基于SWOT分析的地摊经济发展策略

周 超，陶小婷

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林541006）

一、问题的提出

党的十九大报告提出，“就业是最大的民生”。李克强总理在山东烟台考察时强调，地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间烟火，和“高大上”一样，是中国的生机［1］。在新冠疫情防控常态化背景下，发展地摊经济具有更深厚政策土壤和时代意蕴。但松绑地摊经济并不意味以往的占道经营、扰乱交通秩序、环境污染和公共卫生安全隐患等老大难问题会随之消失。因此，在发展地摊经济的同时，应立足长远，增强政府治理能力。

地摊经济由来已久，是商品经济发展到一定阶段的产物。长期以来，地摊经济既有存在的合理性，也会给城市治理带来系列问题，必须对其加以科学、规范的管理。既有研究主要集中在三方面。

第一，地摊经济的正负外部性。 石磊等（2010）认为，尽管地摊经济曾给城市治理带来破坏交通秩序、环境污染等种种问题，但其存在具有一定价值和合理性，应将其纳入公共管理与公共服务的一隅［2］。孙志建（2012）指出，摊贩问题具有多面性、争议性和边缘性等特性［3］。刘玲玲等（2014）基于对北京市流动摊贩的调查指出，流动摊贩的正外部性主要表现为，有利于增加就业、促进社会安宁、传承文化、增强城市活力、满足低收入市民需求等；负外部性主要有，存在食品安全和交通安全隐患、污染环境、影响市民生活、扰乱市场秩序、损害消费者权益等［4］。周晓穗、吴晓（2020）认为，尽管流动摊给城市治理带来环境污染、交通拥堵、秩序混乱等一系列难题，但其也有缓解底层群众就业和生活压力、丰富城市生活多样性等积极的一面，彰显了城市包容性与活力［5］。总体上，上述学者认为，摊贩的存在具有合理性，有一定负外部性，但也要看到其正外部性的一面。

第二，流动摊贩与管理者的关系。张玉磊（2007）认为，“流动摊贩的生存问题在城市治理中占首要地位，比城市的整洁更紧迫”，摊贩治理应坚持以人为本，采取更加宽容的执法理念［6］。罗筠（2013）认为，摊贩本质上是国家空间资源的“入侵者”和“争夺者”，其不法占用公共资源的行为势必会与城市管理产生矛盾，并且社会环境的变化使得摊贩在与城市管理者的“较量”中，逐渐摆脱了弱势地位，有了可以利用的社会资源［7］。张西流（2019）认为，城管与摊贩之间存在“暴力执法” 和“暴力抵抗”的双暴关系，这一直是城市治理无法回避的老大难问题［8］。而吕燕（2010）则认为，城管与流动摊贩之间不应该是对抗关系，而应该是和谐相处的关系；政府维护城市公共秩序的目标、价值取向、执行方式等与地摊主的生存保障权利之间的矛盾，是导致摊贩和管理者冲突不断的根本原因［9］。总的来看，上述研究主要强调，摊贩生存权利的缺失是摊贩与管理者冲突的根源。

第三，发展地摊经济的问题及对策。何兵（2008）指出，摊贩治理陷入了“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈，小摊贩“脏乱差”并不是地摊经济与生俱来的特点，而是政府“管”出来的，必须转变政府立场，完善政策和法律，实现摊贩规范化经营［10］。王晓、王志权（2015）也认为，摊贩治理的关键在于推进流动摊贩的合法经营，应对流动摊贩进行分类分区治理，发挥好城市社区的服务功能，完善摊贩监管机制［11］。王晓燕（2016）强调，要立足国情，保障摊贩生存权，克服其经营过程中的弊端，积极转变城市治理理念，提升城市治理能力，加强民主法制建设，寻找适合中国特色的流动摊贩治理模式［12］。王冬梅（2016）指出，流动摊的规范化治理问题不仅关系到摊贩的生存发展权，还关系到城市稳定发展，必须通过分门别类、划分区域管理并配合城市社区网格化管理等方法规范其经营行为［13］。严慧（2020）基于张力视角提出，不同主体的利益对立构成了地摊治理的困境，政府应摈弃传统的驱逐、排斥和取缔等管制思维，注重完善社会保障体系，增加就业机会，实行更加人性化的规范治理方式［14］。周晓惠、吴晓（2020）通过对高校周边的流动摊贩走访调查，掲示了流动摊贩活动的时空规律，并据此提出明确摊贩设摊权利、加强疏导区规范建设、加强流动摊自治和自我监督等治理措施［5］。此外，马亮（2019）认为，“夜间经济发展的核心在于让人们愿意来、容易来并有的玩”，地摊经济发展要制定更加一体化和周全布局的政策，平衡不同乃至矛盾的利益诉求和政策倾向［15］。还有学者认为，“一管就死”、“一放就乱”的怪圈是地摊治理最大难点；推进地摊经济合理发展，科学规划是前提，精细管理是关键，培育消费是目的，政策配套是保障［16］。

