乡村振兴战略背景下村民环境治理主体性构建研究

（..湖南工商大学，湖南长沙 4005）

内容提要：发挥村民主体性作用是实现农村环境有效治理的关键。当前农村环境治理中存在村民参与动力不足、参与深度和广度不够以及参与无序无效等三个层面的问题，村民的生态主体意识薄弱、村民参与渠道缺乏、参与机制不健全以及基层党组织的带头作用发挥不明显是制约村民主体性作用发挥的主要原因。基于主体、动力、制度三个维度，可以从提升村民生态主体意识、提高村民环境治理参与能力、健全公众参与激励机制、组建农村环保NGO、加强基层党组织自身建设等九个方面构建农村环境治理村民主体性。

一、问题提出与文献回顾

农村经济、社会的发展带来了村民生产生活方式的巨大改变，也使农村的人居环境质量逐渐面临严峻的挑战。当前农村环境治理主要采取政府主导或市场化方式，虽然这两种方式都对农村环境治理有一定的促进作用，但囿于治理主体的单一性，弱化了其他主体的积极性与主动性，容易造成农村环境治理系统中的利益失衡，从而导致环境治理的低效。党的十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，构建一个“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。而农民既是环境的受益者同时也是破坏者，其主体性地位与主体性作用之间存在严重的不对称关系，这与构建农村环境治理共同体还有一定差距。如何将多元共治、生态主体、全民参与等理念渗透到农村环境治理过程中，实现农村环境治理的现代化转型，是当前亟需解决的一大现实问题。

当前我国学界对农民参与乡村环境治理的相关研究主要集中在以下三个方面：

第一，公众参与环境治理的必要性研究。公民参与理论起源于古希腊雅典的直接民主模式。早在1999年，日本学者原田尚彦就认为公众参与环境治理可以创造出使公民福利最大化的环境政策。我国人民当家作主的性质决定了公众参与在各项公共事务管理和决策过程中是必不可少的。方军（2012）认为公众参与社区治理是社区自治的本质要求。［1］金巧巧、顾金土（2015）提出环境治理“是一个全民参与工程，公众的参与有助于纠正‘政府失灵’且可以增强政府的合法性，实现公民权和环境民主”［2］。沈费伟（2019）认为农村环境参与式治理“有利于塑造生态服务型政府，培育农民主体性，并且促进形成政府和公民良性互动的农村环境善治格局”［3］。可见，学者们普遍认为发挥农民的主体性作用不仅使环境得到改善，也在一定程度上缓解了中国传统模式下政府的治理压力。

第二，公众参与环境治理的现状与原因探究。近年来，公众参与农村环境治理有成效也有很多问题，问题主要体现为参与不足和参与无效。黄森慰、唐丹、郑逸芳（2017）认为公众参与环境治理还不具备完全条件，即个人收益的情况，因为利益刺激会更好地引导公众参与农村环境管理。［4］徐小荣、孟里中（2018）认为乡村结构不够紧凑，人口分布广，农村环境治理的投入资金缺口很大。［5］张诚、刘祖云（2018）提出虽然多元主体都在一定程度上参与环境治理，但都没切实承担环境治理的责任，也没建立起紧密的协同合作关系，农村环境治理主体的碎片化现象严重。［6］李硕（2019）认为公众参与不足的原因是政府和企业的“经济人”假设抑制公众参与环境治理。［7］

第三，公众参与环境治理的路径探索。大多数学者从制度建设、信息渠道建设和参与意识建设三个方面进行研究。金巧巧、顾金土（2015）提出从完善相关法律法规体系出发，建立并完善获取环境信息的程序保障机制、环境决策参与制度配套法律。［8］辛方坤、孙荣（2016）也强调要利用制度优势调动各种社会资源，自上而下强力地推动公众参与。［9］郭红燕（2018）认为可以搭建和拓展公众参与的平台和渠道来推动环境保护的公众参与。［10］李宁、王芳（2019）提出要建立多元主体参与机制，以实现农村环境治理从形式性参与向实质性参与的转变。［11］刘新（2019）指出要公开真实全面的信息，以畅通干部与群众之间的双向沟通，消除隔膜，增加互信，以此推进农民参与乡村治理。［12］

综上所述，虽有较多学者对公众参与环境治理进行了较为全面的研究，但缺乏从村民主体性角度对“全民参与”农村环境治理的新模式及其挑战进行深入分析。基于此，以构建农村环境治理共同体为目标，在新型农村环境治理模式下，村民主体性作用发挥面临的挑战以及如何有效实现农村环境治理创新是进一步研究的重点。

