新基建的内涵、特征及社会治理功能

张利涛，吴 宁

（1. 青海大学马克思主义学院，西宁810016；2. 北京化工大学马克思主义学院，北京100029）

2020 年新基建首度被写入政府工作报告，可见中共中央、国务院对新基建的高度重视。关于新基建的研究，成为今年学术界的一个热点和焦点。学者聚焦于新基建的内涵与特征、新基建的溢出效应、如何推进新基建等不同方面进行研究，并取得了不少卓有成效的成果。学者一致认为，发展新基建正当其时，但对新基建的内涵、特征、功效及推进措施方面却尚未形成共识。关于新基建的内涵，学者多在国家发改委划分的三种不同类别的范围内进行探讨，但也有少数学者认为，目前我国不仅需要“硬基建”，而且更需要“软基建”，“制度基建”是更重要的新基建。李晓华认为，以数字技术为核心、以新兴领域为主体、以科技创新为动力、以虚拟产品为主要形态、以平台为主要载体是新基建的主要特征［1］。在新基建溢出效应方面，学者普遍认为新基建具有“一业带百业”的重要作用，是消解新冠肺炎疫情负面影响、促进经济复苏的发力点，是推动经济社会高质量发展的重大举措，将加速我国经济由大向强转变，甚至有学者认为新基建是通达人类数字文明的桥梁。在推进新基建的路径选择方面，胡昊认为，在政府层面，要加强统筹规划，优化体制机制；在市场层面，充分发挥市场机制调节作用，增强市场活力；在企业层面，要充分发挥企业主体的能动性，真正把创新驱动发展战略落实到位；在具体项目层面，加强对实施项目的治理工作，实现新基建项目的高质量发展［2］。本文在国家发改委对新基建主要内容划分的基础上，进一步探讨理解新基建丰富内涵的切入点，分析新基建的主要特征，着重论述新基建在推进社会治理现代化过程中的功能。

一、新基建的基本内涵

加快布局新基建的战略部署，中央决策层早在2012 年12 月召开的中央经济工作会议上就已明确提出。2020 年4 月20 日，国家发改委初步明确了新基建的概念以及新基建的主要内容。新基建是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。目前来看，主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面内容［3］。尽管官方初步明确了新基建的概念及主要内容，但可以肯定的是，新基建的内涵与外延是动态变化的，学界有必要对这一问题进行深入探讨。可以从以下方面理解新基建的内涵。

（一）在理念上，新基建以新发展理念为引领

“新发展理念是针对我国经济发展进入新常态、世界经济复苏乏力形势提出的治本之策。”［4］特别是今年，在新冠肺炎疫情对全球经济社会发展造成严重冲击的情况下，我国更应该在经济社会发展的方方面面贯彻以“创新、协调、绿色、开放、共享”为核心内容的新发展理念。新基建是科技创新的产物，也只有在不断创新中才能更好地推进新基建发展，创新是新基建发展的不竭动力。协调发展，不仅体现在新基建对传统基建的统筹协调发展之上，而且体现在新基建三方面主要内容之间的协调发展上。新基建是贯彻落实习近平生态文明思想、实现绿色发展的有力举措，新基建的实施过程以及产出结果对生态环境几乎是零污染，对助力打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国意义重大。新基建不是单靠政府或者企业能够独立完成的，党和政府必须秉承开放发展的理念，积极吸引社会资本、科技研发机构参与其中，既要加强与国内企事业单位的合作，也要加强国际合作，以开放、合作、共赢的理念推进新基建发展。实践已经证明，每次科技进步都推动了人类社会的发展，加快布局新基建，不仅能够有效地满足人民群众对美好生活的需要，而且能为世界经济恢复发展提供新动能，让世界人民共享发展成果。

