论新时代我国法律实施监督的新路径及其完善

王春业

十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），对“加强对法律实施的监督”问题专门作了顶层设计，明确提出：“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。加大全民普法工作力度，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础。各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”①详见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。。《决定》对法律实施的监督提出了新要求，作出了制度安排，提出了多项重要举措。本文以研究《决定》为基础，对相关具体制度设计、机制构建的完善进行阐释，以更好地贯彻十九届四中全会精神，加强对法律实施的监督。

一、对相关概念的厘清与理解

首先，有必要对相关概念作出界定，当然，这种界定不是教科书式的严格定义，而是一种理解性的解释。

（一）关于法律实施

中国特色社会主义法律体系已经形成，目前，无法可依的问题已得到解决，但执法司法领域仍然存在一些亟待解决的突出问题，“世不患无法，而患无必行之法”①〔汉〕桓宽：《盐铁论·申韩》。，有法不依、执法不严、违法不究现象还比较严重。为此，习总书记强调指出：“如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事”②刘砺兵：《加快完善五大体系 全面推进依法治国》，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/0211/c40531-31580709.html，人民网，2020年3月25日访问。。现在工作的重点不是立法问题，而是法律实施问题，加强法律实施，加强对法律实施的监督，是我国在法律体系建成后需要重点做的工作。

法律实施本身是一个内涵非常丰富的概念，学界对其有不同的界定。刘鹏博士认为，从法的运行角度看，包括立法、执法、司法、守法，其中，除了立法外，执法、司法和守法都属于法律实施问题；从法治建设内容的角度看，包括有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，其中，除了有法可依属于立法问题外，有法必依、执法必严、违法必究都属于法律实施问题；从法律实施方式角度看，法律实施有对法律的主动实施和对法律的非主动实施，法律的主动实施主要是公民的自觉守法，而法律的非主动实施，主要是在出现违法情形时的强制执法，两者都属于法律实施问题；从法律实施的主体角度看，法律实施包括行政机关的执法行为、监察机关的监察行为、司法机关的法律适用行为，以及公民法人和其他组织的守法行为。③参见刘鹏：《法律实施的基本范畴论纲》，《江汉论坛》2017年第6期。

（二）关于对法律实施的监督及监督路径

法律要得到实施，除了各个法律实施主体各司其职、自觉执法、司法、守法外，还需要加强外部的监督。而所谓监督的路径，主要侧重于监督的措施和方法。实践中，我国已经探索了不少有效方法，学界对监督以及监督的方法也有不少研究，包括从总体上对法律实施监督进行研究的成果④例如，全国人大常委会办公厅研究室编写的《我国当前法律实施的问题和对策》（中国民主法制出版社1997年版）；谢士文等的《我国法律实施问题研究》（中国法制出版社1999年版）；朱景文主编的《中国法律发展报告 2011：走向多元化的法律实施》（中国人民大学出版社2011年版）；刘作翔主编的《法律实施的理论与实践研究》（社会科学文献出版社2012版）；江必新主编的《中国法治实施报告》等。，和从各个相关领域对法律实施监督进行研究的成果，后者又具体包括：人大对法律实施的监督⑤代表性成果有：卓越的《地方人大监督机制研究》（人民出版社2002年版）；林伯海的《人民代表大会监督制度的分析与建构》（中国社会科学出版社2004年版）；程湘清的《论人大监督权》（中国民主法制出版社2007年版）；李云霖的《人大监督权优效运行机制研究》（山东人民出版社2012年版）；姜起民的《实然与应然：人大对法院的监督关系研究》（吉林大学出版社2012年版）；秦前红等的《地方人大监督权》（法律出版社2013年版）；谢小剑的《人大监督司法实施制度研究》（中国政法大学出版社2014年版）；刘一纯的《人大监督的实效考察与优效机制研究》（中国社会科学出版社2014年版）等。、司法机关对法律实施的监督⑥就法院的监督而言，代表性成果有：王利明：《司法改革研究》（法律出版社2001年版）；程春明的《司法权及其配置》（中国法制出版社2009年版）；陈卫东的《司法机关依法独立行使职权研究》（《中国法学》2014年第2期）；施新洲的《司法权的属性及其社会治理功能》（《法学论坛》2014年第1期）。就检察机关的监督而言，代表性成果有：韩大元的《中国检察制度宪法基础研究》（中国检察出版社2007年版）；李征的《中国检察权研究》（中国检察出版社2008年版）；傅国云的《行政检察监督研究：从历史变迀到制度架构》（法律出版社2014年版）；韩成军的《依法治国视野下行政权的检察监督》（中国检察出版社2015年版）；谢鹏程的《行政执法检察监督论》（中国检察出版社2016年版）。、公民等对法律实施的监督⑦代表性成果有：陈党的《公民监督的功能及其实现途径探讨》（《政治与法律》2008年第7期）；吴学兵的《政治文明视域中的公民监督功能》（《中共天津市委党校学报》2008年第1期）；张太保的《论公民监督与制度保障》（《四川行政学院学报》2011年第1期）；崔方明的《公民监督——构建责任政府的途径》（《东南大学学报(哲学社会科学版)》2014年第S1期）；黎瑞的《完善公民监督公共权力的效能保障机制——以群众监督对接和助推反腐机关组织监督为视角》（《求索》2017年第6期）等。。

从上述研究中可以看出，尽管我国目前对法律实施的监督路径不少，但效果并不佳。由于缺乏有效监督，许多领域的法律规范成为“豆腐法”，使得公民的合法权益受到损害，破坏了法治秩序，群众对此反映强烈。这些问题如不尽快解决，不仅会影响中国特色社会主义法治体系的建设，严重损害法治权威和公信力，还会严重影响党和国家形象。因此，只有进一步加强对法律实施的监督，才能从根本上解决有法不依问题，才能保护和实现广大人民的合法权益，建立良好的法治秩序，树立法律的权威，实现法治中国的目标。

