中国少年收容教养制度的系统思考

王顺安 陈君珂

一、问题的提出

根据最高人民法院司法统计数据显示，自2009年以来，经过人民法院审判的未成年人犯罪数量连续下降，我国未成年人整体犯罪率在世界范围内处于较低水平。①《从司法大数据看我国未成年人权益司法保护和未成年人犯罪特点及其预防》，http：//www.court.gov.cn/fabuxiangqing-119901.html，中华人民共和国最高人民法院网，2020年1月5日访问。但是，未满法定刑事责任年龄的低龄未成年人实施严重暴力的行为时有发生，如2013年重庆10周岁女童摔打男婴案，2015年湖南3名不满14周岁的低龄少年杀害老师案，2018年湖南12岁男童杀亲案件等。这些案件经过新闻媒体的报道后，引起社会的广泛关注。根据我国刑法关于刑事责任年龄的规定，对于这类实施严重暴力行为的低龄未成年人不能依法追究刑事责任。在司法实践中，对于这类案件的处理方式，多为公安机关在调查中，发现犯罪嫌疑人不满法定刑事责任年龄，就“一放了之”。面对这类案件，在感到遗憾和痛心之余，有学者提出降低刑事责任年龄的建议，或者通过引入国外少年司法制度中的“恶意补足年龄”等制度，适度扩大刑罚处罚的范围，将这类实施严重暴力的犯罪、社会危害性严重的触法少年纳入刑事处罚的范围。

与此同时，收容教养制度作为我国刑法规定的，针对触法未成年人予以教育矫治的一种非刑罚处置措施，受制于配套法律规定不健全，适用环节衔接不畅，而处于“沉睡状态”，显然与应对低龄未成年人触法行为的实际需要不相适应。甚至有学者提出，要废除收容教养制度的建议。②参见牛凯、姚建龙：《关于〈预防未成年人犯罪法〉修订的几个问题》，《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。收容教养制度的发展面临重大转折。

二、收容教养制度概述

（一）收容教养制度的概念

1.收容教养制度的概念

对收容教养制度进行研究，首先要明确的是收容教养制度的概念。根据《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）第17条关于刑事责任年龄的规定，第4款指出：“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”，是我国法律对收容教养作出的明确规定，为收容教养制度存在与适用的合法性提供了法律保障。另外，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“《预防未成年人犯罪法》”）第38条①《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第38条规定：“未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教；在必要的时候，也可以由政府依法收容教养。”，也作出了与刑法相一致的规定，并明确了未成年人在被收容教养期间应当享有的权利，规定解除收容教养的未成年人在回归社会后，与其他未成年人享有同等的权利，不得受到歧视和区别对待，体现了国家对被收容教养人的特殊保护。收容教养包含两个方面的内容，一是收容，二是教养。收容，即带有国家强制性的，将符合条件的特定对象，在特定场所进行统一管理的活动。收容体现了国家对被收容对象人身自由的限制甚至剥夺，因此，收容的适用要严格按照有关法律规定执行。教养，即教育和养护，具有一定的福利性质，体现了国家对缺少监护、管教的未成年人的特殊教育与保护。因此，笔者认为，收容教养制度是由我国刑法规定的，针对不满16周岁实施触犯刑法行为的未成年人，予以教育矫治的一种非刑罚保护性处置措施。②参见赵天红：《未成年人不法行为的非刑罚处置措施探析》，《预防青少年犯罪研究》2019年第2期。

2.收容教养制度与有关制度的辨析

收容教养与我国其他的一些行政羁押制度在名称上具有相似性，如劳动教养、收容教育等制度，虽然目前有些制度已经被废除，但在实践中，仍有不少将收容教养与收容教育、劳动教养混淆的情况，甚至出现了因为劳动教养制度已被废除，提出废除收容教养制度的观点。因此，我们需要进一步厘清收容教养制度与其他名称类似制度的区别。

（1）收容教养制度与劳动教养制度

劳动教养制度是指国家对于多次违反治安管理法规或犯罪情节轻微，不予刑罚处罚的人员，予以强制性劳动、教育、改造的行政强制措施。两者均为机构性处遇措施，强制性对人身自由进行限制或剥夺，执行中均注重对被教养人的教育矫治。尤其是自1996年开始，一直到2013年劳动教养制度废除，根据司法部通知，收容教养与未成年人的劳动教养均在少年教养管理所执行，被收容教养人员的教育管理参照有关未成年人劳动教养的规定执行。但是，两者存在本质上的区别。一是法律依据不同。收容教养制度源于刑法的规定，具有法律上的合法性依据；劳动教养的确立源自有关行政法规和部门规章，作为一项限制人身自由的行政强制措施，其不具有法律上的合法性依据。二是适用对象不同。收容教养适用于实施触犯刑法的行为，因不满16周岁不予刑罚处罚的未成年人；劳动教养制度适用于已满16周岁的人，即包括已满16周岁不满18周岁的未成年人及年满18周岁的人两类。三是适用条件不同。收容教养的适用条件为“必要的时候”，一般要考虑家长是否有能力对触法未成年人予以管教监护；劳动教养的适用条件是行为人多次违反治安管理法规或犯罪情节轻微，不予刑罚处罚，主要考量的是其违法犯罪行为的情节。因为劳动教养制度存在合法性的根本缺陷，随着我国法治与人权保障的发展，这一制度最终被废除。但是，劳动教养制度废除后，有关规范性文件一并被废除，收容教养执行中参照的有关未成年人劳动教养的规范也同时被废除，导致目前收容教养在执行中，很大程度上处于“无规可依”的状态。

（2）收容教养制度与收容教育制度

收容教育制度是指针对卖淫嫖娼人员，强制性予以教育、劳动及治疗的行政强制措施。收容教养与收容教育仅一字之差，导致实践中经常出现将两项制度混淆的情况，甚至在有些学术研究中，也存在将“收容教养”与“收容教育”混用的问题。两者虽均是强制性地对人身自由予以限制或剥夺的措施，但两者存在根本区别。一是法律依据不同。收容教育制度设立的依据是行政法规及部门规章，收容教养是由刑法作出明确规定的。二是适用对象不同。收容教育适用于卖淫嫖娼人员，一般要年满14周岁。收容教养的对象为不满16周岁，实施触犯刑法行为，不予刑事处罚的未成年人。三是适用目的不同。收容教育主要是通过强制性的教育、劳动、治疗，使被收容教育对象改正原不良行为的同时，净化社会风气，防止性病蔓延。收容教养的主要目的在于对触法未成年人予以教育矫治，体现了国家对未成年人特殊的保护，同时兼顾社会防卫的功能。与劳动教养制度类似，收容教育制度同样面临着合法性不足的问题，2018年底，全国人大法工委已提出有关废除收容教育制度的建议，现有关工作正在有序推动。

（二）收容教养制度的历史沿革

1.收容教养制度的初创阶段（1956年—1979年）

新中国成立后，一直到1979年《刑法》颁布施行前，我国并无关于收容教养制度的法律规定，这一时期关于收容教养的规定主要体现在有关规范性文件中，收容教养的性质经历了由救济福利性质向教育改造性质的转变。

我国最早关于未成年人“收容教养”的规定，是1952年的《政务院关于劳动就业问题的决定》，规定对于流浪儿童应有计划地收容教养。①《政务院关于劳动就业问题的决定》（1952年8月6日发布）第7项规定：社会上还有一批丧失劳动力贫苦无依的老弱残废和流浪儿童，应有计划地收容教养或分别予以救济。1956年，两高三部在规范少年犯收押工作的通知中，指出对于犯罪程度不够负刑事责任的少年犯且无家可归的，由民政部门收容教养。未满18周岁且无家可归的刑满少年犯，由社会救济机关收容教养②《最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》（1956年2月7日公布）规定：如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，则应对有家庭监护的应即释放，交其家庭管理教育，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。。通过以上规定可以看出，早期的收容教养制度，主要是侧重于对未成年人的救济和帮助，决定机关为民政部门，由社会救济机关负责执行。