（二）在方式上，新基建以科技创新应用为支撑

新基建是对人类第六次科技浪潮成果的深化应用，没有科技创新就没有新基建。科技创新，尤其是在核心技术方面的科技创新，是我国赢得新基建主动权的关键。习近平总书记指出，“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”［5］首先，实现“人人互联” 向“万物互联”的大跨越，需要5G、大数据、人工智能等新型信息基础设施的强力支撑，更需要通过科技创新进一步密切各生产要素之间的关系。其次，随着新技术的不断更新迭代，高质量发展的现实需要与老旧的传统基础设施之间的矛盾进一步激化，需要利用人工智能、工业互联网、大数据等新技术赋能传统基础设施，被升级改造后的传统基础设施才能更好地发挥出应有的功能。在利用新基建促进传统基础设施转型升级的过程中，形成融合基础设施，为提升经济社会发展智能化水平奠定基础。最后，公益性的基础设施建设是把我国建成科技强国的重要突破口。“推动科技发展，必须准确判断科技突破方向。判断准了就能抓住先机。”［6］我们要通过创新型新基建，努力提高全民族的科技创新水平，增强我国在基础科学研究、新技术开发、高端产品研制等方面的国际竞争力，为实现科技强国梦提供良好的科技创新环境。

（三）在目的上，新基建致力于促进经济社会高质量发展

改革开放四十多年来，我国创造了经济快速发展和社会长期稳定的“两大奇迹”，但人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾也成为了当前我国社会的主要矛盾。“推动高质量发展，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。”［7］进入新时代，我们要继续使用发展的方式推动解决一系列的社会问题，要认识到传统粗放的发展方式已不适应新时代高质量发展的需要，唯有靠高质量发展才能不断提升人民群众的获得感、安全感和幸福感。新基建将在历次科技革命和产业变革积累能量的基础上，重构生产、分配、交换、消费各环节，催生新技术、新产品、新产业、新业态、新模式，推动全社会实现质量变革、效率变革、动力变革，进而使高质量发展成为可能。从短期来看，新基建能够有效应对新冠肺炎疫情造成的经济下行压力，通过稳就业、稳金融、稳外贸、稳投资、稳预期，实现保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应稳定、保基层运转的目标，为打赢疫情防控阻击战和全面建成小康社会夯实基础。从长期来看，一方面，新基建是推进智能制造和制造智能发展的重要动力，催生新产业、新业态；另一方面，新基建提供的新技术将赋能传统产业，推动传统产业智能化改造，进而提高经济效率，培育发展新动能，拓展发展新空间，达到推动高质量发展的目的。

二、新基建的显著特征

与传统基建相比，新基建具备一些鲜明的特征。新基建具有强信息性，对网络信息技术的深化应用是新基建得以快速发展的重要基础。5G网络技术是新基建的典型代表，无论是大数据中心建设还是发展数字经济，都依赖于对5G 网络技术的深化应用。新基建具有强渗透性，不仅渗透于经济、政治、文化、社会和生态文明建设的方方面面，而且新基建三个主要内容之间相互渗透、相互支撑。新基建具有强带动性，既能有效地促进传统产业升级转型，又可以作为独立经济要素参与经济活动，是促进经济社会高质量发展的新引擎、新动能。

（一）以大数据为载体的强信息性

国际社会已经普遍意识到，新型信息基础设施已经成为全球价值链的重要驱动力。谁拥有新型信息基础设施，就意味着谁将掌握全球价值链的驱动力，也就意味着全球竞争的话语权将掌握在谁手中。如果能够理解这一点，就不难理解华为作为一个移动通信公司，为什么近年来会受到以美国为首的西方国家的极力打压。习近平总书记在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会上指出，“要加强信息基础设施建设，强化信息资源深度整合，打通经济社会发展的信息‘大动脉’。”［8］2017 年1 月，国家发改委、工信部印发了《信息基础设施重大工程建设三年行动方案》，提出了完善新一代高速光纤网络、加快建设先进移动宽带网、积极构建全球化网络设施、强化应用支撑能力建设四项重点任务。2020 年，党和国家密集布局的新基建中，基于新一代信息技术演化生成的信息基础设施是其重要内容之一。无论是通信网络基础设施，还是新技术基础设施、算力基础设施，都离不开“信息”这一核心要素。除了信息基础设施之外，融合基础设施、创新基础设施也无法离开网络信息技术而存在，没有新一代网络信息技术的深化应用，就没有新基建。