综上，现有文献揭示了地摊经济尤其流动摊贩治理存在的主要问题，并提出大量有益对策建议，但对于发展地摊经济的优势、劣势、机遇和威胁等仍缺少全面综合的把握。全面综合把握这些因素，有助于更全面洞悉问题所在，并提出可行治理策略。针对此，本文运用SWOT 分析模型，争取在准确全面洞悉发展地摊经济的优势和劣势以及机遇与威胁的基础上，探讨可行治理策略。

二、地摊经济的概念界定与SWOT 分析模型理论阐释

（一）地摊经济的概念界定

地摊经济亦称“马路经济”，在我国存在已久。它不是某一个国家或某种经济体制下独有的经济现象。世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，无论是大都会还是小城镇，无论是核心区还是边街小巷，都有固定的或者是流动的摊点［17］。王岩（2018）认为，地摊经济是城市中外来人群或者本市低收入人群为了在城市中生存发展而采取的一种低成本、经营自由的商业模式［18］。本文借鉴这一概念，认为地摊经济是指社会底层群体，包括城市低收入群体和外来低收入流动人口，通过固定的或流动的形式摆地摊售卖商品或服务，从而获得主要的或额外的经济收入，为其生存与发展提供保障的一种经济形态。地摊经济作为社会弱势群体谋生的一种手段，在满足人们多元化需求方面发挥着积极作用。

（二）SWOT分析模型理论阐释

SWOT分析模型是安德鲁斯于20世纪70年代初提出的一种企业战略规划分析工具，其将与研究对象密切相关的优势（strength）、劣势（weak⁃ness）、机遇（opportunities）、威胁（threats）等要素，按照一定的次序作矩阵形式排列起来，运用系统分析方法把各种因素匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论［19］。机遇和威胁主要用于分析外部环境因素及其影响，从而检验内部的优势和劣势。将内部因素和外部因素进行矩阵排列结合，可以得出四种组合战略。第一种是优势与机遇组合（SO）策略，即利用自身优势去获取更多外部发展的机会。第二种是优势与威胁组合（ST）策略，可利用自身优势去化解外部可能遇到的威胁。第三种是劣势与机遇组合（WO）策略，即创造有利的外部发展机遇，使劣势趋于最小化，机会趋于最大化。第四种是劣势与威胁组合（WT）策略，这种状态要尽可能避免。一旦不幸遇到了，要尽可能降低损失。通过内部优势、劣势和外部机遇与挑战的结合，寻找理想与现实的差距，并根据差距来进行战略思维，寻求可能的战略方案，进行战略决策。运用SWOT 分析，有助于利用发展机遇化解威胁，以优势压制劣势，为政府制定政策与发展战略提供更加清晰的思路。

三、发展地摊经济的SWOT分析

（一）发展地摊经济的优势1.地摊经济具有“四低”优势

一是经营成本低。地摊主无需投入店铺租金、装修费用、店铺运营维护和雇员工资等成本，也不用缴纳税金，经济负担压力较小。二是商品价格低。地摊经济面对的消费群体以低收入群体为主，消费者的消费能力有限。为了迎合地摊市场消费者的需求，地摊以销售日常生活所需的低端产品为主，价格比较低。三是投资失败风险低。经济投入与风险往往成正比。由于地摊成本低，投入少，所以地摊经营者失败的风险也相对小。四是创业门槛低。地摊对经营者的工作技能、工作经验、学历等的要求都相对低，为弱势群体提供了就业机会，有利于缓解社会就业压力。

2.地摊灵活性强，服务多元化

一方面，流动摊经营不用经过行政审批，操作方便快捷。流动摊经营场所和具体经营时间不固定，买卖自由。并且地摊主可以依据市场变化和顾客喜好变化灵活调整经营策略，灵活性强。另一方面，地摊商品种类丰富，可比性和可选性强，为消费者提供了多元化选择，可满足不同群体消费需要。地摊经济是极具烟火气息的经济，贴近人们的生活。后疫情时期，发展地摊经济，对唤醒城市活力，丰富生产生活具有积极作用。