（三）关于新的监督路径及其完善

对法律实施的监督问题，不是一个新话题，自从有了法律和法律实施，对法律实施的监督问题就一直紧随其后。然而，法律实施监督问题也具有一定的时代性，不同时代或同一时代的不同时期也会有不同的监督路径，而且不同的监督路径都各有其优劣，但其共同点是，都是适合那个时代监督的现实需要。法律实施没有完成时，法律实施永远在路上，对法律实施的监督也应不断创新和完善。

实际上，对法律实施的监督，我国已经建立了一套监督路径，包括宪法监督、人大监督、行政监督、检察监督、社会监督等。这些监督路径，对保证我国法律的有效实施，起到了非常大的作用，也仍然是我国当下要继续坚持和完善的监督路径。但毕竟我们已经处于新时代，新时代有新时代的特点，法律实施中也出现了新的问题，需要新的监督路径。中共十八大以来，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代背景下，法律实施中出现了新情况、新问题，需要用一种新的措施来应对，因此，对法律实施的监督路径也要与时俱进。为此，党的十九届四中全会在对我国法律实施现状进行综合研判的基础上，从顶层设计上提出了法律实施监督的具体路径和新的举措，这些路径具有时代特点，适合十八大以来我国法律实施及其监督的现实需要。

新的路径突出一个“新”字，尤其与传统的监督路径相比，是一种适合新时代特点的新的监督路径，从中可以提炼出的新路径包括：第一，对执法司法活动干预的排除。只有加强对各种干扰的排除，才能保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，才能保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。第二，拓展公益诉讼案件范围。公益诉讼是一项具有中国特色的诉讼制度，自2015年7月1日起试点，到2017年6月正式写入行政诉讼法和民事诉讼法，目前已经成为一项具有特色的法律实施监督制度。第三，实行惩罚性赔偿制度。这是针对故意违法或恶意违法行为的惩罚制度，是通过加大对恶意和严重违法行为的处罚力度，甚至科以严格的刑事责任追究，来减少违反法律、影响法律实施的监督措施。第四，加大全民普法工作力度。通过全民普法力度的进一步加强，达到增强全民法治观念、自觉守法、促进法律实施的目的。第五，加强对关键少数的监督。对关键少数的领导干部的监督，使他们成为尊法学法守法用法的带头人，并起到示范和引领作用，形成以少数带动绝大多数的良好社会效应和法治氛围。

上述五个方面，虽然以前也提过，但将之与法律实施的监督联系在一起，则是一个创新。这五个方面不仅与法律实施的监督有着密切联系，都是围绕着如何加强法律实施监督的路径来展开的，而且相互之间也有着一定的逻辑关系，它们各有侧重，共同组成了对法律实施的有效监督。具体而言，排除对执法司法活动干预，侧重为法律的实施创造良好的外部环境；拓展检察公益诉讼案件范围，侧重对权力行使的监督，重在对法律实施主体和行为的监督；实行惩罚性赔偿制度，侧重对社会主体守法方面，重在对恶意违法和严重违法者的惩罚和监督；加大全民普法工作力度，侧重对包括公民在内的社会主体的普法和法律意识的提高，为法律的实施创造积极的社会环境；对关键少数的监督，既是对作为“关键少数”的领导干部尊法学法守法用法问题的监督，也是对前四个监督路径的有力保障。

新时代所提出的法律实施监督的路径具有较大进步。但有了新的路径，并不表示这些新路径就已经十全十美了，相反，就是因为其新，还存在许多方面的不足，需要不断进行完善，以实现更好的监督效果。因此，当下以及今后一段时期，仍要在继续加强传统监督路径的基础上，按照十九届四中全会所设计的新的监督路径，进一步完善和构建新的体制机制和制度，使得我国法律得到全面实施。

二、建立和完善对执法司法活动干预的排除机制

（一）执法司法是法律实施的主要形式

“徒法不能自行”是一句法谚，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”①[明]张居正：《请稽查章奏随事考成以修实政疏》。。法律只有通过相关机关的实施，才能将其所包含的价值予以体现，才能实现法律所希望达到的目标。“广义而言，执法司法与守法都是法律实施的问题。”②刘鹏：《法律实施的基本范畴论纲》，《江汉论坛》2017年第6期。其中，执法司法更是法律实施最通常的表现形式。执法和司法是一定的国家机关按照法律规定的职权和程序，将法律的规定付诸实践，对特定人和特定事作出处理的活动。执法的主体既包括行政机关，也包括监察机关；司法的主体既包括审判机关，也包括检察机关。即行政机关的执法行为、司法机关的法律适用行为、监察机关的监察行为、检察机关的检察行为等，都属于法律实施的范畴，只有这些公权力机关依法行使了法律所规定的各项权力，做到有法必依、执法必严、违法必究，才能保证法律的全面实施，并从制度上保障公民的合法权益。

（二）外在干预成为法律实施的较大障碍

法律实施需要一个只服从法律而无需考虑任何外界不相干因素的法律适用环境，只有这样，才能完全依据法律的规定，依据所收集到的事实，作出公正公平的处理。来自外界的非法和不当干预，影响了正常的执法司法活动，影响了法律的全面实施。干预执法司法活动的不仅有国家机关、社会团体、企事业单位的普通国家工作人员，而且还有领导干部对执法司法、具体案件的非法干预。

现实中，领导干部干预执法司法活动通过不同的形式表现出来。主要有：一是通过批条子、下命令等，超越职权向执法司法人员提出与案件处理有关的带倾向性的意见和建议；二是对案件的证据采信、事实认定、行政决定、司法裁判等提出具体要求；三是以组织名义向执法司法机关发文发函对案件处理提出要求；四是纵容身边工作人员、亲属干预执法司法活动；五是其他影响执法司法人员依法公正处理案件的行为。

干预执法司法活动极易产生“破窗效应”①“破窗效应”理论是由詹姆士·威尔逊和乔治·凯林提出的。原意是：如果有人打坏了一幢建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些示范性的纵容去打烂更多的窗户。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉，结果在这种公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生、猖獗。由此得出结论，不良现象如果被放任存在，会诱使人们仿效，甚至变本加厉。，“法律的执行和遵守也是这样，如果一个人或者一些人违法得不到严厉惩治，其他人也会纷纷效仿”②袁曙宏：《坚决排除对执法司法活动的干预 绝不允许法外开恩》，https：//www.sohu.com/a/350991456_114731，搜狐网，2020年3月20日访问。。干预执法司法活动的行为，使得关系案、人情案、金钱案时有发生，严重影响了法律的有效实施，也导致执法司法不公，滋生执法司法腐败问题，影响执法司法的权威和公信力，侵犯当事人的合法权益，导致“有法不依、执法不严、违法不究”的问题。