（二）以万物互联为方式的强渗透性

为千行百业赋能，渗透到人类社会生产生活的各个领域，是新基建的一个重要特征。“基础设施与其支撑服务的对象构成‘相互定义’的一个系统。”［9］随着新技术的更迭换代，新基建与其支撑服务对象相互定义的痕迹日益明显。新基建已经逐渐渗透到我国“五位一体”的总体布局之中，并成为影响“四个全面”战略布局的关键因素。正是基于新基建的强渗透性，党和国家才在关键之年密集布局新基建。一方面，以科技创新为先导的新基建能够与人类社会的各领域、各行业相互交织、相互渗透、相互作用，促进传统基建、传统工业生产、传统经济发展模式等转型升级，为实现高质量发展提供强有力的基础支撑。另一方面，新基建不同内容之间也是相互渗透的，信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三者之间并不是独立存在的，而是相互渗透、相互支撑、相辅相成的关系，三者具有很强的关联性。比如，特高压改进了对5G 基站、大数据中心的电力满足，但同时自身的稳定性也依赖于5G 网络技术、人工智能的突破。同时，新基建和传统基建之间也不是完全割裂开来的，在推进新基建发展的过程中，必须注意与传统基建之间的深度融合，在传统基建的基础上发展新基建，才不至于造成资源的浪费。利用新基建为传统基建赋能，才能更好地发挥传统基建的作用。

（三）以一业带百业为功能的强带动性

靠基础设施建设投资拉动经济增长，是我国改革开放四十多年来经济快速发展的一个重要原因。与传统基建相比，新基建投资规模更大，建设周期更长，投入资金数额更大，对经济增长的带动作用更强。新基建的带动性不仅体现于此，更为重要地体现在促进传统产业结构升级，提高生产效率、经济效能上，特别是以5G、大数据、人工智能等新技术为核心的新基建，迎合了数字化经济时代的产业升级需要，有助于培育经济增长新动能。以5G 为例，5G 与交通运输的结合，可以使无人驾驶、智能网联汽车成为可能；5G应用到能源生产领域，可以使智慧风电场、智慧矿山变成可能，促进传统工业功能部门升级改造；5G赋能工业互联网，能够实现工业经济智能化发展……加快5G 发展，将推动各行业组织形态变革和生产效率提升，助力数字化转型，实现新旧动能转换［10］。除此之外，大数据被广泛应用到经济领域，带动了数字经济的发展壮大；人工智能与市域治理深度融合，成为打造智慧城市的关键支撑。5G、大数据、人工智能之间的深度融合，构成了各行业高质量发展的技术底座。

三、新基建在社会治理中的功能

党的十九届四中全会明确指出，社会治理是国家治理的重要方面，推进社会治理现代化是实现国家治理现代化的重要基础。社会治理现代化既依赖于社会治理体系的现代化，也依赖于社会治理能力的现代化。当前，5G、人工智能、大数据、物联网等新基建正被加速应用到社会治理中，帮助各地解决政务、交通、应急管理等领域的治理难题。新基建不仅能够助力提升社会治理主体的治理能力，而且可以使各治理主体之间实现无缝连接，促进社会治理体系的完善，发挥整体治理优势。“新的时代需要新的基础设施，这样才能支撑起所有物体的充分连接、智能匹配、高效协同，智能化的社会治理也将随之出现。”［11］以万物互联为主要方式的新基建具有极强的强渗透性，对于提振党建、引领社会治理成效意义重大。新基建通过改变公众参与社会治理的方式，推动社会治理社会化；通过改变治理手段，整合治理资源，跟进监督评估等，促进社会治理精细化。另外，以大数据应用为载体的新基建，在信息处理方面具有无可比拟的优势，使得智慧化治理成为可能。