自1957年开始，经过北京等多地的实践，证实通过收容教养方式教育改造少年儿童犯罪人取得了较好的效果，与判处刑罚相比，更有利于低龄犯罪人的改造。1960年，两高公安部发布联合通知，要求对少年儿童一般犯罪不予逮捕、判刑③《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于对少年儿童一般犯罪不予逮捕判刑的联合通知》（1960年4月21日公布）规定：对少年儿童犯罪不判刑，而采取收容教养改造的办法，比较主动，有利改造。，而是以收容教养的方式改造，收容教养的期限根据改造中的表现予以确定。这一规定，被视为现代收容教养制度的确立①参见薛畅宇、刘国祥：《论改革和完善收容教养制度》，《中国人民公安大学学报》2004年第4期。。这一时期的收容教养制度，救济福利的性质逐渐消失，注重教育改造的作用。收容教养的对象包括实施违法行为和一般犯罪行为的少年儿童，适用条件方面，并未将家庭监护作为决定是否适用收容教养的前置条件，对收容教养的期限未作出规定，而是采用浮动式的收容教养期间，是否解除收容教养，取决于被收容教养人接受教育改造的情况和表现。但是，受制于当时的社会发展状况及法制建设程度，收容教养制度未得到法律的确认，在全国各地的适用不一致，甚至在部分规范性文件中，存在将收容教养与劳动教养、收容遣送混淆的情况。例如：1962年，公安部在有关劳动教养的批复中，指出少年教养的性质为“劳动教养”②参见栗志杰：《中国收容教养制度研究》，法律出版社2016年版，第48页。，显然没有将收容教养与劳动教养的性质区别开来。

2.收容教养制度的发展阶段（1979年—1999年）

改革开放以后，民主与法制建设得到推动与发展。1979年，新中国首部刑法颁布，以法律规定的形式，将收容教养制度予以明确。在第14条对刑事责任年龄作出规定的同时，第4款对收容教养制度予以刑法的确认，规定“因不满16岁不处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”③参见《中华人民共和国刑法》（1979年7月6日公布）第14条第4款。。这一规定既是对收容教养制度在教育矫治未成年人犯罪方面发挥作用的肯定，更是赋予了收容教养制度合法性的依据。然而，1979年《刑法》对收容教养制度作出原则性规定后，并未制定相应的配套制度措施，司法实践中，关于收容教养制度的性质存在争议，在收容教养的对象确定，决定执行等方面遇到了一系列问题。为解决实践中存在的问题，公安部出台了一些规范性文件，以通知、批复等方式，对收容教养制度运行过程中的部分问题予以明确和规范。例如，针对收容教养执行场所不明的问题，公安部根据刑法和中央的文件精神，于1982年发出通知，明确收容教养在少年犯管教所执行。④《公安部关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》（1982年5月1日执行）第1条规定：“今后少年犯管教所只收押和收容下列两种人：1.由人民法院依法判处有期徒刑、无期徒刑和判处死刑缓期二年执行的年满十四岁，不满十八岁的少年犯；2.根据刑法第十四条的规定，由政府收容教养的犯罪少年。”针对收容教养对象的年龄下限问题，公安部于1993年发出通知，明确收容教养的对象包括不满14岁实施犯罪行为的未成年人。1995年，公安部将收容教养案件纳入未成年人违法犯罪案件，统一对办理程序予以规范，并且对收容教养的适用作出严格规定，“从严控制，凡是家长可以管教的，一律不送”⑤《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》（1995年10月23日发布）第28条规定：“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”。在这一阶段，我国《未成年人保护法》颁布实施，规定被解除收容教养的未成年人在回归社会后，享有与其他人员一致的复学、升学、就业的权利⑥《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年）第44条规定：“人民法院免于起诉、人民法院免除刑事处罚或者宣告缓刑以及被解除收容教养或者服刑期满释放的未成年人，复学、升学、就业不受歧视。”，体现了我国在未成年人保护理念方面的发展。为加强被收容教养未成年人的保护，公安部发出通知，对收容教养案件提出不公开处理、不公开宣传报道的明确⑦参见《公安部关于学习贯彻〈中华人民共和国未成年人保护法〉的通知》（公通字[1991]112号）。要求 ，有效保障了被收容教养未成年人的个人隐私，有利于少年教养人员积极接受教育改造，顺利回归社会。1996年，随着民主法制建设的不断推进，国家逐渐意识到少年教养人员与少年犯的性质不同，两者同在未成年犯管教所以相同的方式接受教育改造，显然不合时宜。根据《监狱法》的规定，司法部发出通知要求，将收容教养对象移交劳动教养场所执行①《司法部关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知》（司发通[1996]012号）。。1997年《刑法》基本维持了1979年《刑法》关于收容教养的法律规定，只是随着关于刑事责任年龄表述的规范，将收容教养对象的年龄条件，由“不满16岁”改为“不满16周岁”，有效回应了司法实践中关于收容教养对象年龄的争议。但是，1997年《刑法》并未对收容教养的适用条件、决定执行等关键性问题，作出具体、明确的规定。

3.收容教养制度的转折阶段（1999年至今）

1999年，《预防未成年人犯罪法》颁布实施，将收容教养制度规定于对未成年人严重不良行为的矫治一章，除在第37条作出与刑法一致性的规定外，还明确了被收容教养人在收容教养期间接受教育的权利②《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（1999年11月1日施行）第39条规定：“未成年人在被收容教养期间，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育；对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育。”，可以视为关于收容教养制度立法的一次进步，为收容教养执行方式的确定提供了法律遵循，体现出对于未成年人的特殊保护。同年，司法部印发《少年教养工作管理办法（试行）》，对收容教养的执行机构设置、收容教养阶段的管理、教育、考核奖惩、执行监督等作出规定，对推动收容教养执行规范化发展，依法保障被收容教养人员的权益具有重要意义。2006年，公安部印发《法制部门工作规范》，明确收容教养案件的审批权限和办理流程，进一步规范公安机关办理收容教养案件的有关程序。但是，关于收容教养制度的立法工作仍然停滞不前，并无专门配套的法律、行政法规出台，收容教养制度运行过程中，参照执行的多为20世纪80年代公安部、司法部的规范性文件，或者散见在其他规范性文件中的有关规定，严重制约了收容教养制度的规范性发展。尤其是在2013年，劳动教养制度废除后，收容教养的执行场所再次发生变更，由少年教养管理所转至未成年犯管教所执行，再次出现被收容教养人与未成年人罪犯一并执行的情况。受制于收容教养制度的法律规定过于原则化，缺少配套的法律规范，可操作性较差，目前在司法实践中，收容教养的适用与应对低龄未成年人严重暴力行为的实际需要不相适应，处于“沉睡状态”，甚至有学者提出废除收容教养制度的观点③参见牛凯、姚建龙：《关于〈预防未成年人犯罪法〉修订的几个问题》，《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。，收容教养制度的发展面临重大转折。当前，正处于《预防未成年人犯罪法》修改的关键阶段，许多专家学者指出，收容教养制度并未发挥应有的功能，要在《预防未成年人犯罪法》的修订中，激活收容教养制度④参见路琦、王贞会：《预防未成年人犯罪法》专家建议修订稿座谈会综述，《预防青少年犯罪研究》2019年第3期。，明确其性质、适用、执行、监督、救济等关键问题，准确界定职能定位，理顺与其他未成年人非刑罚处罚方式之间的关系，发挥收容教养在构建罪错少年分级处遇制度中的作用。

三、我国收容教养制度存在的主要问题

（一）立法方面的问题

1.法律依据不足

在我国现行的法律体系中，对收容教养作出明确规定的法律规范仅有两个，一是《刑法》第17条第4款关于收容教养的规定，为收容教养制度的运行提供了合法性依据和法律保障；二是《预防未成年人犯罪法》第38条作出与刑法一致的规定，第39条对被收容教养人员在收容教养期间接受教育的权利及依法解除收容教养后的权利作出明确。我们可以看出，法律关于收容教养制度的表述多为原则性、宣示性、概括性的内容，在司法实践中具有指导意义，但缺乏操作性。尤其是自1979年刑法对收容教养作出规定以来，经过40年的发展，立法机关一直没有制定相关配套的法律规定，从未对收容教养制度的性质定位、适用对象、适用条件、决定程序、执行程序、监督救济等关键问题从法律层面予以明确和规范，导致司法实践中，不同地区因对法律规定的认识不同导致适用标准不一，操作弹性很大①参见赵国玲：《未成年人司法制度改革研究》，北京大学出版社2011年版，第307页。，严重损害了收容教养的执法公正和制度权威。尤其值得注意的是，因为缺少具有可操作性的法律规范的指引，收容教养制度目前在实践中的适用日渐式微，与当前依法应对低龄未成年人实施触法行为的实际需要不相适应。