（三）建立有效排除干预机制

要加强对不当干预行为进行有效监督，为执法司法机关的法律实施提供良好的外部环境。排除外在干预是对法律实施的最好保障，也是对法律实施的最佳监督，保障法律得到全面实施，为此，要从多方面建立排除干扰的机制。

1.要建立执法司法的责任制度

习总书记在谈到理想信念时曾指出，理想信念是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。③参见《坚定理想信念 牢记初心使命》，http：//theory.people.com.cn/n/2014/0716/c40531-25285852.html，人民网，2020年3月21日访问。打铁还需自身硬，同样，对于执法司法者而言，要排除外界的干预，自身必须具有排除各种干扰的动力和压力，否则，执法司法就会抵挡不住任何外在干预，影响执法司法的公平公正。对此，除了要提高执法司法者自身的认识、素养外，就是要建立健全执法、司法责任制度，让执法司法者对执法司法的行为负责。执法责任制与司法责任制虽然有不同的内容，但在本质上都是明确法律实施主体、实施职责、实施程序、实施标准，建立健全权力清单和责任清单，建立科学合理的评议、考核制度，并将落实情况作为奖惩的主要依据，而对落实不力的，要追究严厉的法律责任。同时，需要实行终身责任追究制度。从执法司法人员自身责任制度的角度，排除外界干扰和干预，为法律的全面实施建立起坚强的堡垒。值得注意的是，中共中央、国务院曾联合印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（中发〔2015〕36号），其中，提出要“全面落实行政执法责任制”，内容涉及到责任追究机制、投诉举报、情况通报等制度；同时，司法机关也制定了相应的司法责任追究制度，实现“裁判者负责”④2018年12月4日最高人民法院印发了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》（法发〔2018〕23号）。。然而，上述制度还停留在纲要或规范性文件的层面，没有上升到法律层面，效力层级有待提高，而且操作性不强，相关配套措施没有跟上，影响了这些规定的贯彻与落实。

2.要从干预的环节完善排除机制

这里有两个环节的机制需要建立并强化：一是建立健全履职指引和案件监管的全程留痕制度。将每一个对执法司法机关干预的行为记录在案，为后续的责任追究打下基础，同时通过留痕制度，达到对干预者震慑的效果，一定程度上可以让干预者不敢干预。二是建立对不记录行为进行惩处的制度。记录留痕工作需要办案人员或办案的机关认真地去做，这是一份最基础的记录材料，但也是比较难做的工作。一般来讲，干预者都是权力较大的部门或领导，办案机关或办案人员往往不敢做记录，也难以为后续惩戒留下任何证据。为此，要将留痕记录作为办案机关和办案人员的一项基本工作，凡是不如实记录的，就是严重失职，要追究法律责任，进行严惩。这种制度的建立，一方面是对记录人员提出了明确要求，另一方面也是赋予记录人员的一把有利武器。值得注意的是，我国对干预司法活动曾出台过相关规定，并要求司法人员对干预的情况作出记录①2015年3月，中办、国办联合印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第5条规定，对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。以组织名义向司法机关发文发函对案件处理提出要求的，或者领导干部身边工作人员、亲属干预司法活动、插手具体案件处理的，司法人员均应当如实记录并留存相关材料。2015年3月，中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》第6条规定，对司法机关内部人员过问案件的情况，办案人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查；第7条规定，办案人员如实记录司法机关内部人员过问案件的情况，受法律和组织保护。，而且法院系统也制定了具体落实的办法②最高人民法院于2015年8月印发了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》（法发〔2015〕10号）。，但实践中，真正作出记录的很少，影响了该规定的执行，原因仍然是一个操作问题以及相关配套制度不健全的问题，难以将纸面上的规定落实到实处。目前为止，尚没有关于行政执法干预方面的规定，也使得干预行政执法的问题仍未得到解决。需要加强制度配套，加强执行力度，为排除干预提供基础性证据。

3.对干预者实行严惩机制

干预者之所以敢干预，一个重要的原因是缺乏对干预行为的严厉惩罚。虽然我国已经制定了一些规范性文件对此作出规定③2012年10月29日，中纪委印发的《非法干预查处渎职侵权违法犯罪案件违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第8条规定，非法干预查处渎职侵权违法犯罪案件的违纪行为受到党纪追究后，需要给予行政处分或者其他纪律处分，以及涉嫌犯罪的，依照《中国共产党纪律处分条例》相关规定处理。在《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》中，对领导干部干预案件的行为规定了惩处的办法。，但实践中落实不够到位。原因在于：一方面干预的证据不好收集，记录留痕制度没有实施到位，使得对违规者的惩罚难以找到证据，尤其是在干预方式越来越隐秘的情况下，更难以查找干预的证据；二是相关文件不仅在操作性方面存在一定问题，而且在实践中基本上没有实施过。目前，很少有因为干预执法司法活动而受到惩处的典型案例。为此，有必要以党内法规和监察法规的形式专门制定有关对执法司法干预行为惩治的法律规范④2019年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确规定国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。，由纪委和监察委员会联合治理干预行为，尤其是对干预者实行严厉惩治，达到干预者不敢干预、不能干预的目的。