（一）以新基建与基层党建融合互促，引领社会治理整体功能发挥

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。推进社会治理现代化，关键在于坚持中国共产党的集中统一领导。近百年来，中国共产党领导和团结全国各族人民先后夺取了革命、建设和改革的伟大胜利。但是，目前我们党依然面临着“四大考验”和“四种危险”，这些考验和危险是长期的、复杂的、严峻的，检验着百年大党的执政能力和执政水平。在全面从严治党的过程中，部分基层党组织软弱涣散，组织力、影响力、号召力不足，难以发挥引领基层社会治理现代化的作用，这在一定程度上削弱了我们党的执政基础。通过新基建助力提振基层党建，引领社会治理功能的高效发挥，可以有效解决点多、面广、难集中等基层党组织建设的现实困境，推动实现智慧党建。“随着互联网时代的来临，党建工作打破传统条件限制，让更多党员参与其中，党组织和党员的各项信息实现互联互通，‘智慧党建’应运而生。”［12］基层智慧党建的普及有助于进一步增强政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，充分发挥基层党组织对社会治理现代化的引领作用，夯实全面从严治党的组织基础。新基建为智慧党建的顺利实施提供先进的信息基础设施支撑，有效解决基层党组织软弱涣散、引领社会治理能力不足的问题。以新基建提振党建、引领社会治理功能的发挥是全面从严治党向基层延伸、提高党的执政能力和执政水平的必然选择。

（二）以新基建调动社会力量和公民参与社会治理的积极性，推动社会治理社会化

“‘社会治理社会化’是我国在探索社会管理模式、推进国家治理现代化进程中提出的一个新概念。”［13］新基建推动社会治理社会化功能，主要体现在扩大社会力量和公民参与社会治理两个方面。一方面，新基建推动社会力量参与社会治理。在党和政府主导推进新基建过程中，要充分吸纳企业等社会力量的投资，尤其是在政府财政紧张的情况下，企业等市场主体是新基建的主要参与者。同时，企业也是社会治理多元主体之一，它们的发展壮大，对于推动社会治理现代化意义重大。另一方面，新基建推动公民参与社会治理。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。宪法和法律规定，未被依法剥夺政治权利的公民都有参与社会治理的权利。但在实际操作中，真正能够有效参与社会治理的只有少数精英人士。“公众参与社会治理在我国仍然存在着参与主体不明、范围不清、渠道不畅、方式有限、效果不佳等困境。”［14］新基建对社会发展全方位的深刻影响在很大程度上拓宽了公众参与社会治理的渠道，丰富了公众参与社会治理的方式方法，而且在空间和时间上为公众参与社会治理提供了极大的便利，使公众办事“零跑腿”成为可能。新基建通过助力智慧社区建设，为业主充分参与社区治理提供便利，而且深刻改变了对社会治理的监督方式，使公众随时随地通过媒体参与社会治理的监督成为常态化。新基建为公众全方位参与社会治理创造了种种便利条件，必然会极大地激发公众参与社会治理的积极性、主动性和创造性，使政府主导下的多元治理、协同治理成为可能，为进一步促进政府职能转变、提高社会治理社会化水平奠定基础。

