群众参与推进基层治理创新研究

张思坚

（中共山东省委党校［山东行政学院］教师进修学院，济南250014）

一、引言

基层治理是社会治理的重要基石，治国安邦重在基层。子曰：“民惟邦本，本固邦宁”。国家应将百姓看作立国安邦之根本，不断拓宽人民参与社会治理的途径，通过创新基层治理，更好地满足人民对美好生活的向往。基层治理建设是一个系统工程，要畅通人民群众参与基层治理制度渠道，一切从实际出发，建设有中国特色的基层治理方案，构建群众参与基层治理新局面。

习近平总书记强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”［1］。一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层；基础不牢，地动山摇，要不断夯实基层治理这个根基。目前，一些专家、学者对于基层治理研究，集中体现在党建引领、组织领导、代表参与等方面，本研究提出健全和畅通群众参与基层治理的制度和渠道，对于实现国家治理能力现代化具有重要作用。基层治理是国家治理的重要基础，群众参与是体现民主、化解矛盾和社会和谐的重要举措，是实现基层治理科学化、实效化的力量之源。因此，基层治理要立足实际、因地制宜，通过不断摸索群众参与基层治理新模式，推进基层治理能力现代化。

二、群众参与基层治理存在的问题

（一）群众在基层治理中的主体作用不强

人民群众来自基层，生活在社区，是基层治理中不可缺少的重要力量。有的基层组织对群众参与社区治理观望等待，忽视基层群众参与社区治理的作用，对群众呼声置之不理，导致基层矛盾激化。群众参与基层社会治理缺乏畅通的渠道和路径，其主体作用弱化，延误了处理基层一线社会安全隐患的最佳时机。

（二）群众参与基层治理存在薄弱环节

国家治理的重点和难点均在基层，有些地方并未把群众参与基层治理纳入议事日程，对群众参与基层治理持消极态度。基层社会治理措施不够完善，群众参与基层治理的路径不够通畅，对群众参与基层治理重视不够等问题也逐渐凸显，这不仅危及社会安定也影响社会治理效果。

（三）群众参与基层治理缺乏制度保障

坚持以人民为中心，必须紧紧依靠人民群众，让群众参与基层治理，社区事务让基层群众做主。但由于基层治理缺乏具体的群众参与制度设计，基层政府没有制定鼓励群众参与基层治理的制度，影响了群众参与基层治理的积极性。有的基层治理制度供给不足，难以保障群众参与基层治理，不利于规范和保障公民的参与行为。因此，要不断完善群众参与基层治理的各项制度，确保群众参与基层治理的实际效果。

三、群众参与基层治理的时代价值

群众参与基层治理，能快速有效解决群众的利益诉求。群众参与对于缓解基层社会矛盾，化解基层不断积累的利益冲突，特别是基层治理效能低下等问题扮演着重要角色。面对新的基层热点、难点和堵点等问题，群众参与解决效率更高。因此，完善群众参与基层治理制度，建立健全群众参与基层治理的长效机制，对国家治理和社会稳定具有重要作用。

（一）有利于补齐群众参与基层治理的短板

克服群众参与基层治理形式化问题。群众是真正的英雄，群众参与能使基层治理工作流程更加科学规范，补充基层治理制度的供给不足，杜绝群众参与基层治理流于形式趋于表面化。当前，群众参与基层治理的热情和意愿日益增强，保护和激发群众参与基层治理的积极性是关键，要大力提倡群众参与基层治理，放手发动群众解决基层存在的问题，例如，退役士兵失业问题及困难群众再就业等问题，群众参与能找到基层治理的最佳方案。

弥补基层治理工作中的不足。群众参与壮大了基层治理组织，弥补了基层治理中问题不明、浮于浅层的不足。基层治理需要广大群众深层次参与，群众参与力量越多，基层的战斗力就越强；调查发现，基层建立综合治理志愿者队伍，群众参与能有效缓解社区在管理服务中工作量大、人手不足等问题。在基层治理中实行群众参与管理制度，打通组织群众、服务社区的“最后一公里”，补短板、除隐患，聚焦社区群众的“需求点”和“社会痛点”，提升了社区治理实效化水平。群众参与基层治理，形成完善的基层治理体系，树立全方位、全覆盖的公共治理意识，从退役军人、退休干部及知识分子等群体党员中，选拔一批群众参与基层治理骨干力量，对基层治理具有重要的现实意义。