三、进一步拓展检察公益诉讼案件范围

（一）检察公益诉讼成为法律实施监督的重要方式

检察机关是法律监督机关，担负对法律实施进行监督的职责。近年来开展的检察公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的法律实施监督制度，它通过对行政机关违法或不履行行政职权的行为提出公益诉讼，促使法律得到有效实施，是当下一项重要的法律实施监督机制。可以说，让检察机关提起行政公益诉讼，契合检察机关法律监督的宪法地位①参见胡卫列：《论行政公益诉讼制度的建构》，《行政法学研究》2012年第2期。，“是法律监督权在行政诉讼领域的具体运用”②王春业：《行政公益诉讼范围的“等外”解读》，《浙江学刊》2019年第6期。。公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。我国公益诉讼制度先是从2015年7月1日起在部分地区进行为期两年的试点，后逐步推广，并于2017年6月分别写入了《民事诉讼法》第55条第2款③《民事诉讼法》第55条第2款规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。和《行政诉讼法》第25条第4款。④《行政诉讼法》第25第4款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。民事公益诉讼与行政公益诉讼在提起诉讼的主体、受案范围、诉讼程序等方面有所不同，但都是为了维护公共利益，督促行政机关和其他组织、个人纠正违法行为，都具有法律实施监督的功能。正如公益诉讼入法时的修订说明中所表述的那样：“督促行政机关依法履行职责，增强了行政机关依法行政的主动性和积极性。同时，针对实践中有些行政相对人不履行法定义务甚至抗拒行政机关处罚的情况，……也有利于维护行政执法权威和公信力。”⑤曹建明：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉和〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明——2017年6月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上》，参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第4期。

（二）检察公益诉讼范围存在较为狭窄的问题

自公益诉讼制度建立以来，对法律实施的监督取得了较好效果，从督促生态环境还清、还绿、还美，到守护“舌尖上”的安全，从严防国有财产流失、保护国有土地使用权到捍卫英烈荣誉尊严，检察公益诉讼为破解公共利益保护难题提供了“中国方案”⑥朱宁宁：《积极慎重稳妥拓展公益诉讼案件范围》，http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2019-11/22/content_8056029.htm，法制网，2020年3月22日访问。，成为法律实施监督的较好路径。⑦2017年7月至2019年9月，立案公益诉讼案件共214740件，办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件。参见张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告（摘要）――2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》。但目前最大的问题是，公益诉讼案件的范围过于狭窄，与对法律实施的监督范围不相匹配。在民事公益诉讼中，其范围仅限于“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全”等领域的事项；在行政公益诉讼中，仅限于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等领域的事项。而法律实施所涉及的领域非常广泛，涵盖了我国政治、经济、社会、文化生活的各个方面，显然，作为法律实施监督的较好方式，公益诉讼范围与现实的违法实际不相适应，与法律实施的范围不相适应，也使得许多违法实施的行为得不到及时有效监督。

（三）拓展检察公益诉讼范围

作为一项新的制度，公益诉讼仍处在探索时期，其范围不能一步到位是可以理解的。但随着公益诉讼实践的不断发展，诉讼经验逐步积累，扩大范围不仅具有必要性，也具备了可行性。就可行性而言，一是法律已经为公益诉讼范围的扩大留有空间。目前，无论是民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定，还是行政诉讼法对行政公益诉讼范围的规定，在表述所涉及的具体领域时，都使用了“等”字。关于“等”的含义，是“等内”还是“等外”，最高人民法院曾对此有一个说明①《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]第96号)中明确了以下解释规则：法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。，其倾向“等外”的解释，属于不完全列举的“等”。为此，最高人民检察院与最高人民法院可以联合对公益诉讼范围“等”字作出扩大性解释。二是公益诉讼的实践已经为范围的扩大积累了丰富的经验。实际上，从试点到正式入法，公益诉讼范围呈现出不断扩大的状态。例如，试点期间，行政公益诉讼范围有3个，而在入法时就扩大为4个领域。随着实践的深入，还在不断扩展。例如，“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉”②《英雄烈士保护法》第25条第2款明确规定：英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。，进出口商品质量安全③参见《国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》（国发〔2017〕43号）“工作任务”部分第15项。，以及实践中不断有新的案例出现。④例如，北京市海淀区人民检察院针对部分商户违法向未成年人售烟问题，向区市场监督管理局、烟草专卖局发出检察建议，相关单位迅即开展为期一个月的专项整治，对违规经营者立案查处；浙江省宁波市海曙区人民检察院针对一段时期骚扰电话泛滥甚至影响“120”等特种电话服务的问题，向通信管理部门发出检察建议，通信管理部门集中整治，效果明显；上海检察机关开展电梯运行、消防安全、危险品运输、网约车运营等专项监督。参见姜洪：《检察机关稳妥积极探索拓展公益诉讼办案范围》，http：//news.jcrb.com/jxsw/201910/t20191023_2068052.html，正义网，2020年4月5日访问。又如，山西省晋中市榆次区人民检察院对涉及危害公共安全、生产安全双领域，依法向晋中市住房和城乡建设局、应急管理局发出诉前检察建议，使相关机关及时履行了法定职责。参见《山西检察机关成功办理全省首例公益诉讼“等”外领域案件》，http：//www.sx.xinhuanet.com/2019-09/24/c_1125030629.htm，新华网，2020年3月20日访问。为此，可以采取以下措施，逐步扩大公益诉讼范围。

首先，通过司法解释的方式对公益诉讼范围作出明确。扩大公益诉讼范围最简便的方式就是通过司法解释对现行法律中的“等”字作扩大性解释。⑤《立法法》已经赋予两高对审判、检察工作中具体应用法律的解释权。根据《立法法》第104条的规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。可采取概括式和列举式两种方式。概括式的规定为：除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等，凡是侵害公共利益且没有适格原告的违法行为，都应当列入检察公益诉讼的范围。此种概括性规定，就可以将所有与公益诉讼相关的违法行为纳入公益诉讼范围之中，并为实践中的探索提供法律依据。而列举式的规定，是把各地比较成熟的其他事项明确列入公益诉讼范围，可将当下实践中较为成熟或社会反响较大的领域直接作出列举。⑥王春业 ：《行政公益诉讼范围的“等外”解读》，《浙江学刊》2019年第6期。例如，可以将不当使用政府财政资金、不当设置与维护公共设施造成公共利益受损、规划领域和公共建设领域的违法审批，以及其他导致社会公共卫生、经济秩序、公共安全受到严重损害的行为⑦参见马怀德、孔祥稳：《拓宽案件范围完善行政公益诉讼制度》，《检察日报》2017年4月3日。，以及安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等相关事项纳入列举事项。