2.立法层次偏低

一是除《刑法》《预防未成年人犯罪法》对收容教养制度作出规定以外，立法机关并未制定有关的立法解释或配套法律规定，国务院也未制定相应的行政法规，两高出台的有关司法解释，也仅是对其中的个别问题以答复的形式进行规范。现行有关收容教养制度的规范性文件多数是为公安部、司法部制定的部门规章、行政规范性文件甚至是内部工作规范，显然，法律规范的层级偏低。二是收容教养作为一项可以限制或者剥夺未成年人人身自由长达1至3年的措施，实践中只依靠部门规章或行政规范性文件来约束与规范，显然与我国《立法法》的规定相违背。根据我国《立法法》第8条的规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。虽然目前理论界及司法实践中关于收容教养的性质存在争议，有的观点认为收容教养既不是强制措施，也不是处罚措施，但是从收容教养的实际效果来看，这一制度的确产生限制被收容教养人人身自由的效果，甚至被限制人身自由的期限高于被予以刑事处罚的未成年人。因此，有关规范性文件在合法性方面的确存在问题。三是有关收容教养制度的行政规范性文件，制定时往往针对的是实践中遇到的某一个或某一类问题，制定主体不一，规定较为分散，体系庞杂混乱，有的内容还存在冲突，影响在实践中的具体执行与运用。

3.规范内容陈旧

一是与收容教养有关的规范性文件，多为20世纪80、90年代，在收容教养制度发展的早期，为解决实践中亟待解决的问题，规范工作开展而制定的。但是，经过30余年的发展，现行收容教养运行中，执行的仍多为早期制定的规范性文件。受制于当时的社会环境及法制建设程度，早期关于收容教养许多方面的规定，现在看来具有一定的局限性，已经远不能适应全面依法治国的需要。比如，在规范性文件的制定方面存在重实体、轻程序的问题，多关注与收容教养有关的实体性的问题，如执行决定的作出机关、执行场所的变更、执行机关的确定等方面，对收容教养的决定程序，被收容教养人合法权益的保护、收容教养的监督与救济等方面的程序性规定不多，甚至对有些程序性内容没有作出规定。二是在劳动教养制度废除前，许多关于收容教养的规范性文件，主要是参照劳动教养的规定执行，例如2003年，司法部制定《未成年劳动教养人员管理工作规定》，明确规定未成年人的收容教养工作参照这一规定执行。但是在2013年底劳动教养制度废除后，原有的规范性文件一并废除，导致收容教养的执行工作处于“无法可依”的状态。三是随着我国经济社会的发展，低龄未成年人犯罪出现了许多新情况、新问题，在预防未成年人犯罪、触法少年的教育矫治方面，积累了许多好的做法和经验，但是与收容教养有关的规范性文件并未及时予以总结，上升为工作规范，导致规范性文件的内容陈旧。

（二）法律性质存在争议

因为法律并未对收容教养制度的性质作出明确规定，因此，自收容教养制度确立之日起，关于收容教养的性质认定，一直是在理论研究中受到广泛关注，并引起广泛争论的一个话题，尤其是20世纪90年代初期关于收容教养的许多研究，都围绕着收容教养的性质展开。司法实践中，也曾就收容教养制度的性质认定发生过争议，但经过有关司法解释的规范，目前的观点逐渐趋于一致。

1.理论研究中的主要观点

目前理论研究中，关于收容教养的性质认定，主要有以下观点。

（1）行政处罚说。这一观点认为收容教养是剥夺未成年人人身自由的行政处罚措施。①参见陈泽宪：《行政处罚与羁押制度改革研究》，中国政法大学出版社2016年版，第20页。主要理由包括：一是收容教养的决定机关为公安机关；二是作出收容教养决定的主要依据是公安部制定的具有部门规章性质的规范性文件；三是在救济途径方面，根据最高人民法院的答复，收容教养决定为具体行政行为，当事人不服的，可以提起行政诉讼。

（2）强制性管教保护措施说。这一观点认为收容教养是带有强制性的特殊管教措施和社会保护措施。②参见王顺安：《少年收容教养的性质之我见》，《政法论坛（中国政法大学学报）》1992年第3期。主要理由包括：一是收容教养决定的作出基于未成年人触法行为的社会危害性，实施的管教措施具有强制性；二是收容教养兼具保护社会与教育改造触法未成年人的双重功能；三是从刑法的规定来看，收容教养具有弥补家庭监护缺失的作用，体现了国家对触法未成年人的特殊干预与保护。

（3）非刑罚处置措施说。这一观点认为收容教养制度是刑法明确规定的适用于触法少年的非刑罚处置措施。③参见赵天红：《未成年人不法行为的非刑罚处置措施探析》，《预防青少年犯罪研究》2019年第2期。主要理由包括：一是收容教养的法律依据来自《刑法》第17条第4款的明确规定；二是我国刑法对刑罚处罚措施作出了明确的规定，收容教养并未置于其中；三是收容教养的对象是不满法定刑事责任年龄的未成年人，这类人员实施的触犯刑法的行为，在客观阶层已经符合犯罪的构成要件，具有刑事违法性，但是缺乏有责性，不予刑事处罚。

（4）保安处分说。这一观点认为收容教养制度是一种特殊的保安处分措施。④参见赖修桂、黄晓明：《保安处分在防治未成年人犯罪中的运用》，《法学论坛》2001年第1期。主要理由包括：一是收容教养制度体现了对触法少年的特殊保护，体现了保安处分的教育、预防功能，对触法少年的教育矫治具有积极意义；二是保安处分的适用对象包括无刑事责任能力人和限制刑事责任能力人，与收容教养的对象范围相一致；三是收容教养将触法少年以收容隔离的方式，予以教育监护，具有社会防卫的作用，有利于未成年人犯罪的预防。

（5）保护处分说。这一观点认为收容教养制度是在罪错少年处遇中替代刑罚的保护处分。⑤参见周雄：《收容教养制度研究》，西南政法大学2014年硕士论文，第13页。主要理由包括：一是收容教养的适用对象为不满刑事责任年龄的未成年人，与保护处分的适用对象为触法少年相一致；二是收容教养的目的是对触法未成年人的教育矫治，是刑罚的替代性措施，体现了保护处分“以教代刑”的思想；三是收容教养虽也具有社会防卫的功能，但不是基于社会本位，而是注重对未成年人的特殊保护，实现了对保安处分的超越。①参见姚建龙：《少年刑法与刑罚变革》，中国人民公安大学出版社2005年版，第164页。

2.司法实践中的主要观点

在司法实践中，对收容教养性质的认识经历了由分歧到一致的发展，目前，通说的观点是认为收容教养决定是具体的行政行为。自收容教养制度确定以来，在收容教养的性质认定方面，公安机关与人民法院存在长时间不一致的情况。早期公安机关的观点是，收容教养是由刑法作出明确规定的制度，适用对象为不满刑事责任年龄，实施具有严重社会危害性行为的未成年人，因此，收容教养决定的作出，可以视为刑事执法行为，而不是行政行为。在监督救济途径方面，检察机关依法进行监督，不服收容教养决定的，可以向检察机关提出申诉。②参见栗志杰：《中国收容教养制度研究》，法律出版社2016年版，第32页。人民法院则认为，公安机关作出的收容教养决定，符合具体行政行为的构成要件，为具体的行政行为。被收容教养人及其法定代理人对收容教养决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这一观点于1998年在最高人民法院给地方法院的答复中予以明确。自此，司法实践中关于收容教养的性质认识得到统一。

（三）适用方面的问题

1.适用对象不明

现行有关收容教养的各类法律规定中，只对收容教养适用对象的年龄上限作出了规定，即不满16周岁，实施了符合刑法构成要件行为的未成年人。对于被收容教养对象的年龄下限未作出明确的规定，公安部只就不满14周岁的未成年人是否适用收容教养发出过通知，认为不满14周岁的未成年人，在必要的时候，也可以作为收容教养的对象。这一规定导致实践中，各地对收容教养的适用对象存在理解、适用不一致的情况。例如，有的地区在确定收容教养的适用对象时，参照《刑法》第17条第2款关于相对刑事责任年龄的规定，不满14周岁的低龄未成年人实施刑法规定的8种罪的，可以收容教养。有的地区则规定，不满14周岁的未成年人实施触犯刑法行为的，即可以被收容教养。有学者通过实证研究发现，有的地区被收容教养人入所时不满14周岁的占到全部收容教养人数的80%③同注①，第123页。，甚至出现10周岁以下的被收容教养人员。④参见张鸿巍、卢赛环：《未成年人收容教养的调查与思考——基于G省的实证分析》，《山东警察学院学报》2012年第4期。作为一项限制人身自由的机构性处遇措施，如此低龄的未成年人被收容教养，显然违反了立法的本意，且不利于未成年人正常的社会化进程。