二、当前农村环境治理中村民主体性作用发挥现状探究

村民的主体性是 “农民在生产生活中所表现出来的自主性、主动性以及受动性”［13］。村民主体性这一概念包括两个层面的内涵：一是村民主体性地位，是应然层面的角色定位；二是村民主体性作用，是实然层面的角色表现。在农村环境治理过程中村民主体性作用发挥是村民主体性地位的一种实践应用，主要表现为村民积极主动地参与农村环境治理的全过程。随着“五位一体”总体布局、乡村振兴战略等政策的出台，村民参与环境治理体系建设虽取得了一定成效，但与实现农村环境有效治理还存在一定的差距。

（一）村民参与意识逐渐提高，但参与动力不足

近年来，随着一些地区雾霾、水污染等一系列环境问题的发生，全国范围内的大多数公民越来越意识到保护环境的重要性。在《公民生态环境行为调查报告（2019 年）》［14］中，有76.9%的受访者认为，较一年前自己的环保意识“提高了一些”或“提高了很多”，并且认为“提高了很多”的占20.2%。且在实际的生活中，63.0%的受访者在过去三年曾针对企业的污染行为采取过行动，比如向当地政府或媒体请求援助。通过这些数据可以看到，不仅公众的环保意识得到提高，而且参与到环境治理中的意愿也逐渐提升，这也就为村民参与到环境治理的全过程提供了可能性。然而，相对于城市居民，村民个人拥有较多的独立空间，但“公共区域”的缺乏在一定程度上导致“公共意识”的缺乏，村民在实际处理环境问题时主要还是以“我”为主，个人利益优先于公共利益。当遇到的环境问题与自身没有直接或间接的利益关系时，村民就会表现出观望或冷漠的态度，参与环境治理这种无直接补偿结果的行为对于村民来说吸引力是不够的。

（二）村民参与环境决策逐渐增多，但参与深度和广度不够

村民的环保意识逐渐提高，对 “生态宜居”提出了更多的要求。在参与决策的机会出现时，村民们会尽可能地通过村委会、村民大会等渠道提出自己的环境需求。但是环境治理过程中还是存在村民参与的深度和广度不够的问题。

首先，深度不够表现为村民对环境治理的认识不够。大多村民还是依赖政府的力量来解决环境污染问题，而忽视村民本身在基层治理中的主体性作用。这种政府主导下的“边缘参与”［15］模式导致村民的参与深度是随着政府的重视程度上下波动的，并没有从根本上解决主体性发挥不足的问题。其次，广度不够体现在参与的主体范围以及事务范围方面。在实际的参与治理过程中，公众参与的人群主要集中在村委会干部、当地声望比较高或者收入较高的群体，并且村民参与环境决策的事务范围是有限的。大多数的村民参与决策是为体现民主而走的过场，最终流于形式。最后治理环境的行动开展或者环境基础设施建设等较大工程的布局也就来自于决策者的“理所当然”。

（三）村民参与的制度逐步完善，但参与出现无效、无序的问题

为确保村民参与环境治理得到有效保障，村民参与环境治理的相关制度也在不断完善。环境保护部出台的《环境保护公众参与办法》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》等，均对公众参与农村环境治理做出了规定。这些相关办法和措施使公众有序参与环境治理得到了制度保障。尽管制度得到逐渐完善，但由于村民的文化水平受限，村民主动利用规则和政策的能力是有限的，参与农村事务的管理只是浮于表面，很少能认识到治理环境过程中人与自然的深层次逻辑，参与的效果不是很明显。从往年发生的厦门、茂名等多地的“PX事件”、南京“梧桐树事件”以及青岛“种树事件”等来看，尽管越来越多的公众参与到环境整治过程，但这种公众力量的崛起表现出的无规则、无秩序的特点成为较为严重的问题。通常一项决策出台时，公众会表现出认同、中立和拒绝的立场。而群体性事件的发生通常就是拒绝该项决策最严重的后果。而通过反抗等极端手段来维护自身的利益也正是村民通过上访协商沟通无果的结果。