其次，鼓励各地结合本地情况积极探索公益诉讼范围的扩大。考虑到各地公益诉讼实践经验、人员素质、监督环境等差异，应当允许在法律和司法解释允许的范围内积极探索，并适时扩大公益诉讼范围。为了稳妥起见，可采取两种方式：一是地方检察机关争取地方人大的支持来扩大公益诉讼的范围，由地方人大对较为成熟的事项采取作出决定的方式纳入公益诉讼范围。例如，已经有十多个省级人大通过专项决定的方式将公益诉讼范围加以扩大。二是对于法律、司法解释以及地方人大没有列入公益诉讼范围的事项，地方检察机关在决定提起公益诉讼之前，要经过省级人民检察院批准。批准程序具有审核和提供意见的作用，使得新领域的事项可以稳妥地纳入公益诉讼范围。

再次，“两高”通过指导性案例不断扩大公益诉讼范围。指导性案例原来是指最高人民法院依照审判管理和审判监督职能，就各级法院按照特定程序报送的以及最高人民法院审理的在法律适用方面具有典型性、示范性、新颖性的案件，经审判委员会讨论确定后公布并对各级人民法院审判工作予以指导的案例。①陈树森：《我国案例指导制度研究》，上海人民出版社2017版，第10页。但随着实践的发展，最高人民检察院也经常发布一些指导性案例。指导性案件虽然不是必须适用的法律依据，但具有很强的指导性，“指导案例之所以成为指导案例，并非在于指导案例所指向案件的全部，其关键在于对案件争议焦点问题，包括事实认定、证据采信和法律适用等问题，所进行的详细充分的分析论证，足以说服他人在处理相同或者类似案件时能够自觉、主动地认同和接受”②公丕祥：《完善中国特色案例指导制度之我见》，《法制资讯》2011年第5期。。为此，最高人民检察院可以对各地涉及公益诉讼案件类型定期发布新型范围的指导性案例，让其他地方的检察机关从中学习案件类型以及提起公益诉讼的方式等，逐步将各地探索的新型公益诉讼案例推向全国各地，不断丰富和扩大公益诉讼范围。

四、全面实行惩罚性赔偿制度

法律实施最重要的方式是法律得到遵守，而违法行为是对法律实施的破坏，故意或恶意违法更是法律实施的最大障碍。因此，对违法者如何惩罚以及惩罚的程度，直接关系到法律实施的效果。

（一）惩罚性赔偿可以有效惩罚严重违法或恶意违法行为

在民事损害赔偿中，一般采取的是补偿性赔偿或等额性赔偿，遵循的是一种“填平原则”，即受害人损失多少，致害人就赔偿多少，这种赔偿方式往往达不到惩罚的效果，对违法者产生不了较大的震慑力。由此，再次违法、多次违法现象不断发生，对法律实施产生了负面影响，难以达到对法律实施监督的效果。“一个时期以来，我们对一些违法犯罪的处罚力度，在总体上偏轻，客观上纵容了一些违法犯罪者的恶行”③卓泽渊：《加强对法律实施的监督》，《天津日报》2019年12月16日。，而惩罚性赔偿制度可以对违法者尤其是恶意违法、严重违法者起到震慑作用。

惩罚性赔偿制度是与补偿性赔偿制度相对应的一种赔偿制度，原本是英美国家的民事赔偿制度，后来在我国消费者权益保护法中首次引入。惩罚性赔偿制度强调致害人要向受害人支付超过实际损失的损害赔偿，在对受害者进行赔偿的同时，达到对致害者进行惩罚的效果，以此来提高违法特别是故意违法、恶意违法行为的成本，甚至要用刑事责任追究的方式，加大对违法者的惩处力度，“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”①[唐]王勃：《上刘左相书》。，形成一种不敢违法、不愿违法、不想违法的法治氛围，从而保障法律得到有效实施。由此，惩罚性赔偿制度也成为监督法律实施的一把利剑。

（二）我国惩罚性赔偿制度存在的适用不足问题

惩罚性赔偿制度虽然被引入我国相关领域，但由于种种原因，该制度在适用中存在如下不足：一是适用范围较为狭窄。目前主要适用于消费者权益保护②1993年制定、2009年第一次修订的《消费者权益保护法》第49条规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。2013年修订的《消费者权益保护法》第55条规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第49条、第51条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。、商品房买卖③2003年《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8条规定，具有下列情形之一的，导致商品房买卖合同目的不能实现的，无法取得房屋的买受人可以请求解除合同、返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任：(一)商品房买卖合同订立后，出卖人未告知买受人又将该房屋抵押给第三人；(二)商品房买卖合同订立后，出卖人又将该房屋出卖给第三人。第9条规定，出卖人订立商品房买卖合同时，具有下列情形之一，导致合同无效或者被撤销、解除的，买受人可以请求返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任：(一)故意隐瞒没有取得商品房预售许可证明的事实或者提供虚假商品房预售许可证明；(二)故意隐瞒所售房屋已经抵押的事实；(三)故意隐瞒所售房屋已经出卖给第三人或者为拆迁补偿安置房屋的事实。、食品安全④2009年《食品安全法》第96条第2款规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。2015年、2018年两次修改的《食品安全法》第148条第2款规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。、侵权责任⑤2009年《侵权责任法》第47条规定，明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。、旅游⑥2013年《旅游法》第70条第1款规定，旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；造成旅游者人身损害、财产损失的，应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。等领域，所涉及的领域主要是合同法和侵权法领域，而其他领域则没有适用。范围的狭窄，使得大量的违法领域不能进入惩罚性赔偿的范围，由此造成了不同领域赔偿的不公平，而且也影响了其他领域法律的有效实施以及对违法者的有效惩治，“惩罚性赔偿制度适用的范围如果还是仅仅限于那几项民事不法行为，将很难有效地保护社会大众的公共利益，也无法达到遏制社会不法行为的目的”⑦刘益灯、汤国风：《中国惩罚性赔偿制度的困境与出路》，《社科纵横》2019年第2期。。二是适用条件明显苛刻。从现有的惩罚性赔偿领域的适用条件看，就主观条件而言，有的要求致害者具有“明知”的主观过错，例如，《食品安全法》《侵权责任法》《消费者权益保护法》都要求致害人“明知”，由于民事诉讼实行“谁主张、谁举证”原则，这就要求受害人要证明致害人在主观上是“明知”的故意，“明知”的故意在举证时的高难度，使得很多受害人不得不放弃该项赔偿。就损害结果而言，有的要求在损害结果上要同时达到死亡或健康严重损害的后果，例如，《侵权责任法》《消费者权益保护法》都有受害人“死亡或者健康严重损害”的结果性要求，而“死亡”或健康“严重损害”的程度，又使得许多案件达不到此程度而无法适用惩罚性赔偿，使得违法者得不到应有的惩罚。此外，在适用条件上，还存在适用条件不统一的问题。三是赔偿计算标准过低。即使达到了惩罚性赔偿的条件，在赔偿金计算时也呈现出过低的现象。从现有的惩罚性赔偿领域看，都是以“实际损失”作为计算基础，大多是按照实际损失的三倍计算。而由于“实际损失”在计算时往往只包括直接的损失，例如，在健康损害中，往往只计算实际产生的医疗费、误工费等直接损失，并给予一次性赔偿，而不再关注后续治疗问题，使得受害者真正获得的赔偿在数量上非常少，也达不到惩罚的效果。