引导鼓励更多群众参与基层治理。群众参与基层治理壮大了基层治理力量，解决了基层治理中人员少、能力弱等问题；通过经常性沟通协调，鼓励群众自愿参与基层治理。人民群众处于基层最前沿，是基层治理的亲历者、参与者，基层治理主要目的是为了促进社会公平，要突出以人为本，实现人的全面发展，把群众是否满意作为基层治理的出发点，调动和引导群众参与基层治理积极性，坚持问题导向，基层治理依靠群众为了群众，放手发动群众参与基层治理，健全群众参与基层治理的激励机制和治理渠道。

（二）有利于推进基层治理现代化进程

新时代我国基层治理面临前所未有的挑战，基层组织作为国家政权的基石，调动群众参与基层治理是重要保障。基层治理现代化是快速反应、应急处置和指挥系统信息化的综合反映，是国家治理现代化的基础，尤其需要人民群众的参与支持；要加强创新群众参与基层治理的制度，推进基层治理现代化。

群众参与有利于基层治理开好局。基层治理要始终坚持人民利益至上，推动基层治理重心向社区下沉，有利于实现基层治理开好局起好步。首先群众参与治理有助降低社会成本。群众参与增强相互合作、平等互利和社会信任，形成社会治理合力，满足各主体的利益和服务需求。同时，群众参与也是促进政府与群众充分互动的手段，更是群众有序、合理表达意见的有效途径。其次群众参与能够增强政治意识、大局意识。群众参与会更加关注社会热点问题，提高人们的政治觉悟，行使当家作主权利，促进国家强大。再次群众参与基层治理能提高公共政策时效性。群众参与基层治理，倒逼政府加大信息公开力度，有利于人们对政府部门经常性监督，提高政策执行效果，为社会主义民主进程奠定了重要政治基础。

群众参与有利于推进基层社会民主进程。在社区建立听证会制度，由社区群众参与民主决定美化生活环境，能提高群众生活设施的利用率，基层政府能及时听到社区群众的心声，尽力做好弱势群体结对帮扶工作。社区听证会为居民提供了一个沟通协商的平台，是实现共建共治共享社会治理的保障，满足社区不同群体需求，较好地推动政府政策的制定与执行，促进了基层治理。社区听证会和居民业委会，让基层群众看得见、参与进来，保障人民群众的主体权利，不断扩大基层群众参与治理的范围，为群众参与基层治理提供更多的机会，有利于推进基层社会民主进程。

群众参与有利于提升基层治理效能。基层群众参与基层治理，是有效提高基层治理的重要途径；基层治理主体是社区百姓，发动群众参与基层治理，听民情、排民忧、解民难，维护好人民群众的根本利益，有利于基层治理运转高效。完善基层群众参与社区治理的制度，让基层群众参与制定社会公共政策和立法监督过程，尊重群众的首创精神，表达自己的利益和诉求，如北京的“街乡吹哨、部门报道”基层治理创新举措，体现了基层治理中群众的智慧，促进基层治理良性发展，既解决了民生难题，又推进了基层治理现代化［2］。

（三）有利于促进基层治理精准化、精细化

群众参与推动基层服务更加周到细致。基层是社会的细胞，是国家治理的基石。基层也是利益冲突和社会矛盾的“源头”，社会治理的重点和难点都在基层，要把群众参与基层治理当成一件大事来抓，凡是涉及群众利益的大事小情，政府都要及时听取群众意见，要推动社会治理重心和服务资源向基层下移，使基层组织“有人有权有物”，建立群众参与社区管理目标和台帐。以问题为导向，加强社区群众需求调研，保障社区群众的生活需求；有利于构建基层治理新格局，为群众提供便捷精准化服务［3］。

群众参与推进基层治理共建共治共享。基层治理必须要坚持因地制宜，不断创新基层治理模式；从城市到农村，从社区到社会，群众参与的方式一切从实际出发，促进基层治理、社会调节和居民自治的良性互动，让基层治理充满生机和活力，增强社区群众的凝聚力和向心力，实现社区共建共治共享。

四、完善群众参与基层社会治理的对策

新时代要创新群众参与基层治理制度，开辟群众参与基层治理的多种渠道。要发挥群众参与基层治理的主观能动性；不断提高群众参与基层治理的能力。要牢固树立人民至上观念，强化群众基层实践锻炼，促进基层治理决策科学化。

（一）强化群众参与基层治理的意识

培养群众参与基层治理的思想观念。对我国民主法治的认知能力，是群众参与基层治理的基础。法律规定了人民群众当家作主的权利，要增强公民的责任感和担当意识，注重培养群众承担参与社会治理的义务，实现权利与义务的统一。基层治理要坚持系统全面综合治理，做到知行合一，让有实践能力的群众参与到社区治理中去。各级政府要加强思想引导，培养公民正确的责任观念，在全社会营造群众参与基层治理的良好环境。要讲清楚群众参与基层治理是公民享有的权利和义务，增强群众参与社区治理的信心和责任，在全社会创造群众参与基层治理的浓厚氛围。

