，协同推进大治理”[7]。正确理解保护与发展间的辩证统一关系是开展“黄河战略”立法工作的基本前提。牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持经济效益、社会效益、生态效益高度统一，构建生态产业体系，呵护绿水青山，做大金山银山，才能有效推动黄河流域高质量发展[8]。因此，形成系统、整体、协同、相适应的大保护和大治理格局，推进流域高质量发展目标的实现，是保障“黄河战略”顺利实施的根本路径和基本原则。

2.1 体现“黄河战略”的系统性

黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，流域不单是一个从源头到河口的水文单元，而是一个在其边界范围内逐渐形成的自然—经济—社会复合生态系统。这种复合系统特征决定了黄河流域生态保护和高质量发展不能就水论水，同时决定了此次“黄河战略”相关立法不是已有行业单行法和流域单行法的简单整合与补充修缮，需要充分体现黄河流域的系统性特征。

2.2 体现“黄河战略”的整体性

要发挥我国社会主义制度集中力量干大事的优越性，牢固树立“一盘棋”思想，统筹实施“黄河战略”的有关行动，强化流域综合管理，将治黄思路由“除水害、兴水利”转变为“五水”并重，保护水资源、恢复水生态、改善水环境、治理水灾害、强化水监管[8]。全面把握黄河流域生态环境保护与经济社会发展之间的关系，明确各种功能利用的优先顺序，提出完整的制度性解决方案，实现各要素整体性的合理流动和最优配置。

2.3 体现“黄河战略”的协同性

加强协同配合，共同抓好大保护，协同推进大治理[7]。一方面，协调水资源的经济功能和生态功能间的关系，实施包括黄河干流和主要支流在内的全流域水资源统一调度，减少用水总量，实施全面节水，优化用水结构，保障生态用水，维持黄河生态健康。另一方面，强化上下游协同、南北岸配合、干支流联动，打破行政区域分隔，破解黄河治理存在的九龙治水、分头管理问题，推动黄河生态保护和治理行稳致远。通过体制机制的协调和制度体系的建设，发挥多元主体的整体治理效能和优势，实现流域治理体系和治理能力现代化。

2.4 体现“黄河战略”的适应性

以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策[7]。一方面，坚持水资源生态环境承载能力刚性约束。巩固提升能源化工等优势行业环境保护水平，推动高耗水、高污染、高风险产业结构与布局优化，培育壮大战略新兴产业，逐步实现产业发展与流域资源环境承载能力相适应。另一方面，充分考虑黄河上游、中游、下游及河口生态环境保护治理需求的差异性，分区分类实施黄河流域保护、修复、治理和促进高质量发展等政策，从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商[7]。

3 黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的理论框架

构建黄河流域生态保护和高质量发展战略的理论框架，旨在为“黄河战略”相关立法工作提供科学合理的立法依据，其关键在于界定“黄河战略”中流域高质量发展的内涵，正确处理好保护和发展之间的协同关系。基于对黄河流域生态保护和高质量发展国家重大战略的理解，本文提出一个策略框架，旨在为“黄河战略”顶层设计和行动方案提供理论支撑，如图1所示。

3.1 以黄河流域高质量发展为目标：突破模式锁定、综合效益相统一

高质量发展是要以满足人民日益增长的美好生活需要的高效率、公平和绿色可持续的发展，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态各个维度的高质量发展，以及创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念[9]。黄河流域丰沃的自然资源禀赋、独特的产业区位优势和厚重的历史文化底蕴为黄河流域高质量发展提供了优越的基础条件[10]。黄河流域目前面临复杂的生态环境问题和发展瓶颈，究其根源在于传统依赖要素和投资驱动的粗放型发展模式导致生态效益、经济效益和社会效益之间的相互割裂。