（三）进一步加大惩罚性赔偿制度的适用，促进法律的有效实施

首先，应不断扩大惩罚性赔偿制度的适用范围。不断扩大惩罚性赔偿制度的适用范围是许多国家的一种趋势。例如，美国为了维护社会经济的发展，已经将惩罚性赔偿广泛适用于侵权法、合同法、财产法、劳工法以及家庭法。①参见张珊：《大规模侵权中惩罚性赔偿的适用研究》，山东师范大学2019年硕士学位论文，第21页。就我国而言，当初将惩罚性赔偿制度限定于一定范围是有特定历史原因的，当时我国市场经济还不够发达，而惩罚性赔偿者多是一些生产经营者，从保护生产经营者的角度出发而进行有限的适用。如今，市场经济已经较为发达，特别是许多领域恶意违法问题非常严重，扩大惩罚性赔偿制度适用范围的经济环境和社会环境已经比较成熟，因此，有必要进行扩大适用。通过立法手段，明确对所有恶意或严重违法的行为，都应当适用惩罚性赔偿制度，以适应法律实施监督的现实需要。

其次，应统一和放宽惩罚性赔偿制度的适用条件。不同领域惩罚性赔偿制度适用条件有差异，这本身就是一种不公平现象。具体而言，在主观上，仍然要求致害者主观上必须有过错，特别是故意或恶意违法，这也是要加强惩罚性赔偿的重要原因。但在举证方面，可以采取举证责任转移原则，“把原来由当事人一方所负担的举证责任转移给对方当事人承担”②叶自强：《举证责任的确定性》，《法学研究》2001年第3期。，即受害人先对致害人主观过错进行举证，在提出初步证据后，举证责任就转移给致害人，由致害人举证证明自己主观上没有过错，只要致害人不能证明自己主观无过错，就可以推定其为恶意，应当承担赔偿责任。在结果上，不能要求达到死亡或健康严重损害的程度，只要出现了损害事实，不管损害的大与小，都应当承担赔偿责任，以此达到对致害人惩罚的目的。

再次，应提高惩罚性赔偿的标准。一是在惩罚的比例上可以采取实际损失的3倍至10倍的比例来计算，赋予法官必要的自由裁量权，由法官根据致害人的过错程度、财产情况、认错态度等自由裁量，特别是对恶意程度比较大的，可以处以10倍的顶格赔偿，只有这样，才能达到惩罚恶意违法、故意违法的目的，起到对法律实施监督的真正效果；二是要进一步扩大“实际损失”的计算范围，将所有可能的损失都计算在内，例如，在身体受到损害的案件中，不仅要计算医疗费、护理费、误工费等费用，还要计算由此产生的交通费、住宿费、律师费等。

由于惩罚性赔偿制度必须于法有据，为此，当前，要从立法上不断扩大惩罚性赔偿制度的适用范围，统一和扩大惩罚性赔偿适用条件，提高惩罚性赔偿的计算标准等；同时，要将惩罚性赔偿与刑事责任衔接，对恶意违法的行为，严格刑事责任的追究，强化惩罚性赔偿对违法的遏制功能，促进法律的全面实施。

五、优化全民普法工作体制机制

（一）全面普法是推动法律实施的有效路径

从法律规范实现的方式看，法律实施有自动实施和非自动实施，前者是公民的主动遵守从而使得法律得到实现；而后者则是在国家强制力的作用下促进法律规范的实现，特别是在出现不遵守甚至违法犯罪的情况下采取的强制执法。法律实施的关键是公民的自觉守法，实现法律实施最佳状态的根本途径是全民守法，公民的普遍守法使得法律无需强制执行即可以自动实施。正如法国启蒙思想家卢梭所言：“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”①[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第82页。没有全社会的普遍守法，就不可能有法律的全面实施。但公民自觉守法的前提和基础是知法、懂法，具有良好的法律意识，并将法律的要求转化为自觉行动，从而实现法律所希望达到的目标。当然，一个知法懂法的人不一定就是一个守法的人，但一个不知法为何物、没有法律意识的人，不可能真正做到守法，因此，从某种意义上讲，知法与守法之间具正相比例关系。而知法、懂法离不开国家的有效普法，“普法与法律实施具有完全正相关关系，普法力度越大，人民群众的法治意识就越强，法律就越能得到尊崇和遵守”②杨安琪：《用普法促懂法 用懂法促守法》，《中国应急管理》2019年第12期。。通过全民普法，将法律知识和法治精神传递给社会、传递给公民，进一步增强法治观念，促进全民守法，达到法律全面实施的效果。为此，《决定》提出，“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”③参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606-3.html，中国共产党新闻网，2020年3月20日访问。。加强和改善全民普法工作，创新普法方式，力求普法的实效性，既是法律实施的重要保证，也是法律实施监督的一个重要环节。