增强群众参与基层治理的积极主动性。群众参与基层治理要可操作和推广应用，做好群众参与基层治理日程安排，以体现政府对群众主体地位的尊重，提高群众参政议政的积极性。要让人民群众参与到自己切身利益的事，问政于民，问计于民，找准政府关注与老百姓关心的结合点，增强群众参与基层治理的动力，推动基层治理创新，避免政府决策盲目性，提高群众参与基层治理的成效。群众参与基层治理的行动，基层政府要给予积极回应，提高群众参与基层治理的主动性，增强政府和群众的相互信任。

发挥群众参与基层治理的主人翁作用。面对群众日益增强的参与基层治理的合理要求，要不断创新基层治理，基层治理要耐心听取群众的意见，把保护群众的利益放在首位，建立符合社区治理特点的规章，确保人民群众积极参与社区治理。一是建立有效的基层治理工作沟通流程，及时将群众诉求、惠民政策等上传下达，充分调动群众的参与度。二是落实社区事务公开制度，保障居民群众的知情权、参与权和监督权。

（二）创新群众参与基层治理的制度

基层工作点多线长面广，需要面对面与群众打交道。推进基层治理现代化，要坚持问题导向，立足基层实际，注重规范提升和制度建设，找准基层社会治理切入点；建立党建网、微信群等，实施微问政、微行政、微监督，逐渐形成“走村不漏户、户户见干部”等一系列工作机制，推动基层干部离开“案头”、走向“田头”“户头”，增进党群感情，夯实基层治理的基础，创新群众参与基层治理机制，提升基层治理实效性，实现基层治理科学化。

加强多元主体协商治理制度。在政府和民众之间建立协商共治的桥梁和纽带，赋予基层组织职能和参与事务的机会；通过基层综合改革“赋权”，强化有效调度驻地各行政执法部门，让街区“强”起来。针对街道定位不够清晰、任务繁杂、责大权小、协调难度大等问题，要通过重心下移、权力下放、资源下沉，增强基层组织统筹协调能力，确保基层治理顺利进行。

创新社区网格化管理制度。面对基层治理“堵点”不断出现、群众需求多元、矛盾问题复杂等情况，要创新基层治理力度，破除一切机制障碍，为基层群众提供周到细致的社区服务。基层治理要细化网格化管理服务，推动群众参与网格化、单元化综合治理，解决群众最急最忧最盼的问题，构建“共建、共治、共享”的乡村善治新格局。居民的和谐，在于矛盾不出社区，这是基层治理的最高境界。采用网格化管理手段，建立并践行“小事当天解决、大事三天内解决”的良性治理机制，激发基层治理创新活力。

（三）发挥协商民主优势，促进基层治理

基层自治是群众参与基层治理的好途径。首先，要完善基层自治渠道。完善自治组织的决策、执行和监督，提高基层组织的自治能力，发挥基层组织在服务群众、化解矛盾、维护公平等方面的作用。其次，要建立健全基层社会组织。发挥群众代表协调和服务职能，当好连接政府与群众之间的桥梁。

协商民主保障基层治理健康发展。协商民主在基层治理中具有独特优势，基层治理协商是前提，治理现代化是最终目的。坚持协商与治理相结合，积极搭建基层协商平台，畅通与民协商渠道，丰富为民协商内容，破解基层治理中的难题，保障基层治理健康发展。基层治理是为了服务群众，要了解群众的心事、难事、烦心事，解决好各类民生问题；及时处理基层存在的重点、难点和热点问题，最终破解难题、化解矛盾，促进基层社会和谐稳定。

群众事商量办能提高基层治理实效。要建立基层社会组织和群众利益维护机制，建设基层公共服务平台。一是调动群众参与基层治理的自觉行动。通过基层组织法律宣传，引导和鼓励群众参与基层社会事务治理；解决一批群众关切的热点、难点问题，让群众感受到基层自治的优势，得到实实在在的实惠。二是畅通群众参与渠道。建立民主协商议事会、乡贤理事会协商议事制度，形成形式多样的基层协商共治格局。三是增强群众参与实效。基层事多商量，众人的事众人商量，基层群众在社区治理中经风雨、见世面、长才干，不断提升群众参与基层治理的实效。