落实“黄河战略”的首要任务就是打破传统的发展模式锁定，探索出富有地域特色、流域特征的发展新路子，将实現“生态—经济—社会”效益相统一的高质量发展作为“黄河战略”的系统性目标。坚持走生态良好、生产发展、生活富裕的生态文明发展道路;坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，通过创新改革，让流域内土地、自然风光等要素活起来，利用自然优势发展特色产业，把黄河流域绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山;坚持可持续发展理念，树立命运共同体意识，切实转变竭泽而渔、杀鸡取卵式的发展方式，构建生态产业体系，呵护绿水青山，做大金山银山，推动黄河流域高质量发展。

3.2 以黄河流域文化认同为牵引：挖掘时代价值、形成发展共识

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“要深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好‘黄河故事，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。”[7]黄河文化是由古至今黄河及其流经区域衍生的文化集合，是炎黄五千年文明史的主体文化，其蕴含的天地人和、道法自然、休养生息等生态哲学，为践行生态文明建设提供了历史经验和智慧，对落实“黄河战略”具有重要借鉴意义。

一方面，把宏大复杂的黄河文化转化为老百姓听得懂、讲得清的“黄河故事”，关键在于形成特色鲜明、统一凝练的黄河文化符号，使其塑造黄河文化灵魂，囊括黄河文化瑰宝，延续黄河历史文脉。只有将纷繁复杂的文化元素放在一个完整的黄河文化体系当中，统筹、科学、合理的规划保护方式、路径和效果，并不断强化这一黄河文化符号，才能将黄河文化保护好、传承好、弘扬好。另一方面，将宏大的黄河文化建构为被人们高度认同的中华民族文化标识，树立“大黄河”的发展理念，并使这种流域发展共识内化于“黄河战略”的顶层设计和行动方案中，才能为保障“黄河战略”顺利实施提供原生动力和思想基础，在流域管理实践中打破行政壁垒，实现统筹规划、协调配合、协同发展，合力推动沿黄地区文化、生态、经济的高质量发展。

3.3以黄河流域高水平保护和治理为手段：聚焦重大议题、识别立法关键

黄河流域自然生态脆弱，环境水资源保障形势严峻，流域经济发展质量、人民群众生活水平等方面面临的问题相较于国内其他大河流域更为突出。只有聚焦在制约黄河流域高质量发展的重大议题上，识别出重大议题中哪些关键内容是亟待通过立法等手段进行高水平保护和治理的，才能牵一动百、对症下药，使“黄河战略”的立法工作更加切实有效。

3.3.1 聚焦流域水资源：总量匮乏，区域分配难调和，水资源刚性约束不足

水资源供需紧张一直以来都是制约黄河流域高质量发展的主要矛盾。黄河属资源型缺水河流，不仅水资源总量明显不足，而且水资源的时空分布极不均衡，区域性缺水和季节性缺水严重[11]。黄河以仅占全国2%的河川径流量滋养着全国15%的耕地和12%的人口[12]，水资源实际开发利用率已达86%，消耗率超过70%，远超一般流域40%的生态警戒线，资源性缺水已经成为常态[13]。同时，流域产业经济粗放，区域用水矛盾尖锐，长期用水结构不合理、浪费、低效和防污能力差等问题交织，使得水资源保障形势极为紧张。

推进水资源集约节约利用是黄河流域经济社会发展中需要高度重视解决的突出重大问题之一。在一定时期内和发展水平实现前，流域水资源必须服从刚性原则，这是保证流域产业升级换代和经济社会高质量发展的重要水资源政策。故此次立法需要突出强调流域水资源的刚性约束，引导并规范流域上下游统筹用水和农业发展方式，并且建立适当补偿机制，避免今后上下游之间更大水资源矛盾。

3.3.2聚焦流域水生态：本底脆弱，服务功能退化，生态修复道阻且长

良好的自然生态是黄河流域高质量发展的根本基础。黄河流域自然生态系统较为敏感脆弱，加之长期受人类开发建设活动的影响，全流域整体性、系统性的水生态问题已十分突出：干流高度人工化，支流普遍断流，河流纵向连通性遭到破坏，自然生态岸线及重要湿地持续减少[14];流域上、中、下游水生态问题显著，且区域差异性明显，上游局部地区天然草地退化、水源涵养功能下降，中游地区生态系统脆弱、水土流失依然严重，下游水生态流量偏低、生态保护治理与滩区居民农业等生产生活矛盾日益突出。此外，部分水源涵养区、河湖缓冲带等重要生态空间过度开发，河湖的生物多样性和自净能力严重受损[15]。