（二）我国普法中存在的亟待解决的问题

自1986年我国开展“五年普法规划”以来，已经开展了六次“五年普法行动”④“一五普法”(1986-1990年)、“二五普法”(1991-1995年)、“三五普法”(1996-2000年)、“四五普法”(2001-2005年)、“五五普法”(2006-2010年)、“六五普法”(2011-2015年)。，现在正在进行的是“七五”普法。⑤中共中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划(2016-2020年)》，并发出通知。普法行动极大地提高了公民的法治水平，“无论如何我们也不能否认，通过普法，达致公民‘守法’”⑥吕明：《在普法与守法之间——基于意识形态“社会黏合”功能的意义探究》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2012年第3期。，为法律实施提供了良好的基础，“以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系得到深入宣传，法治宣传教育主题活动广泛开展，多层次多领域依法治理不断深化，法治创建活动全面推进，全社会法治观念明显增强，社会治理法治化水平明显提高，法治宣传教育在建设社会主义法治国家中发挥了重要作用”⑦参见《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0418/c1001-28282272.html，人民网，2020年4月5日访问。。然而，随着我国社会主要矛盾的变化，对普法也提出了新要求，普法中的一些问题亟待解决，普法的效果仍需进一步加强。一是在普法主体方面，仍以国家机关普法为主体，而社会力量的参与远远不够；而且国家机关之间也存在着条块分割问题，“谁执法谁普法”虽然有利于形成普法责任制，但也容易造成普法的条块分割、各自普法现象，难以形成普法的合力。二是在普法内容方面，存在着支离破碎、不够系统、简单化等问题；存在着针对性不强，与生活工作脱节，与群众的需求不适应的问题；存在着只注重法律知识的普及，忽视法治意识和法治文化的培育。三是在普法手段方面，存在着普法手段和方式严重滞后问题，许多地方还停留在张贴横幅标语、发传单、黑板报、开展法律咨询、送法下乡等为主要手段的传统方式进行普法，普法效果不佳。四是普法中仍存在严重的形式主义，有些地方在普法中，只注重采取轰轰烈烈的形式进行普法，出现运动式、突击式、阵地式、间隙性普法，只关注普法总结材料的丰富，而不关注普法的实际效果。

由于普法中的上述问题，使得普法的实质性效果不佳，没有达到预期的效果，造成公民法律意识还有待提高，法治信仰还有待加强，影响了法的遵守，影响了法律的全面实施。为此，必须创新普法体制机制，进一步完善公共法律服务体系。

（三）创新普法体制机制以促进法律的有效实施

要以需求为导向，以法律的全面实施为目标，采取有效措施，加强普法工作，加强公共法律服务体系建设，务求实效。第一，在普法主体方面。除了继续强化“谁执法谁普法”①2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》。的普法责任制外，要形成“大普法”“共普法”的格局，要打造共建共治共享的普法新机制，打破党政机关包揽的格局，尤其是要充分发挥社会主体参与普法的作用和积极性。要通过项目化、招投标、政府购买服务等方式，整合社会资源，充分调动社会力量、第三方机构参与，实现全社会参与普法。第二，在普法对象方面。要将普法的对象放在“关键时期”的青少年、“关键少数”领导干部等重点人群，并应当根据普法对象的不同，采取有差异的精准的普法模式。第三，在普法内容方面。不仅仅注重法律知识的普及，更要注重法治意识的培育，尤其是“守法”意识的增强，应当实现广大群众从“知法”向“守法”目标的转化。特别是要防止因普法内容的不当而产生的功利性维权及其所导致的对法律的不遵守问题。第四，在普法形式方面。要创新普法形式，通过群众参与地方立法等方式实行参与式普法②近些年来，许多地方让群众参与地方立法的过程，通过书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等方式向社会公布法律草案，并公开征求意见，实行开门立法、民主立法。尤其是对社会关注度较高、涉及群众切身利益的立法，立法机关往往多次、广泛征求社会意见，加强与公众的协商和沟通，也实现了较好的普法效果。；要通过典型案件，进行以案释法、以案普法、以案学法，形成普法者与广大民众之间的良性互动。第五，在普法手段方面。要借助于人工智能等现代技术，加强技术普法，使用“互联网+”的普法模式，使得普法从以往的人海战术走向科技普法的转变；要利用新媒体传播技术和渠道、利用手机客户端等，实现点对点、面对面的有针对性地向广大群众发送所需要的和感兴趣的法律知识和信息，实行精准普法。第六，要完善公共法律服务体系建设。要有效整合司法行政中的法律援助、公证服务、法律服务、矛盾调解等资源，改“灌输式”普法为提供法律服务，并从人事、财政、组织等方面加大支持力度，有效满足广大群众对法律服务的多方面需求。第七，建立普法的第三方评估机制。“第三方评估源于20世纪20年代西方发达国家，其核心是由独立的外部机构来实施评估”③王春业、邓盈：《重要立法事项第三方评估机制研究》，《中南大学学报(社会科学版)》2018年第6期。，通过独立的、专业的第三方机构对各地普法情况进行客观评估，提出进一步完善的建议与对策，并将评估结果作为对相关机关奖惩和追责的重要依据，让普法工作由考核的“软指标”真正变为“硬指标”，以此促进全民普法工作收到良好效果。

六、抓住关键少数，促进法律实施监督目标的实现

十九届四中全会《决定》在提出要加强法律实施监督的各项举措的同时，又进一步强调“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”，这既是法律实施监督的重要举措之一，也是对法律实施监督举措的有效保障。