（三）以新基建提升治理手段和社会治理资源整合的效率，推进社会治理精细化

社会治理精细化是一个实践命题，相对于传统粗放式社会治理而言，精细化社会治理不仅注重社会治理在政治、经济、社会、生态等方面的效益，而且更注重提升公民在社会治理中的获得感、安全感和幸福感。“社会治理精细化的实质是增量式治理，建立在对粗放式治理经验的反思基础之上，并非是颠覆性的体制革命，而是侧重于机制改进、策略方法等方面的创新与突破。”［15］新基建推进社会治理精细化的功能，首先表现为新基建能够促进从低效治理手段向高效治理手段的转变。政府及其工作人员利用大数据，通过高效采集、有效整合、深化分析等，提升政府科学决策和防范重大风险的能力。在深化应用大数据的过程中，根据服务对象的差异化需求，有针对性地提高开展差异化服务，提高政府服务的精准性和有效性，切实提高人民群众对政府工作的满意度。其次，新基建通过有效整合社会治理资源，提高治理的精细化水平。政府利用人工智能、大数据等手段对社会治理的资源投向进行动态分析，改变原来盲目性、重复性建设，推动社会资源之间的整合，从而使社会治理资源的功效得到最大程度发挥。最后，公众借助大数据新基建平台对社会治理的过程进行监督，变社会治理的服务对象为主动参与者，对社会治理的效果进行量化评估，助推社会治理过程精细化，更好地满足人民对美好生活的需要。政府等社会治理主体通过利用新基建提供的更专业的治理手段、治理技术、海量信息资源等，使得社会治理实现更关注细节、更人性化的优质治理效果，从而达到社会治理精细化的目标。

（四）以新基建推动智慧社会建设，促进社会治理智慧化

“智慧社会”的概念在党的十九大报告中首次被明确提出。智慧社会是继农业社会、工业社会、信息社会之后高级的智能社会形态，是人类社会发展的未来趋势。生产力发展水平是决定社会形态的关键因素，而智慧社会是建立于第六次科技浪潮带来的技术进步基础之上的。智慧社会的内涵极为丰富，集中起来可以概括为：智能治理、智慧产业、智慧商务、智慧服务、智慧生活、智慧生态［16］。毫无疑问，智慧社会建设需要新基建提供的强大科技支撑。“作为智慧社会的驱动引擎和治理技术，互联网、大数据、云计算、人工智能为智慧社会建设提供了强大的生存条件和技术基础，数字化、网络化、智能化成为智慧社会的主要特征。”［17］没有新基建提供的5G网络、大数据、云计算、人工智能等先进技术的深化应用，智慧社会建设也就无法实现。所以，智慧社会建设离不开新基建，社会治理智慧化也离不开新基建的技术支撑。“社会治理智慧化是通过全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用实现以人为本的创新，它突出的是社会治理的智能化服务转型，是一种崭新的社会治理形态。”［18］“智能”与“智慧”虽然只有一字之差，却有不同的意蕴，“智能”偏重于能力，“智慧”更侧重于判断和决策。在社会治理过程中，新基建助力治理主体的准确判断、科学决策以及能力提高，从而最大程度地提升社会治理现代化水平。新基建不仅推动实现社会治理方式的智能化，而且助力社会治理过程的智慧化。随着新基建与应用场景的深度融合，智慧交通、智慧校园、智慧建筑、智慧社区、智慧城市等纷纷涌现，智慧社会建设逐渐由理想变为现实。

综上所述，新基建是与传统基础设施建设相比较而言的新型基础设施建设的简称，党中央、国务院密集布局新基建，是贯彻落实新发展理念、促进我国经济社会高质量发展的战略部署。积极推动新基建的目的不在于“建”，而在于“用”。“技术的变革为社会治理方式和体制的创新铺设了底层逻辑，也为‘善治’的实现提供了条件。新一代信息基础设施建设的根本目的是提高人们的生活质量，这其实也是衡量‘新基建’得失成败的根本标尺。”［19］通过建立健全新基建领域的制度体系，促进新基建健康发展，用好新基建促进社会治理体系和治理能力现代化，不断满足人民群众美好生活需要，不断提升人民群众在社会治理中的获得感、安全感和幸福感，是党和国家大力发展新基建的出发点和落脚点。