2.适用条件不明

根据刑法规定，收容教养的适用条件是“必要的时候”，但是没有法律或规范性文件对这一适用条件作出进一步的界定，导致各地在适用时标准不一致，公安机关在作出收容教养决定时的自由裁量权较大。目前，实践中主要遇到了2个方面的问题：一是受制于收容教养的条件不明确，以及对未成年人的特殊保护，许多实施严重暴力行为的低龄未成年人并未被收容教养，往往是在公安机关查明不满刑事责任年龄后，“一放了之”。这种做法不仅会引起触法未成年人所在学校、社区的不满，同时，不利于对触法少年的教育矫治，“甚至会起到诱发犯罪的作用”①王志远、杜延玺：《我国违法未成年人刑事政策检讨——“教育”与“惩罚”之间的良性协调》，《中国青年研究》2016年第2期。。因为低龄触法未成年人没有因为自己的行为受到社会严肃的否定性评价或适度的惩戒，容易产生不满刑事责任年龄即可以不受约束，为所欲为的错误认识，甚至会强化其实施严重不良行为的心理。有研究表明，一个人犯罪生涯开始得越早，成为习惯性犯罪人的可能性越大。②参见王牧：《新犯罪学》，高等教育出版社2005年版，第403页。二是有些没有实施严重暴力行为的低龄未成年人却被收容教养。我们可以发现，在实践中，有些地区基于社会治安管理的需要，将实施盗窃等非暴力行为的低龄未成年人收容教养。这一做法显然违背了收容教养制度的价值要求和比例原则，忽略了家庭教养在未成年人成长中的关键作用，也不符合未成年人的正常发展的需要。

3.适用期限不明

4.适用程序简单封闭

我国并未制定规范收容教养案件办理程序的法律规定，公安机关在办理收容教养案件时，主要是根据公安部颁布的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》，收容教养案件的办理、审批及收容教养的决定均由公安机关负责。收容教养在决定程序中存在的主要问题有：一是作为一项能够长时间限制触法未成年人人身自由的制度，由公安机关依照行政程序进行审查并作出收容教养的决定，而非由司法机关通过司法程序审理后作出，显然不符合《公民权利和政治权利国际公约》等有关国际文件的规定，有违基本的法治精神。二是公安机关内部各办案环节之间的衔接不够明确。在办案过程中，发现犯罪嫌疑人不满法定刑事责任年龄的，是由原办案部门自动转入收容教养案件程序办理，或是直接转治安部门办理，还是直接释放，待治安部门认为需要时，再重新启动收容教养案件办理程序，没有明确的程序性规定，导致实践中收容教养案件办理如何启动不明确，也是导致收容教养在实践中应用不多的一个重要原因。三是在作出收容教养决定的过程中，地市级公安机关法制部门多采取书面审查的方式，通过审查县级公安机关报送的有关材料，决定是否批准收容教养。现行有关规定并未对收容教养案件办理过程中是否要听取被收容教养人及其法定代理人的意见作出明确规定，各地在执行中的标准也不统一，不利于及时发现收容教养决定作出过程中存在的问题，依法保障被收容教养人的合法权益。

5.权利保障不足

我国高度重视刑事诉讼中未成年犯罪嫌疑人、未成年被告人的权利保障，在《刑事诉讼法》中，以专门章节规定了未成年人刑事诉讼的程序，依法保障未成年人在侦查、审查起诉、审判等各环节享有的诉讼权利。被收容教养的未成年人，年龄低于被追究刑事责任的未成年人，身心发育程度更低，在收容教养决定作出的过程中，其合法权益本应得到更加全面的保障，但是因为有关法律规定的缺失，未成年人刑事诉讼程序中一些好的做法，也没有在收容教养程序中得到体现。比如，公安机关对收容教养案件立案调查后，是否可以对被调查的未成年人采取强制措施，有关调查工作是在公安机关进行还是可以在其他场所开展，有关调查工作是否受到追溯时效的限制，未成年人及其法定代理人能否在调查环节聘请律师提供法律咨询，在接受调查时，未成年人的法定代理人或其他合适成年人是否可以在场，收容教养案件办案中是否要对未成年人进行社会调查，是以询问还是讯问的方式展开对未成年人的调查等等，都没有明确的规定，因此目前对于收容教养对象的权利保障严重缺失。

（四）执行方面的问题

1.执行方式单一

我国收容教养的执行，主要是通过限制或剥夺被收容教养人人身自由的方式，强制在特定场所接受教育、矫治，为机构内强制处遇措施。虽然早在2003年，司法部就对收容教养的执行方式做出“以开放式和半开放式管理为主，以封闭式管理为辅”的规定，但是在实践中并未得到广泛的推广与应用，基本还是以封闭式的管理为主。在收容教养的执行过程中，教育工作多为管教民警承担，存在教育的方式方法单一，相关课程设计不合理，义务教育的质量不高等问题。尤其是触法未成年人多为被动接受教育，参与的主动性和积极性不高，有的甚至存在抵触心理，影响了收容教养的实际效果。

2.执行场所缺失

自收容教养制度确立以来，法律并未对收容教养的执行场所作出明确规定，因此，收容教养的执行场所经历了多次变更，由最初的少年犯管教所执行变更为劳动教养场所执行，在上海等一些地区还建立起专门的少年教养场所，专门负责未成年人的劳动教养及收容教养工作。但是，自劳动教养制度废除后，原有的劳动教养场所也都转为他用，收容教养制度的执行，面临场所缺失的困境。各地在实践中关于执行场所的确定也出现不一致的情形，绝大多数地区将收容教养的执行又回归至未成年犯管教所，但在有的地区还出现送交专门学校执行的情况。被收容教养人、未成年犯罪人及工读学校的学生，虽然都为未成年人，但是，在刑事责任年龄、行为的社会危害性及应当采取的措施方面都存在着质的区别，执行场所不明导致不同的主体在同一场所接受教育矫治，虽然有关规定明确要分别关押，分开教育。但是，受制于当前接受收容教养的对象不多，很多省份几乎为个位数，因此在实践中不可避免地存在混押混管等不规范的情况。

3.执行期限僵化

民间非营利组织会计制度在制定的过程当中，充分考虑了民间非营利组织所具备的一系列特征，也考虑了财务会计需要怎样的规范制度。以此为基础，对会计所依据的基本原则、会计要素等方面做出了明确规定。并且规定的条例十分全面，也非常的详细。比如对财务会计报告应该遵循怎样的格式都进行了规定。这些条例的制定就可以充分的反映出民间非营利组织的特征，以及遵循怎样的财务活动规律，这样有助于更好地开展财务管理工作。民间非营利组织的所有的相关人员都可以更好的进行工作，资源提供者也可以做出更为准确的决策，从而促进民间非营利组织不断的优化和进步。

收容教养的执行期限是在收容教养决定作出时由公安机关予以确定的，时间一般为1至3年。根据有关规定，在执行过程中，一般不得延长收容教养期限，如执行机关认为可以提前解除收容教养或缩短收容教养期限的，需报原作出收容教养决定的公安机关批准。关于收容教养执行过程中，期限变更的条件与标准并无法律或行政规范性文件作出规定。在实践中，收容教养提前解除的情况极为罕见，减少收容教养期限也多是作为一种奖励措施，适用也并不广泛。①参见栗志杰：《中国收容教养制度研究》，法律出版社2016年版，第121页。在收容教养执行过程中，执行机关并未根据被收容教养人接受教育矫治的情况，定期开展评估，确定后续需要继续接受收容教养的期限并报公安机关变更，一般都是按照公安机关确定的期限予以执行。另外，被收容教养人在收容教养决定作出前，如果存在先行羁押的情况，羁押的期限能否与收容教养的期限相折抵，法律也没有做出明确的规定。