（二）发展地摊经济的劣势

1.商品质量较低

地摊主要有两类，一类是低收入群体，常年以经营地摊为生；另一类是暂时失去经济来源的待业者或失业者，以经营地摊为临时救济的副业。为降低失败风险，地摊主通常会选择成本较低的商品来售卖，很容易造成假冒伪劣产品流入地摊市场。由于流动摊贩经营场所的非固定性和地摊消费者对假冒伪劣商品鉴别能力有限，容易导致地摊市场假冒伪劣商品泛滥。加上地摊主储存商品的能力和条件有限，流动摊点商品质量难以得到保证。

2.地摊存在污名化刻板印象

据其经营形式划分，地摊可以分为流动地摊和固定地摊；按其经营的合法性分类，可分为持证经营地摊和无证经营地摊。我国现阶段的地摊经济仍以无证经营的流动地摊为主。流动摊经营者为了生存，往往选择人流量大、城市喧嚣的地方经营，而且常常杂乱聚集，容易引发挤占公共空间、交通堵塞和城市管理失序等问题，往往还带来噪声污染和环境污染。久而久之，社会上形成了地摊经济等于脏乱差、无序混乱等刻板印象。此次新冠疫情防控期间，政府激活地摊“草根经济”活力，给地摊经济发展带来了“正名”的好机会。

（三）发展地摊经济的机遇

1.政策支持力度加大

2017年，国务院公布的《无证无照经营查处办法》对无证无照经营者做了区分，明确了无证无照经营者的查处范围。一些经营者只要行为合法，即使没有营业执照也不受查处，体现了国家对基层百姓“谋生性”营业的宽容。在新冠疫情防控常态化背景下，为促进复工复产、保障民生和稳定就业，国家进一步释放地摊经济政策红利，全国各地积极响应。

自2020 年3 月以来，四川、陕西、浙江等省市陆续出台了松绑地摊经济的政策。成都市先是在2020 年3 月14 日出台了《成都市城市管理五允许一坚持统筹疫情防控助力经济发展措施》，允许设置临时占道摊点摊区、临街店铺越门经营、大型商场开展占道促销、流动商贩贩卖经营、互联网租赁自行车企业扩大停放区域，强调坚持柔性执法和审慎包容监管［20］。后于2020 年5 月31 日出台了《成都市人民政府办公厅关于进一步深化错时延时服务精准推动城市管理“五允许一坚持”的通知》，坚持以群众需求为导向，坚持便民不扰民、放开不放任，进一步深化“五允许一坚持”政策，更好地为全市社会经济发展服务［21］。在此政策红利下，几个月以来，成都地摊发展解决了十几万人就业问题。2020年5月12日，陕西省出台了《陕西省促进市场消费积极应对新冠肺炎疫情影响若干措施》，明确城市管理要坚持柔性执法，在不影响人行通道、确保安全的情况下，允许城区临街店铺出店经营，允许在居民居住集中区开辟临时摊点摊区，允许流动商贩在一定时间和区域占道经营；鼓励市（区）依托步行街建设，大力发展夜间经济；对纳入试点范围的步行街，各给予100 万元奖励［22］。浙江省景宁县提出，在确保不影响居民生活和市容环境秩序的前提下，完善“四化”城市管理措施，即路段规划“合理化”、商家经营“规范化”、服务管制“底线化”和激励引导“长效化”。宁波市也出台《宁波市加快发展夜间经济实施方案的通知》，提出要着力构建夜间经济融合发展格局，加快形成高质量的夜间经济体系［23］。中央和地方政府一系列政策的出台，为促进地摊经济发展营造了良好政策环境。

2.城市发展践行新理念

自2015 年党的十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念以来，以人为本、全民共享发展成果等理念已经深入城市发展和城市治理全过程，引领城市高质量持续发展，人民的幸福感和获得感不断增强。地摊经济是对城市一般商业模式的补充，是“烟火气”，是地方的风土人情和地方特色文化的一种反映。一方面，发展地摊经济有助于增强城市活力，“夜间经济”成为许多城市发展的新名片［15］。另一方面，城市发展践行人本理念，致力于保障和改善民生，为确保地摊经济和谐发展营造了有利的人文环境。地摊经济和谐发展是城市现代化建设的重要内容，有助于实现全民共享。

（四）发展地摊经济的挑战

1.同行竞争与空间竞争压力大

新冠疫情防控期间，地摊经济曾陷入短暂的停滞期，发展受到影响。与此同时，“直播带货”等新兴行业模式出现，给地摊主带来了巨大同行竞争压力。此外，各地明确暂时允许地摊主在一定条件下、在规定的范围内占道经营，对可经营空间范围做出了具体要求，限定了地摊经营的空间范围，使地摊经济发展面临经营空间层面激烈竞争。地摊经营占用的城市街道、公园等区域是公共空间，属于准公共产品，具有非竞争性和非排他性。而地摊属于与公共产品和公共利益相对的私人产品。摊贩在经营时挤占了别人使用公共空间的机会，容易引发社会矛盾，不利于社会经济可持续发展。