三、农村环境治理过程中村民主体性作用发挥不足的原因分析

农村环境问题是村民的一个日常生活问题，村民所表现出来的冷漠观望、“边缘参与”以及极端反抗等一系列行为表明其主体性作用的发挥显然是不足的。究其原因有以下几方面：

（一）村民的生态主体意识薄弱

“公众主体意识是公众对国家政治、经济及社会等方面的权利和主体地位的一种自我认知和理性自觉。”［16］而村民在生态方面的主体意识是相对薄弱的。当今，大部分农村发展还是以经济建设为重心，对于人居环境建设与乡村可持续发展两者内在联系的认识有待提高。农民权利意识缺乏，没有真正意识到保护环境是在维护自身权利和利益。一方面，村民只关注在自己能力范围和土地范围内所能带来的经济利益。在自身利益没有直接或明显受损的前提下，村民对于政府为使政绩达标，放任企业或工厂进驻农村地区来追求经济利益而忽视环境污染的行为并不关心。另一方面，农村环境治理也会出现“搭便车”现象。在处理农药化肥、污染物等问题时寻求最小开支的解决办法，并把这些环境问题的解决归结为政府的职责，这种认知上的角色冲突降低了绝大部分村民主动参与保护环境和环境治理的意愿。

（二）村民参与渠道缺乏有效性

农村地区基本上建构起了线上与线下相结合的参与渠道，线上主要包括当地政府专门开设的环保公众号、官博、政务短视频等；线下主要有村民会议、村务公开以及民主评议等形式。从制度设计而言，公众都可以通过这些渠道直接或间接地影响当地政府的环境决策，以使自己的利益诉求得到满足，但在实际的农村环境治理中，这些参与渠道还不够通畅，受阻现象比较严重，极大地抑制了村民参与环境治理的意愿。《公民生态环境行为调查报告（2019年）》显示，面对企业环境污染问题，近四成受访的公众选择不采取任何行动，而“投诉举报了也不会得到反馈或处理”和“不了解反映渠道或渠道不畅通”是大多数公众不采取任何行动的主要原因。显然，村民“想参与”，但迫于没有有效渠道来有效合理地表达自己的诉求，最终变成村民 “不想参与”的冷漠性应付也是有可能的，这极大抑制了村民参与的积极性。

（三）农村公众参与机制不健全

环境治理中公众参与的机制不完善，极大制约着村民参与的水平和能力。第一，政府信息公开不充分。村民的参与多为间接或无时效性的，并且参与信息的流动基本上是单向的，从环境决策部门流向村民。村民缺乏与决策部门沟通和协商的权力，过程缺少透明度。根据谢尔·阿斯汀的公民参与阶梯理论，此种参与实际上是一种象征性参与，多流于形式而没有产生实效，不易为农村的环境治理提供有价值的建议。第二，缺乏适当的激励措施。环境治理对乡村发展来说本就是一个周期长、成本高、见效慢的复杂工程，加上政府为环境治理主体的传统惯性，无激励的环境治理在村民面前显得毫无吸引力。第三，相关配套措施不完善。虽有许多相关文件强调了公众参与环境治理的权利，但是关于村民以何种有效方式参与并没有明确。如村民在参与环境监督时，即使有激励措施来鼓励村民举报各类破坏环境的违法现象，但没有明确村民在举报之后人身安全的维护措施，从而影响村民的参与积极性。

（四）基层党组织的带头作用发挥不明显

基层党组织是党在基层的战斗堡垒，但基层党组织在农村环境治理这方面的带头作用发挥一般。一方面，大部分基层党组织具有明显的“上级推动才行动”的思想惰性，使得农村的环境治理行动处于被动状态。另一方面，即使上级明确了治理环境的制度，也由于大部分农村党员培训不系统以及文化水平受限等原因，党员的自身定位不清晰，党员群体的政治素养和政治认知还有待提高。党组织不能有效利用所能调配的资源组织村民积极有序地参与环境治理。换句话来说，基层党组织不能有效将制度优势转化为治理效能，为公众参与治理提供制度或政治保障。

经上述分析可以得知，我国村民参与基本上陷入低参与、低动力和低保障的“三低困境”，是一种典型的中国式公众参与。因此，农村环境治理中的公众参与要结合中国式公众参与的特点，打破公众参与的“三低困境”，进行主体性构建，以推动农村环境治理的全民参与。

四、农村环境治理过程中村民主体性的构建

2011年，西北政法大学王周户教授研究“马克思主义群众观下的中国式公众参与”［17］，提出要以马克思主义群众观作为理论基础进行公众参与的制度构建。一是要重视广大人民群众的主体性；二是要吸收群众路线的开放性和主动性；三是要有效保障实体权益和实质正义的实现。该理论重点强调了中国式参与体系的构建要从广大人民群众的利益出发，维护广大群众在中国社会主义建设中的话语权和利益，构建和谐民主社会主义国家。以此为理论指导，发挥环境治理中村民主体性作用，应从参与主体、参与动力以及参与制度三个方面进行系统构建：