（五）监督救济方面的问题

1.适用阶段监督不足

收容教养配套制度不健全的一个重要体现是当前法律、法规没有对收容教养的监督和救济途径作出明确的规定。根据有关规定，公安机关负责收容教养案件的办理及收容教养决定的作出，这一程序作为行政程序，主要依靠公安机关的内部监督，即市级以上的公安法制部门在作出收容教养决定时，对收容教养案件办理的合法性进行审查，可以视为内部监督的一种方式。因为目前法律规范未对收容教养的性质予以明确规定，司法实践中把收容教养决定的作出视为具体行政行为，所以检察机关作为国家的法律监督机关，无法对收容教养决定依法履行监督职权。

2.执行阶段监督弱化

检察机关作为国家的法律监督机关，本应承担起收容教养执行监督的职责，依法纠正收容教养执行中出现的问题。2006年以前，根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，检察机关通过驻所检察监督的方式，依法对收容教养的执行进行监督，重点是依法纠正未成年犯管教所混押被收容教养人员等情况。但是在2006年以后《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》的2次修订中，取消了检察机关关于收容教养执行监督的有关规定，其他法律或规范性文件也未对收容教养的执行监督予以明确。根据最新检察机关内设机构调整的职能分工，检察机关设立专门负责刑事执行监督与强制措施执行监督部门，但因收容教养不属于刑事执行及强制措施的范畴，不在被监督范围之内。在未成年人检察部门的职责范围内，也没有将收容教养的执行监督纳入其中。收容教养作为一项可以较长时间限制未成年人人身自由的强制性教育矫治措施，目前来自外部的监督极为弱化，对于执行过程中可能出现的侵犯被收容教养人合法权益、人员混押、擅自延长执行期限等问题，缺少有效的监督、发现、纠正途径，不利于被收容教养人的权益保障。

3.法律救济途径不足

被收容教养人及其法定代理人对收容教养决定不服的救济方式不足，司法解释及部门规章只规定了事后救济措施，没有规定相应的事中救济措施。救济方式也局限于行政复议和行政诉讼两种。行政复议仍是由公安机关内部作出，无法有效地发挥监督制约的作用。行政诉讼方面，目前受制于收容教养制度的相关配套规定不健全，人民法院在行政诉讼中审查的法律依据不足，也难以发挥应有的监督救济作用。另外，关于被收容教养人及其法定代理人申请行政复议或行政诉讼期间，收容教养是否送交执行，也没有明确的法律规定。

此外，当前的收容教养制度在运行中，还存在重收容教养，轻事后帮教的问题。收容教养执行完毕后，被收容教养人回归社会后的观护、帮教责任主体不明确，具体帮教措施不足，容易出现未成年人回归社会后的适应性困难，引发违法犯罪行为的再次发生。关于被收容教养记录的利用、封存也没有明确的规定。收容教养作为一种非处罚措施，不应被视为“前科”，但在有的规范性文件中，还规定了收容教养记录的报告制度。尽管《预防未成年人犯罪法》已对被收容教养人回归社会后，享有的同等就学、就业等权利作出明确规定，但是，有关规范性文件中仍然对被收容教养人的从业范围作出限制，例如关于保安员的从业资格的有关规定中，就明确规定接受过收容教养的人员不得担任保安员。另外，目前许多单位在人员招聘过程中，要求出具无违法犯罪证明。部分公安机关在办理收容教养案件中，采集未成年人指纹、DNA等信息并录入统一的信息管理系统，导致这些根据法律规定不构成违法犯罪的未成年人，变相拥有了违法犯罪记录，有关证明无法出具，影响了同等的就业权利。在有些新闻的宣传报道中，也不注重对被收容教养未成年人的保护，甚至直接公开未成年人姓名、行为情节、处理结果，严重侵害被收容教养人的隐私权。

四、收容教养制度的利弊分析

自1979年我国刑法对收容教养作出规定，收容教养制度已经历经40年的发展历程。当前，随着全面深化司法体制改革的深入推进，收容教养制度正处于改革的十字路口。一方面，受到自身存在一系列问题的限制，目前实践中收容教养制度适用不多，基本处于“沉睡状态”，甚至有的地区将这一制度弃而不用。尤其是在劳动教养制度废除后，理论界关于废除收容教养的呼声开始增多，并引起立法层面的高度关注；另一方面，当前低龄未成年人严重暴力犯罪时有发生，引发社会的高度关切，对这部分不满法定刑事责任年龄的触法未成年人究竟该如何处置，才能既满足社会防卫的需要，又能够及时、有效地对其严重不良行为进行教育矫治，理论界及实务中出现了要求降低刑事责任年龄的论证与提议，却忽视了收容教养制度本该发挥的作用。

从实践来看，收容教养制度是应对低龄未成年人严重暴力行为的最后一道防线，在教育、惩戒、矫治实施严重暴力行为的未成年人方面，有着不可替代的作用。从收容教养的作用来看，一方面，通过机构内处遇，使未成年人与原来不良的成长环境相分离，在新的环境内集中接受教育矫治，对于触法未成年人来说是一种必要的保护措施，能够有效阻断他的社会不良交往及越轨生涯①参见王平、何显兵：《论工读教育的历史发展与完善设想》，《预防青少年犯罪研究》2012年第8期。，改正原有不良习惯，学习必要的知识技能，提高社会适应能力。同时，收容教养体现了对未成年人实施触法行为的否定性评价②参见曲新久：《刑法学原理》，高等教育出版社2014年版，第118页。，是一种必要的惩戒措施，意味着对于不满法定刑事责任年龄实施不法行为的人，虽不予刑事处罚，但也没有姑息放纵③参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第639页。，使其明确行为的边界与底线。另一方面，将触法未成年人与社会隔离，阻断其继续实施触法行为的条件，对社会及公众来说是一种必要的防卫和保护，对于受害人来讲，也是一种抚慰，避免受害人及其家属因公力救济得不到满足，自行寻求私立救济情况的出现。尤其是在当前，理论研究中高度关注罪错未成年人教养体系的构建，学者普遍赞同要建立具有我国特色的罪错未成年人分级教养处遇制度，收容教养制度则是“分级处遇”的重要体现和标志之一。

五、我国收容教养制度的改革与完善

（一）加强收容教养立法，完善配套法律法规

我国收容教养制度存在法律规定过于原则化、配套法律法规不足的问题，导致实践中的认识不一、执行存在差异，严重制约了收容教养制度的作用发挥。因此，改革完善收容教养制度，首要任务是以法律的形式将与收容教养有关的关键性问题予以确定，同时完善配套法律法规，确保司法实践中运用收容教养制度有法可依、有据可查。

1.加强收容教养立法

与收容教养有关的法律规定亟待完善，这一观点在理论界已经达成共识。但应当以何种方式的立法来规范收容教养制度，理论界观点不一，主要包括以下观点：一是主张制定一部《违法犯罪行为矫治法》④参见贾洛川：《中国未成年违法犯罪人员矫正制度研究》，中国人民公安大学出版社2006年版，第207页。，其中设未成年人违法犯罪行为矫治专章，对各类适用于未成年人的教育矫治措施予以明确，规范适用。其中，非刑罚处遇措施包括责令严加管教、送交专门学校、强制收容教养等内容，收容教养的有关问题在本法中一并予以明确；二是主张制定专门的《收容教养法》⑤参见陈泽宪：《刑事法前沿》（第1卷），中国人民公安大学出版社2004年版，第41页。，对与收容教养有关的问题予以明确。例如，明确收容教养的性质、适用对象、条件、期限、程序、执行、监督及帮教等问题；三是主张将收容教养纳入保安处分的范畴，以刑法修正案的方式对保安处分作出明确规定⑥参见雷杰：《我国收容教养制度的困境与完善路径》，《预防青少年犯罪研究》2019年第3期。，同时载明与收容教养有关的内容；四是主张制定《少年法》⑦参见姚建龙：《长大成人：少年司法制度的建构》，中国人民公安大学出版社2003年版，第305页。，将收容教养作为少年严重不良行为矫正的方式予以规范；五是主张在《社区矫正法》中增设有关收容教养执行的规定⑧参见吴燕、顾琤琮、黄冬生：《我国收容教养制度的重构》，《预防青少年犯罪研究》2016年第4期。，发挥社区在罪错少年教育矫治中的作用；六是主张在《预防未成年人犯罪法》中设立罪错未成年人教育矫治专章，对收容教养的有关内容进行规范⑨参见路琦、王贞会：《〈预防未成年人犯罪法〉专家建议修订稿座谈会综述》，《预防青少年犯罪研究》2019年第3期。，有的还主张在修改中，一并将《预防未成年人犯罪法》的名称更改为《未成年人教养法》。①参见栗志杰：《中国收容教养制度研究》，法律出版社2016年版，第373页。