2.消费者的偏好改变，市场需求相对减少

随着经济收入水平和生活质量不断提高，为满足日益增长的美好生活需求，人们对高质量、高品质商品的消费需求随之增加。与此同时，消费者购物方式已经逐渐趋于线上化。并且在疫情防控常态化背景下，基于公共卫生安全的角度来说，网购所涉及的社交接触空间更少，更安全便捷。相比之下，流动摊容易受天气以及个人因素影响，地摊流动性强导致商品可退换性和质量保障程度低。受新冠疫情和网购快速发展等因素影响，许多原有地摊消费者偏好改变，地摊市场需求相对减少。

四、SWOT分析视角下地摊经济发展策略

新冠疫情防控期间，地摊经济的松绑对恢复经济、稳定就业、保障民生发挥了重要作用。但同时也要防止由此带来的环境污染、交通拥堵以及公共安全等系列问题。既要增强地摊经济的活力，不能过于严苛；又要确保地摊市场规范有序，不能放手或放纵。无论是立足当前纾困之急，还是着眼长远繁荣之需，有序发展地摊经济都是保民生、促就业的务实之策［24］。为此，基于上文发展地摊经济内外因素的SWOT 分析，本部分探讨SO（整合优势，抓住机遇）、ST（发挥优势，化解威胁）、WO（创造机遇，克服劣势）、WT（减少劣势，规避威胁）四种地摊经济发展策略。

（一）SO策略：突出优势，抓住机遇

1.聚焦战略因素，突出优势

切斯特·巴纳德曾说：战略因素（制约因素）是指在恰当的时间和地点，以恰当的方式加以控制，就可以建立起一个满足目的要求的新体系或一组条件的因素；如果希望在一块地上提高谷物的产量，而分析表明那儿的土壤缺钾盐，那么钾盐就可以被称为战略性或制约因素［25］。经过SWOT 分析可以看出，商品和服务质量是地摊经济发展的战略性因素。地摊商品价格低、成本低、种类丰富是地摊经济发展的竞争优势，地摊商品质量和服务质量低则往往制约着地摊经济发展。针对此，要整合地摊经济自身优势，利用优势压制劣势，使劣势的影响最小化。发挥地摊商品种类丰富、成本低和价格低的优势，采取薄利多销的竞争手段。既能保证地摊主获得利润，实现经营目的，又能同时满足市民多元化需求，贡献社会价值。

2.完善奖惩机制，加快执法体制改革

新冠疫情防控常态化背景下国家松绑地摊经济，释放政策红利，无疑给地摊经济发展营造了良好政策氛围。应借此时机，进一步加强有关机制体制建设，提高地摊管理的效率和效能。一方面，为避免地摊经济松绑后地摊主为了追求个人利益最大化做出损害他人利益或社会利益的行为，必须创新奖惩机制，尽最大可能减少地摊经济对社会的负面影响。对依法有序经营、产生积极社会影响的行为，给予适当物质激励与精神激励，进行正面宣传。对不配合管理、给社会带来恶劣影响的行为，要严厉惩罚并给予曝光，让他人引以为戒。另一方面，当前国家对地摊经济发展采取鼓励性措施，也为破解“城管生态”难题带来契机。要进一步加强城管执法体制改革，理顺城管执法体制，顺应城乡一体化发展趋势，明确城管的职责权限，避免因职能重叠或交叉领导造成政策执行效率低下。

（二）ST策略：发挥优势，化解威胁

1.转变政府管理理念和城管执法理念

在疫情防控常态化背景下，发展地摊经济，旨在激活消费市场、促进就业、恢复经济发展。为降低负面影响，避免“重走旧路”，政府必须转变管理理念，将人本理念融入城市规划之中，切实关注市民消费需求。一是要转变政府对摊贩重“管制”、轻服务的思维，要让服务寓于管理之中，更加人性化；二是要引导摊贩加强自我管理，构建一种“政府+城管+摊贩”合作共治的模式，让政府和城管权力有效下放于民。既给予地摊主更多自主经营权，也有利于增强政府和城管的公信力。城管需要转变执法理念，改变以往动辄“一脚定乾坤”的执法思维。这既是建设服务型政府的要求，也合乎“以人民为中心”的发展需要，有助于促进城管与摊贩之间合作共治，提升城市治理水平。