黄河流域突出的自然生态问题已严重制约沿黄地区经济社会高质量发展。亟须从流域整体性、系統性角度出发，深入开展流域自然生态保护修复，从国家层面制定黄河流域生态保护修复制度体系，统筹推进实施全流域生态系统的整体保护、系统修复、综合治理，通过此次立法将相关政策措施制度化、法制化，切实增强自然生态保护修复的法律保障，有效解决流域突出的水生态问题。

3.3.3聚焦流域水环境：承载力不足，系统风险高，环境污染防治任务艰巨

资源环境承载力不足、环境系统性风险持续偏高是黄河流域人地关系紧张的基本特征。黄河流域具备适宜农业文明发展的自然环境和支撑工业化发展所需的关键资源，且优势突出。但黄河流域长期处于高强度的开发中，尤其是农业的开发具有悠久的历史，土地、水、能源、部分金属与非金属资源开发时间长、强度大，无论是农牧业区域，还是能源矿产资源开发的城市，其资源环境一定程度上都呈现高负载的状态，系统性风险加剧：流域水环境问题突出，部分水体水质较差，重化工业的集聚致使黄河干流和汾河、伊洛河等支流水环境压力加大[16];农村饮用水水源地缺乏保护，农田退水、农膜、畜禽粪便等农业面源污染导致部分地区水环境质量存在不达标或恶化风险，部分水源功能丧失[17];有色金属矿区土壤污染问题，堆存的矿渣、冶炼渣、无主尾矿库存在污染周边水体和土壤的环境隐患，解决难度大[18]。此外，治污设施和技术、企业监管及沿河污染预警应急水平等均未完全达到高质量发展的要求。

可见，黄河部分河流污染物排放量已严重超过水环境承载力，农业面源污染形势严峻，部分区域土壤污染对水环境影响较大。亟须通过此次立法就黄河流域突出的水环境问题进行严格约束，聚焦重要支流、重要污染问题的治理，从减少污染物排放角度，设计污染物排放总量控制、农业农村污染防治、排污口管理、水土一体化污染防治等法律条款。

3.3.4 聚焦流域水安全：泥沙锐减，水沙时空异变，水患与防洪安全依旧严峻

黄河流域总体呈现水少沙多、水沙异源、中游产沙地貌等基本属性，水少沙多、水沙关系不协调，是黄河流域复杂难治的症结所在。黄河水土流失严重，河流泥沙量大和输沙用水量少产生的水沙时空关系不协调，是造成黄河泥沙易淤积、易频发洪涝灾害的主要原因[19]。此外，以工程为主的建坝拦沙空间愈发趋紧，淤地坝和小支流拦沙土坝缺乏泄洪设施，防洪安全与应急能力不足[20]。

（3）本次“黄河战略”相关立法要以完善空间管控和利益协调“双重机制”为突破口：突出黄河流域的特点，明确上中下游生态空间布局、生态功能定位和生态保护目标，以流域空间管控机制为抓手，统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、河道治理等方面的空间利用任务，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应，确保形成整体顶层合力;建立统一的利益协调机构，以利益协调机制为抓手，将区域利益、部门合作融入黄河保护综合决策，解决部门间权力交叉重叠的问题和区域利益平衡协调机制缺乏的问题。

（4）本次“黄河战略”相关立法要体现系统性、整体性、协同性和适应性的立法原则，重点处理“五大关系”：包括处理好生态保护、流域治理和高质量发展之间的关系，处理好流域全局与行政辖区的关系，处理好上下游、左右岸、干支流之间的保护协调问题，处理好水量、水质和水生态的综合保护关系，处理好区域、行业、部门职责和工作相互交叠的关系。

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（责任编辑：刘呈庆）