笔者认为，在对收容教养制度的立法模式进行选择时，要将收容教养制度的立法需要与我国立法的实际情况相结合，不可脱离实际盲目追求大而全的立法模式，否则，目标将难以实现。收容教养作为对不满法定刑事责任年龄的触法少年进行教育矫治的一项制度，主要目的是实现犯罪预防与社会防卫的双重目标。结合我国当前《预防未成年人犯罪法》已经纳入修订计划，因此，可在刑法已对收容教养作出原则性规定的前提下，将收容教养有关内容在《预防未成年人犯罪法》中进一步细化，进一步激活收容教养制度。具体设想为：在《预防未成年人犯罪法》中，对未成年人罪错行为及其分类予以法律上的明确，在原有的不良行为、严重不良行为、犯罪行为三种划分的基础上，增设触法行为，具体指不满法定刑事责任年龄的未成年人实施的触犯刑法规定的行为，为罪错未成年人分级处遇制度的构建提供条件。设立“未成年人罪错教育矫治”专章，分为刑罚处罚措施和非刑罚处遇措施。在非刑罚处遇措施中，准确界定收容教养、专门学校与严加管教在应对未成年人触法行为中的职能定位，理顺职能分工，加强衔接配合，激活三项制度的法律功能。②参见路琦、王贞会：《〈预防未成年人犯罪法〉专家建议修订稿座谈会综述》，《预防青少年犯罪研究》2019年第3期。下设专节规定与收容教养有关的内容，明确收容教养的性质、收容教养的适用对象和适用条件，收容教养的决定和执行程序以及收容教养的法律监督与权利救济等内容。

2.完善配套法规制度

针对现行关于收容教养的有关规定存在立法层级偏低、内容分散、体系混乱、多头管理的问题，尤其是在劳动教养制度废除后，许多收容教养参照执行的关于规范劳动教养的文件被一并废除，导致收容教养制度在具体执行中处于无规可依的状态，因此，建议在有关法律对收容教养制度作出规定的前提下，完善配套行政法规、司法解释及地方政府规章。具体设想为：国务院制定与收容教养制度有关的行政法规，进一步明确、细化收容教养制度适用中的有关内容，尤其是对保障收容教养制度运行的组织建构、人员配置、经费保障等内容予以明确。“两高两部”③“两高两部”是指：最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部。共同出台规范收容教养制度适用的司法解释，就收容教养案件办理流程、决定作出程序、具体执行标准、法律监督救济等环节的内容予以明确和规范，将现有分散的司法解释、部门规章、规范性文件的内容予以整合。各省、自治区、直辖市根据修订后的《预防未成年人犯罪法》及国务院行政法规，分别制定本地关于《预防未成年人犯罪法》的实施办法，结合当地实际情况，明确收容教养制度在实践中的组织、人员、经费保障，确保收容教养制度在实践中得到顺利运行。

（二）明确收容教养保护处分的性质

收容教养的性质认定在理论与实践中意义重大。④参见王顺安：《少年收容教养的性质之我见》，《政法论坛（中国政法大学学报）》1992年第3期。我国法律并未对收容教养的性质作出明确规定，因此，理论研究及司法实践中关于收容教养的性质存在认识不一致的情况，导致在实际运用中存在“重收容、轻教育”的现象，一定程度上影响了收容教养制度在保护未成年人权益、预防未成年人犯罪方面的作用发挥。近年来，随着对少年司法研究的深入，已普遍形成未成年人犯罪是一种“错”而非“罪”的认识。因此，面对纠正未成年人“错误”的需要，国家和社会需要给予更多的关心、保护、教育与治疗。根据《刑法》《预防未成年人犯罪法》的有关规定，结合我国少年司法的方针政策，收容教养制度主要体现了国家对于不满法定刑事责任年龄的触法未成年人特殊的保护，着眼于对未成年人不良行为的干预和矫治，对其再次实施不法行为的预防，是一种特殊的保护性教育管束措施。①参见赖修桂、黄晓明：《保安处分在防治未成年人犯罪中的运用》，《法学论坛》2001年第1期。保护处分作为一种旨在促进少年健康成长，针对非行少年进行性格矫正及环境改善的特别处遇措施，在域外的少年司法中得到较为广泛的运用。②参见[日]松宫孝明：《刑法总论讲义（第四版补正版）》，中国人民大学出版社2013年版，第9页。转引自：于国旦、苏明月：《论少年司法制度的基本理念》，《中国青年政治学院学报》2013年第6期。收容教养制度在立法本意、主要目的、实施效果等方面与保安处分具有一致性。因此，建议在《预防未成年人犯罪法》中明确收容教养保护处分的性质，同时结合保护处分的要求，确立正当的司法程序保障收容教养的正常运行，推动构建不同于刑事司法程序的少年司法制度。

（三）完善收容教养制度的适用

1.明确收容教养的适用对象

根据刑法规定，收容教养的适用对象为实施触犯刑法规定的行为，因不满16周岁，不具备刑事责任能力而不追究刑事责任的未成年人。因此，收容教养适用对象的年龄上限为16周岁，这一规定源于我国刑法关于刑事责任年龄的划分，具有合理性。但是关于收容教养对象的年龄下限的确定，存在规定不明，适用不一致的问题，实践中也曾引起广泛争议。公安部以通知的形式，对收容教养对象的年龄下限作出明确：收容教养对象的年龄不以14周岁为限，即不满14周岁的未成年人，符合收容教养条件的，也可以被依法收容教养。我们不禁思考：作为一种可以限制或者剥夺人身自由长达1至3年的制度，对超低龄的未成年人适用是否合适？显然，这种做法是违背立法原意的。超低龄未成年人还不具备生活方面完全的自理能力，在辨认控制能力方面也存在不足，还不能理解收容教养进行教育矫治的意义所在，对其正常社会化进程将产生负面影响。

因此，笔者认为，在确定收容教养对象的年龄下限时，要加强与刑法关于刑事责任年龄规定的衔接，结合我国未成年人身心发育的实际情况予以确定。具体建议为：将收容教养的年龄下限一般确定为12周岁，因为在我国，一般12周岁的未成年人结束小学教育升入初中，已具备了基本的辨认和控制能力，能够理解行为的意义及后果。同时，针对现在社会中，超低龄未成年人实施的严重暴力恶性事件时有发生的实际情况，建议借鉴英美法系国家少年司法制度中的“恶意补足刑事责任年龄”的有关规定，对于已满10周岁不满12周岁的未成年人，实施严重暴力行为，造成重大伤亡的，如果能够认定在实施行为时具有基本的辨认和控制能力，具有明显的恶意，依法可以作为收容教养的对象。对于低于10周岁的未成年人，一律不准收容教养，而是采取其他处遇措施，例如责令监护人严加管教、指定监护、保护观察或送交专门学校等。同时，结合未成年人触法行为的社会危害性及再犯危险性，进行如下划分：已满12周岁不满14周岁的未成年人，实施《刑法》第17条第2款规定的8种行为的，必要时可以收容教养；已满14周岁不满16周岁的未成年人，实施《刑法》第17条第2款规定的8种罪，因情节轻微不认为是犯罪或不予处罚的，或实施其他暴力行为，社会危害性严重，再犯危险性较高的，必要时可以收容教养。

2.明确收容教养的适用条件

根据刑法规定，收容教养的条件为“必要的时候”，但有关法律及规范性文件并未对“必要的时候”予以进一步明确，导致在实践中对收容教养的适用条件把握不一，适用不当的情况时有发生，甚至处于“沉睡状态”，弃而不用。理论研究中，许多学者提出具体的适用条件，如从行为情节、社会危害、民意要求、父母管教等方面确定收容教养的适用。①参见田宏杰：《我国内地与港、台地区未成年人犯罪非刑罚处理方法之比较研究》，《法商研究》2003年第1期。