2.创新治理方式，加强柔性执法

地摊经济准入门槛低，既是优势，也存在着隐患。在促进增加就业机会、缓解就业压力的同时，也容易引发经营不规范、不合法等乱象。为更好发挥地摊经济的优势和应对挑战，必须创新治理方式，加强城管柔性执法。一方面，要通过科学合理使用人工智能、大数据等新兴技术，加强对地摊市场的全域管理和实时监测，实现摊位信息共享。这也便于摊贩根据地摊市场经营动态和市民消费需求的变化及时调整经营策略，使地摊经济更好服务于民。另一方面，促进城管执法方式真正由粗暴型向柔性化转变，增强其社会信任度和社会认同度，从而减少不必要矛盾纠纷。

加强柔性执法，应重点做好如下工作：一是要提高城管人员录用与考核的条件要求，严把执法人员思想素质关；二要加强对城管的专业化技能培训，培养一批高素质、专业化城管队伍；三要加强城管队伍的规范化管理，提高执法能力和工作执行效率。通过加强城管队伍建设，营造良好城管“执法生态”，促进地摊经济朝着和谐有序的方向发展，营造健康、有序、宽松的地摊经济发展环境。

（三）WO策略：创造机遇，克服劣势

1.完善法律法规，保障摊贩生存权

矛盾纠纷与不法现象长期伴随我国地摊经济发展，这说明相关法律法规还不够完善。具体表现为：摊贩合法化问题仍存争议；流动摊贩的生存权利和消费者合法权益需要充分保障；现有相关法律立法层次还比较低，以地方部门规章制度为主。疫情防控常态化背景下，国家已经出台了一系列政策措施促进地摊经济发展，尚需进一步完善法律法规体系和制度建构，尤其要加强高层次立法，以法律形式明确地摊管理者和摊贩的权利和义务。在给予摊贩合法性身份的同时，规范摊贩的经营行为，引导摊贩依据法律法规文明经营，严厉打击地摊市场售卖假冒伪劣商品的行为。这既可保障地摊主和消费者各自合法权益，也有助于改变人们对地摊经济假冒伪劣、杂乱无序的污名化印象。

2.健全社会监督机制

流动摊不用经过行政审批的特点，决定了政府难以直接通过行政审批对流动摊贩进行管控。这也是长期以来地摊市场监管困难的主因。非规范性增加了政府的管理难度；并且政府职能和权力也是有限的，不能面面俱到。因此，需要发挥媒体和群众的监督作用，建立健全地摊经济社会监督机制。引导广大市民积极行使监督权，通过社会舆论及时揭露不规范竞争和不法行为，对不配合管理、售卖假冒伪劣商品、危及群众身体健康和生命安全、损害消费者合法权益的行为进行依法处理，维护消费者合法权益。要借助电视、网络、报纸等媒体的力量，加大力度积极宣传地摊经济的正外部性效应，帮助地摊经济“去污名化”。

（四）WT策略：减少劣势，规避威胁

1.合理规划区域，加强分类管理

地摊经营场所常常是流动摊贩之间以及摊贩与城管之间矛盾激化的地方。事实证明，疫情防控常态化背景下，地摊经济突然“升温”，很容易导致流动摊“一哄而上”、无序经营的乱象。为此，应合理划分地摊经营区域，对流动摊进行分类、分时间段管理，引导其有序经营、合法竞争。首先，要结合流动摊的经营特点，借鉴国内外有益经验做法，因地制宜地对早市、夜市和不同类型地摊进行科学合理的空间设计。其次，通过划分经营区、疏导区、禁止区，引导摊贩进行集中经营，尽量降低地摊经济的负外部性。对流动摊进行合理分类管理，鼓励经营当地特色食品和商品，打造特色地摊街，突出地方特色。

2.加大支持力度，提高服务质量

服务质量是制约地摊经济发展的主要因素。为更好应对“互联网+”时代背景下网络购物以及新兴行业带来的竞争，必须不断提升地摊服务质量，提高其自身竞争力，以适应外部环境的变化。首先，政府要加大资金和技术等的投入，完善地摊经济服务基础设施建设，如供水供电设施、操作台、经营台等，为地摊主解决“后顾之忧”，助其将经营重心放在服务质量提升上。其次，在完善登记管理基础上，通过设立最低服务标准并定期抽查，提高地摊主增强其市场服务能力的意识。再次，要引导、鼓励地摊主发挥主观能动性，创新地摊服务方式，更好地发挥便民服务优势，提高地摊经济的综合竞争力。最后，要加强地摊商品质量监督，加强对假冒伪劣产品的追查与打击，将地摊主经营信誉与个人信用绑定关联起来，对地摊主的经营行为进行合理约束，从而使地摊经济更好地服务于民。