（一）培育参与主体，使农民真正“当家作主”

农村环境实现有效治理要充分发挥村民的主体性作用，需要从参与意识和参与能力两个维度培育村民这一主体，以实现村民从“局外人”到“局内人”的角色转换，为村民塑造真正“当家作主”的参与地位。

1.加强生态文明教育，提高村民的生态主体意识。村民作为环境治理的主体力量，提高村民的环保意识是实现农村环境有效治理的根本。首先，当地相关环保部门要定期下乡对村民进行培训和积极引导，为村民对农药、化肥的有效处理提供科学合理的指导和意见。其次，可以通过画报宣传、宣传栏展示以及村委广播等方式向村民传递保护环境的重要性以及保护环境的方法，让村民主动意识到日常生活和生产行为是否有利于生态环境的保护，以减少环境治理难度，努力营造一个“全民参与”农村环境治理的氛围。

2.落实相关活动的开展，提升村民环境治理的参与能力。将意识转化为实践是提升村民能力的关键。一方面，加强培训。提升参与治理的专业化是有效参与环境治理的前提。要加强对村委会干部的专业化培训，以保证环境治理的方向正确；要对村民进行环保知识和参与程序的培训，以保证环境治理的人力充足。另一方面，要开展多样化环保活动，将环保意识转化为实际的环境保护行动，在环保活动过程中提升村民的治理能力。比如，相关部门可以利用“垃圾分类热”组织垃圾分类知识的竞赛活动；每个月定期开展环保活动宣传日，组织村民积极主动参加到道路清扫、垃圾分类等环保活动中来；也可以在每年的植树节组织村民进行植树活动。

（二）激发公众参与动力，提高公众参与的主动性和积极性

针对环境治理过程中村民主体性作用发挥不足的问题，可以从利益驱动、组织驱动、模范驱动以及发展驱动四个方面激发公众的参与动力。

1.利益驱动：建立健全公众参与的激励机制。通过建立健全公众参与的激励机制来保证村民参与环境治理的有效性和合理性是激发公众主体性的渠道之一。一方面，结合村民的参与度运用经济利益补偿机制，给予参与者适当的物质补偿来激发公众参与环境治理的积极性。如嘉兴市颁布的《嘉兴市级生态环境违法行为举报奖励暂行办法》提出，举报环境违法行为的市民在生态环境部门查实后可获得罚款金额1%的奖励金。另一方面，在激励村民参与治理的同时，政府要积极转变“政绩至上”的观念，加大对当地高污染企业的监管，积极培育企业对环境治理的社会责任感，构建政府、企业和村民共同治理环境的平等协商机制，以防出现“政府和企业强势，村民弱势”的局面。只有保障了村民的参与权，只有村民履行了参与权利，村民才会真正意识到自身在环境治理中的主体性作用。

2.组织驱动：增加村民参与渠道，组建农村环保NGO。环保NGO作为政府助手和社会第三方力量，能够适当弥补环境治理中“政府失灵”的缺陷，是村民有效参与环境治理的一种组织形式。第一，组建环保NGO为村民提供了重要的组织支撑，有利于提升村民在环境决策中的话语权。村民在该组织的高效协调下发挥群策群力的作用，可以降低村民参与治理的成本，提高村民参与的意愿。第二，该组织的建立有利于为公众参与环境治理培养一种合理有序的反馈机制。［18］村民能通过一种理性的渠道来表达环境诉求，避免“村民使用非理性和极端的手段对待环境污染及其治理问题”。［19］为此，地方政府要加大对组建环保NGO的投入，整合和利用社会资源，积极鼓励社会环保组织到农村开展环境保护和治理活动。

3.模范驱动：增强基层党组织自身建设，发挥环境治理的模范作用。习近平指出：“要加强基层党组织建设，选好配强党组织带头人，发挥好基层党组织战斗堡垒作用，为乡村振兴提供组织保证。”实现农村环境治理现代化的关键在于党的领导核心作用的发挥。一是要全面加强农村党员干部队伍建设。通过拓宽选人用人的渠道、完善党员培训机制以及创新民主监督机制等方式，致力于选优配强基层党组织带头人，建立一支党性意识高、服务意识强、模范意识足的党员队伍，以促进农村环境治理工作的有效开展。二是要进一步完善基层民主，形成农村环境治理的合力。要高举民主的旗帜，鼓励村民主体有序参与到环境治理中来，合理关切村民的利益，为村民合理参与环境治理提供政治保障。党员干部要积极主动与村民进行农村环境治理方面的交流与协商，积极吸纳群众的意见，充分调动党组织与村民双方参与治理的积极性，以实现基层自下而上地推动农村环境治理的局面，同时也有利于解决基层党组织在农村环境治理中甚至在基层治理中弱化虚化边缘化的问题。