笔者认为，明确收容教养的适用条件，就要将“必要的时候”予以进一步细化，主要围绕触法未成年人的实际情况，未成年人父母实际的监护管教能力以及是否可以适用其他替代性保护措施3个方面展开。未成年人的实际情况，是结合对未成年人的综合调查，结合触法行为的情节、行为后的表现、悔改程度、再犯危险性等，确定接受机构性教育矫治的迫切程度。父母的监护管教能力，是通过综合考量父母的认知水平、身体状况、经济能力、居住环境、亲子关系、监护意愿等条件，确定父母是否能够履行严加管教的责任。是否可以适用其他替代性保护措施是指，责令父母严加管教、予以社区保护观察或送交专门学校是否可以实现对触法未成年人教育矫治的目标。如触法未成年人再犯危险性严重，父母无法履行管教责任，同时无法采取替代性保护处分措施，可以确定为符合“必要的时候”的条件，依法决定收容教养。

3.明确收容教养的适用期限

刑法及有关法律未对收容教养的适用期限作出明确规定，且未对适用期限的确定与划分作出明确的规定。根据现行有关规范性文件的规定，收容教养的时间为1至3年，特殊情况下，可以延长至4年。作为一项限制或剥夺未成年人人身自由的处遇措施，收容教养存在适用期限较长且执行僵化的问题，决定机关拥有着较大的自由裁量权。这一适用期限与当前我国未成年人犯罪刑罚轻缓化的发展趋势不相适应，甚至出现被收容教养人比犯罪的未成年人被限制人身自由的期限还要长的情况，显然不符合收容教养制度的立法本意。同时，根据《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）等要求，限制未成年人人身自由的处遇应当作为最后的措施，且时间要尽可能缩短。笔者建议，收容教养的适用期限，采取相对固定期限与浮动期限相结合的方式确定，最长不超过3年。收容教养决定作出时，决定机关在6个月以上3年以下，决定收容教养的最长适用期限，具体的执行期限依据被收容教养人接受教育矫治的实际情况确定。同时，根据被收容教养对象的年龄区间及身心正常成长发育的需要，划分为不同的适用期限范围，具体设计为：10周岁以上不满12周岁的未成年人，在6个月以上1年以下确定适用期限；12周岁以上14周岁以下的未成年人，在6个月以上2年以下确定适用期限；14周岁以上16周岁以下的未成年人，在6个月以上3年以下确定适用期限。收容教养执行6个月后，执行机关根据未成年人接受教育矫治的实际情况，组织接受教育矫治效果评估，可同时引入第三方未成年人保护机构参与评估。根据评估结果，结合被收容教养人的实际情况，执行机关提出有关执行期限变更的意见，分别为：变更执行方式，转入专门学校学习；提前结束，转为社会保护观察；缩短执行期限等，报作出收容教养决定的机关审批后生效。尤其需要注意的是，收容教养期限根据执行效果动态确定，不是作为一种执行机关的管理措施或对被收容教养人的奖励，而是基于对触法未成年人的特殊保护，从最利于教育矫正不良行为的角度出发进行的制度设计。

4.完善收容教养制度的适用程序

当前，收容教养适用的决定由公安机关通过内部行政审批方式作出，缺少正当程序的约束和必要的法律监督，许多学者也在研究中提出收容教养适用程序司法化改造的建议，主要观点包括：一是比照未成年人刑事诉讼程序，由公安机关调查、检察机关审查、人民法院裁决的方式作出收容教养适用决定①参见胡云腾：《论全面依法治国背景下少年法庭的改革与发展——基于域外少年司法制度比较研究》，《中国青年社会科学》2016年第1期。；二是成立预防未成年人犯罪专门机构（建议名称为“少年发展指导中心”），由该专门机构通过听证的方式作出收容教养决定②参见路琦、王贞会：《〈预防未成年人犯罪法〉专家建议修订稿座谈会综述》，《预防青少年犯罪研究》2019年第3期。；三是认同适用程序司法化的观点，但要避免程序诉讼化③参见陈伟、袁红玲：《我国触法未成年人处遇之审视与完善——以〈刑法〉第17条第4款为中心》，《时代法学》2015年第6期。，建议借鉴精神病人强制医疗程序，由公安机关调查、人民法院决定收容教养的适用。

笔者赞同第三种观点，收容教养的决定权交由人民法院行使。主要理由包括：一是收容教养作为强制性限制未成年人人身自由的教育矫治措施，根据国际公约有关精神，应该通过正当司法程序作出决定。二是人民法院少年法庭经过近40年的发展，在未成年人审判及未成年人保护方面积累了较为丰富的经验。但是收容教养的对象与未成年人刑事诉讼的对象存在区别，适用目的不同，结果也不同，一种是保护处分，一种是刑罚处罚，两者在证明标准等方面的要求不同，因此不可直接套用未成年人刑事诉讼程序。根据有关研究，未成年人实施触法行为后，有关措施采用的及时程度将对教育矫治的效果产生重要影响，因此，对触法少年教育矫治强调及时性。因此，在对收容教养适用程序进行司法化改造的设计中，一方面要确保基本的正当程序，保护未成年人的合法权益；另一方面，保证保护处分措施采取的及时性，保证教育矫正的效果。

（1）公安机关立案调查

收容教养案件的调查由公安机关负责。公安机关派出所接到报警后，发现犯罪嫌疑人不满法定刑事责任年龄，符合收容教养条件的，履行内部审批手续，经县级公安机关负责人批准，案件转入治安部门办理。公安机关治安部门受案后，编立专门的案号，指派负责办理未成年人案件的办案中队或办案组承办。对转入收容教养办案程序的未成年人，不得使用约束性警械及强制措施，前期使用的，应立即解除，必要情况下，可视情采取保护性管束措施，防止未成年人对自己或他人造成二次伤害。

办案部门应尽快组织调查，了解案件情况及监护情况。对涉案未成年人进行询问，询问在公安机关专门的未成年人询问室或未成年人所在学校、家中进行，如在公安机关以外场所组织询问的，办案民警不得驾驶警车，应着便装前往。询问中，要通知未成年人的监护人或其他合适成年人到场，为未成年人提供帮助和必要支持。询问结束后，形成询问笔录，未成年人及在场人员签字确认。办案中，公安机关除调查与案件发生的有关情况外，还需要自行组织或委托具有未成年人保护资质的专门机构开展社会调查，了解未成年人的成长经历、社会背景、生活环境、受教育情况及触法行为发生前后的表现等情况④参见高维俭：《再论少年司法之社会人格调查报告制度》，《预防青少年犯罪研究》2012年第2期。，形成调查报告。调查期间，根据未成年人的心理状况，可由专业心理咨询师提供危机心理干预辅导。调查结束后，如认为符合收容教养的条件，由公安法制部门审核后，公安机关将收容教养的建议、有关调查材料及社会调查报告一并报同级人民法院。公安机关在办案过程中，要注意保护未成年人的隐私权，不得将有关案件办案经过对外宣传、公开。

（2）人民法院决定适用

人民法院少年法庭负责作出收容教养决定。①参见王志远、古瑞华：《未成年人非刑处遇的司法化》，《信阳师范学院学报（哲学社会科学版）》2007年第1期。少年法庭接到公安机关移送的收容教养建议后，组成合议庭审查。合议庭由少年法庭法官1人、未成年人保护组织工作人员2人组成。收容教养案件要经过开庭审理，采用非抗辩的形式，在少年法庭以圆桌审判的方式进行。庭审过程中，除监护人为共同犯罪人或其他有碍审查的情况外，未成年人的监护人要到场全程参加，如没有监护人的，可邀请侦查阶段的合适成年人参加庭审，为未成年人提供法律等方面的支持和帮助。②参见沈志先：《未成年人审判精要》，法律出版社2012年版，第123页。在法庭调查环节，要对未成年人实施触法行为的事实进行调查，结合社会调查报告，进一步了解未成年人的犯罪原因、主观态度、悔罪情况、再犯危险性及后续监护管教情况，必要时合议庭也可自行组织社会调查。法庭调查结束后，转入法庭教育阶段。法庭教育环节，要严格贯彻“恢复性司法”理念，合议庭征得未成年人及被害人同意，可邀请被害人参加，未成年人在法庭就个人行为向被害人诚恳道歉，接受教育，强化法庭教育的效果。③参见邹川宁：《少年刑事审判若干程序问题研究》，法律出版社2007年版，第150页。合议庭在法庭教育环节，应分析未成年人发生触法行为的原因，对其进行严肃批评教育，必要时可采取训诫、责令悔过等方式，使未成年人意识到个人对所犯错误应当承担的责任，充分意识到不负刑事责任不等于不承担法律责任。法庭教育结束后，合议庭根据收容教养的适用条件，结合未成年人的实际情况及父母监护管教条件，做出保护处分的决定。根据具体情形，少年法庭可作出责令父母严加管教、社区保护观察、送交专门学校或收容教养等保护处分决定，保护处分决定送交未成年人及其法定代理人和执行机关后生效。