（一）关键少数对法律实施具有“关键性”作用

关键少数一般是指副县（处）级以上担任一定领导职务的干部。在我国，由于国情方面的原因，领导干部在人数上虽然是少数，但作用却非常重要，是关键的少数。对于普通党员和一般群众来说，领导干部不仅是公务人员，还是重要的公众人物，其言行都与党和国家的整体形象联系在一起，并能够引起社会关注和人们效仿。①参见侯慧艳、刘靖北：《抓住“关键少数”关键抓住谁？》，《中共天津市委党校学报》2019年第2期。好的行为，具有一种特殊的示范和表率作用，起到引导示范、以上率下作用，即所谓的“官”为民之表率，“官风”引领民风②李新红：《学法用法，领导干部当作表率》，《南昌日报》2016年4月11日。；坏的行为，会造成恶劣影响，其所产生的不良影响的广度和深度远远要超过其好的示范作用所带来的影响。正如习总书记反复强调的那样，“为政之要，唯在得人；治国理政，关键在人。历史和现实告诉我们：解决中国的问题，关键在党；解决党自身的问题，关键在党的各级领导干部”“领导带头就是鲜明的旗帜，上级垂范就是无声的命令。”③参见《习近平眼中的“关键少数”有什么特殊含义》，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-02/03/c_1117976900.htm，新华网，2020年3月25日访问。

就法律实施及其监督而言，领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。④习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《思想政治工作研究》2019年第3期。领导干部带头示范作用发挥的力度和程度，直接关系到法律实施的力度和程度。一方面，只有领导干部带头尊崇法律，带头严格依法办事，人民群众才会相信和遵守法律，才不会出现所谓“信访不信法”的现象，法律才有权威。另一方面，如果领导干部带头违法甚至犯罪，将严重影响人们对法律的信仰，影响法律在人们心目中的权威。依法治国，最主要也是最关键的是“治官”，而不是“治民”。对关键少数的监督就成为法律实施监督的重中之重。

（二）关键少数要自觉自律地带头实施法律

目前，我国各级党政机关的领导干部，总体法律意识较强，多数能在法律实施中起到排头兵、领头雁作用，但仍存在少数党政机关领导干部不懂法、不学法、不尊法、不用法现象，法治观念淡薄，甚至出现带头违法、徇私枉法情形，在社会上产生了恶劣影响，成为法律实施的严重障碍，“有的领导干部对国家工作人员学法用法重视不够，有的地方和部门学法用法制度不够健全，有的国家工作人员法治观念淡薄，有的甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法”⑤中组部、中宣部、司法部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0407/c64387-28258518.html，中国共产党新闻网，2020年3月20日访问。，起了反面效应，也给法律实施带来负面影响。

为此，作为关键少数，“领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力”①王晓光：《推动领导干部做尊法学法守法用法的模范》，http：//www.china.com.cn/opinion/theory/2017-08/24/content_41464428.htm，中国网，2020年3月21日访问。。具体而言，第一，要尊法。尊法是一种对法律的尊崇，一种法治的观念，是首先必须具备的素质，正如习总书记在评价“学法、尊法、守法、用法”四者关系时所讲的那样，“应该把尊法放在第一位，因为领导干部增强法治意识、提高法治素养，首先要解决好尊法问题。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治”②任进：《领导干部要扣好法治的第一粒扣子》，http：//www.chinadaily.com.cn/interface/360/1143901/2017-08-10/cd_30407178.html?sign=look，中国日报网，2020年3月22日访问。。第二，要学法。学法即是学习相关法律知识，领悟法治的内涵。领导干部要带头学，要有计划地学，要真学，要学懂弄通，而不是走过场、搞形式。第三，要守法。守法表现为两个方面：一是作为普通公民中的一员，领导干部要自觉遵守法律规范，不搞特殊化，为其他公民带个好头，带头厉行法治，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”③参见《论语·子路篇》。；二是作为关键少数，领导干部要依法履行职责，遵循法无授权不可为，法定职权必须为的依法执政、依法行政的要求。第四，要用法。要求领导干部在思考问题、作出决策时，自觉运用法律，做到心中有法、遇事找法、决断于法，运用法治思维与法治方式解决问题。

总之，作为关键少数，领导干部必须形成一种自觉，形成一种习惯，形成一种带头作用，只有这样，才会在执法、司法、守法领域产生示范效应，保证和促进法律的有效实施，并形成对法律实施的有力监督。

（三）要建立“关键少数”实施法律的监督机制

要使得关键少数真正发挥带头示范作用，单单依靠领导干部自觉自律是远远不够的，还需要建立和完善相应的监督机制来作为保障，形成一种“抓领导”“领导抓”的监督氛围。一是完善选拔机制。要将法律实施情况作为党政领导干部选拔任用的重要依据，把能不能遵守法律、依法办事作为选拔任用领导干部的重要内容，把法治观念、法律素养、遵纪守法等作为选拔任用的重要标准。对于那些法律意识淡薄、法治观念不强，尤其是对法律实施中存有不良记录的干部不得选拔到领导岗位上来。二是完善考核机制。将法律实施情况作为考核党政领导干部的重要指标，在考核指标设置上更加突出法律实施的权重，充分发挥绩效考核在法律实施中的“指挥棒”作用，④彭爱华：《抓好学法用法的“关键少数”》，《中国组织人事报》2016年4月15日。并把法律实施的考核结果作为奖惩的重要依据，必要时，可以采取一票否决制度。三是完善问责机制。不断加强对“关键少数”的精准监督，对带头破坏法律实施的党政领导干部要严加惩处，不能小事化了、不因“初犯”而法外开恩，应一律从严惩处，充分发挥惩戒警示作用。值得注意的是，对于领导带头实施法律的问题，国家相关部门已经出台了相关文件，例如，中办、国办联合印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，中组部、中宣部、司法部和人社部联合印发了《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，对促进关键少数尊法学法守法用法具有较好的促进作用，但仍需要将这些规范性文件进一步制度化、法治化；将各项监督措施进一步统一化，避免政出多门。同时，要加强其可操作性，明确严格的法律责任，建立相应的配套制度，并将之落实到位，使之真正成为促进法律实施的有效保障，成为对法律实施进行监督的有力措施。

结 语

如何保证国家权力依法正确行使，是在国家治理体系和治理能力现代化建设中必须着力解决的重大问题，也是极为重要的政治任务和法治任务。①参见卓泽渊：《加强对法律实施的监督》，《天津日报》2019年12月16日。党的十九届四中全会对法律实施的监督提出了新的要求，对法律实施监督的各个路径作出了顶层设计，为法律实施及其监督提供了良好的基础和条件。当下，要通过完善相关机制体制，通过相关立法的方式来完善各个监督路径，使法律实施监督的目标能够充分实现。