4.发展驱动：加快乡村经济建设，为村民有效参与创造物质条件。根据马斯洛的需求层次理论，追求更高的尊重和自我实现的需求要基于生理、安全需求已得到满足。由于经济发展落后，导致村民对自身生存、安全以外的事务漠不关心。基于此，尽管大多数贫困地区已实现脱贫“摘帽”，但是经济发展的可持续性问题亟待解决。当地政府应因地制宜，加大当地网络基础设施以及硬件基础设施的建设，并结合当地的实际资源，有目的、有计划地发展本地区的特色产业，以实现当地经济的可持续性发展，为村民有效参与环境治理创造有利的物质条件。

（三）完善公众参与制度，维护公众的实体权益和实质正义

村民参与环境治理必须以完善公众参与制度为前提，从程序上保障村民的参与权利。

1.健全村民参与环境治理的制度保障。要完善法律法规，明确村民参与的合理性和合法性。首先，虽然《环境保护公众参与办法》等政策赋予了公众明确的环境参与权和环境知情权，但是相关的配套政策体系还需进一步完善。法律法规尽量要将公众参与的内容、渠道、方式、步骤等细化到制度制定过程中。其次，要建立规范公众环境行为的制度，要积极引导村民生产和生活方式“绿色化”和“低碳化”。在日常生活中规范村民的环境行为，减少或避免“先污染，后治理”局面的出现。最后，要通过立法的方式来确立公众进行环境治理的合法地位。赋予公众参与的合法性地位不仅是环境问题得到合法、公正、有效解决的关键，而且能从根本上保证村民有效参与环境治理的权利，提高村民的参与意愿。

2.构建农村环境治理公众参与机制。公众参与机制是公众积极、有效地参与治理的保障。首先，完善村民利益表达机制。要改革现行的信访制度，在信访部门与公众之间实现由“单向反馈”向“双向协商”的转变。［20］其次，完善政府信息公开制度。相比于公众，政府具有较强的信息整合优势。在政府为单一治理主体的传统惯性下，有效的农村环境治理需要政府的支持，当地政府应主动公开信息，为村民参与环境治理提供充足的信息条件，对公众的环境诉求采取及时有效的回应。如工厂驻扎农村的选址及评估决策过程向村民公开、环保公共设施的选择过程向村民公开等，使村民感受到被尊重。最后，严格制定奖惩机制。要奖励村民保护环境、积极参与治理的行为，并给予“环保标兵”“环卫天使”等称号或适当的物质奖励；要严惩村民破坏环境的行为，并赔偿其所造成的损失，后果严重的可追究其刑事责任。

3.增强地方政府和村民自治组织在环境治理中的互补性。有效的环境治理也需要充分发挥其它治理主体的作用来增强村民参与环境治理的有效性。基层政府在治理环境过程中要与村民自治组织紧密联系和高度良性互动，构建起一种良好的合作机制。而提高当地政府和村民自治组织在环境治理中的互补性的关键是要理顺当地政府与村民自治组织的关系。一方面，要明确两者职责边界以减少越权干预。基层政府在进一步明确指导权的同时也要适当下放权力，赋予自治组织和村民在环境治理中更多的主动权，提升村民自我治理环境的水平和能力。另一方面，要加强村民自治组织和基层政府的相互沟通与协商。“在相互合作和信任的前提下，通过双方遵守一定的行为准则和制度规范，在充分协商的基础上理性地处理相关事务。”［21］政府可以通过政策引导、法规制定对村民自治组织的环境治理工作进行宏观指导，同时村民自治组织通过组织村民有序地参与到环境治理中，提升环境治理水平，共同推进农村环境治理共同体建设。

结语

在我国农村环境治理过程中，仅仅依靠政府或市场是远远不够的，无论是在理论层面还是实践层面，当地政府的环境决策或市场化处理方式都不能完全满足乡村振兴的环境诉求。村民作为环境破坏者和受益者的统一体，在农村环境治理中更具有优势。而在我国大多数农村的环境治理中，村民主体性作用发挥与其主体性地位之间是不均衡的，为提升农村环境治理效能，必须从培育参与主体、激发参与动力以及完善参与制度三个维度进行村民主体性构建，以真正发挥村民在环境治理中的主体作用。