（3）检察机关法律监督

为解决当前收容教养制度法律监督缺失，救济途径不足的问题，在对收容教养程序进行司法化改造中，建议由检察机关负责行使对收容教养决定及执行的法律监督权，具体可由检察机关的未检部门负责。检察机关认为收容教养决定不当，或者执行过程中存在侵害未成年人合法权益情况的，以检察建议的方式向人民法院、司法行政部门提出纠正意见。人民法院及司法行政部门接到检察建议书后，应当对涉及的问题认真审查，及时向检察机关反馈处理情况。如果未成年人及其法定代理人对收容教养决定不服的，可以向检察机关申请检察建议，或者向上一级人民法院申请复核。

（四）完善收容教养制度的执行

我国有关法律未对收容教养的执行作出明确规定，长期以来，收容教养在执行过程中，多为参照劳动教养的有关规定。在劳动教养制度废除后，收容教养面临着执行场所缺失、执行方式单一、后续帮教不足等问题，因此完善收容教养制度的执行迫在眉睫。

1.明确执行机关

收容教养制度确立后，执行场所经历数次变更，最后经司法部确定，在未成年人劳动教养场所执行。但是在劳动教养制度废除后，原劳动教养场所转为他用，收容教养再次面临“无处执行”的困境。实践中，有的地区将被收容教养人员送交专门学校执行，绝大多数地区将收容教养的执行场所回归未成年犯管教所。收容教养与未成年人犯罪人本为性质不同的两类群体，在同一场所执行，即使采取分隔管理等措施，难免会造成交叉感染等负面影响。目前，执行场所的缺失严重制约收容教养制度在实践中的运用，理论研究也较为重视这一内容，许多学者围绕收容教养执行场所的确定提出个人观点。有学者提出，建立专门的收容教养场所，可参照域外少年教养院的形式予以命名和组织运行①参见周雄：《收容教养制度研究——刑法第十七条第四款之展开》，《预防青少年犯罪研究》2015年第2期。，以中性化的表达弱化标签效应的负面影响。还有学者指出，为解决实践中的迫切需要，可充分利用现有的未成年犯管教所，在其中划分专门的收容教养执行区域。②参见路琦、王贞会：《〈预防未成年人犯罪法〉专家建议修订稿座谈会综述》，《预防青少年犯罪研究》2019年第3期。还有学者指出，可将被收容教养人送专门学校执行。③同注②。

笔者认为，收容教养执行场所的确定同样要立足实际。首先，收容教养作为一种强制性的机构内处遇措施，是触法未成年人保护处分的最后一道防线，其适用不具有普遍性，从现在的实践情况看，各地收容教养执行中的人数不多，甚至不少省份的收容教养人数已连续多年为个位数。在这种情况下，建立专门的收容教养场所显然不切合实际的需要。其次，将未成年犯管教所作为收容教养的执行场所，即使划分区域，分别管理，但强制性地长时间剥夺低龄未成年人的人身自由，将会对未成年人的正常社会化进程带来难以修复的负面影响。同时，未管所的教育方式单一，在保障未成年人正常接收义务教育等方面存在困难，更有可能叠加标签效应、交叉感染等不良影响，因此，在未成年犯管教所执行显然有失妥当。第三，专门学校的发展也遇到了瓶颈。自1999年《预防未成年人犯罪法》修改专门学校的入学方式以来，招生及学校数量也在逐年减少。但是，不可否认的是，经过多年的发展探索，专门学校在未成年人教育矫治方面积累了丰富的经验，是预防未成年人犯罪的重要力量之一，理应在当前罪错未成年人分级处遇中发挥更大的作用。因此，综合以上因素，建议将收容教养的执行场所确定为专门学校。对专门学校在现有基础上进行改革，从功能和空间上重新划分和隔离，既使专门学校与收容教养的执行对象相区分，同时利用专门学校的资源，保障收容教养的教育矫治效果。普通类别的专门学校由教育行政部门管理，接收收容教养人员的部分由司法行政部门和教育行政部门共同管理。这样，不仅可以解决专门学校生源不足，发展受限的困境，更为重要的是，利用专门学校在未成年人教育矫治方面的职业化、专业化经验，依法保障被收容教养的未成年人接收义务教育的权利。

2.明确执行方式

在收容教养的执行方式上，建议以限制但不剥夺未成年人人身自由的方式执行，保障被收容教养人员正常的社会化进程。一是执行期间适当保持与社会的联系。被收容教养人每月可以回家1至2天，可在指定时间以探望、通话、视频等方式与父母或其他监护人保持联系，确保被收容教养人在收容教养期间不完全切断与外界社会的联系。二是在执行内容方面，突出教育矫治功能，除保障接受义务教育的权利外，要有针对性地开展法治教育、心理调适、习惯养成等方面的教育。具体的课程设置方面，除文化知识、法治教育等必修课程以外，结合教育矫治需要，设置选修课程，被收容教养人可结合个人兴趣爱好，参与课程的选择和教育计划的制定，调动起参与教育矫治的积极性和主动性，体现处遇的个别化原则。对于16周岁以上的被收容教养人，可结合个人意愿附加劳动技能培训等课程，并组织参加相关职业技能考核，完成义务教育的，颁发毕业证书。三是在人员管理方面，实行小班化管理，每班编制人员不超过10人，配备班主任1至2人，从生活、教育、健康等各方面给予被收容教养人以关心和照顾，发挥感化作用，履行监督管理职责。四是针对存在心理、行为障碍的人员，组织专业心理医生给予危机心理干预治疗或行为矫治，对于存在心理障碍的人员，定期组织心理咨询，体现收容教养制度对未成年人的挽救特色。五是组织对外交流。引入社会力量参与教育矫治工作，如红色教育基地工作人员开展历史教育，公检法工作人员进行守法教育等，以多样的方式引导被收容教养人树立正确的三观，培养遵纪守法的纪律观念。六是定期开展执行效果评估，根据教育矫治成效，及时将变更执行方式或执行期限的建议报人民法院少年法庭审核。

3.加强保障观护

根据《预防未成年人犯罪法》规定，在结束收容教养后，被收容教养人在复学、就学、就业方面不受歧视。但实践中，这一权利难以得到保障。因此，建议借鉴未成年人犯罪记录封存制度的有关规定，从调查、决定、执行3个环节对收容教养记录予以封存，尤其是要在公安机关的犯罪记录查询系统上清除有关数据，避免给未成年人正常回归社会造成不利影响。同时，充分发挥现有未成年人“观护基地”的作用，对于结束收容教养的未成年人，在就学、就业方面给予辅导和帮助，定期进行观护督导①参见吴燕、顾琤琮、黄冬生：《我国收容教养制度的重构》，《预防青少年犯罪研究》2016年第4期。，落实帮教安置工作②参见魏平雄、赵宝成、王顺安：《犯罪学教科书》（第2版），中国政法大学出版社2008年版，第515页。，使其能够较为顺利地融入社会，防止再次犯罪的发生。在全面推进依法治国的今天，如何“激活”收容教养制度，充分发挥这一制度在低龄罪错未成年人教育矫治方面的作用；在全面深化司法体制改革的背景下，收容教养制度应当如何改革与发展，适应未成年人犯罪预防工作的需要，实现对触法未成年人的特殊保护，值得我们重视、研究与思考。收容教养制度的改革和完善是当前少年司法改革的一项重要组成部分③参见胡云腾：《论全面依法治国背景下少年法庭的改革与发展——基于域外少年司法制度比较研究》，《中国青年社会科学》2016年第1期。，期待理论研究及司法实践中能更多地关注这一领域，从建立罪错未成年人分级处遇体系的角度，对收容教养制度进行全面的审视，针对现行收容教养制度存在的问题及实践的迫切需要，设计出切实可行的改革与完善路径，推动我国少年司法事业的发展。