“十四五”时期中国社会保障建设的目标任务与政策建议

王延中 龙玉其 宁亚芳

1978 年以来，在推进城乡经济体制改革和对外开放过程中，我国积极推进了社会保障制度建设。经过不断的制度建设试点和整合优化，我国在20 世纪和21 世纪之交初步形成了具有中国特色的现代社会保障体系。21 世纪以来，伴随我国综合国力的不断增长，职工与城乡居民社会保障事业快速发展，在不少方面取得显著成效。社会保障体系的发展为改善民生、促进经济社会发展发挥了重要作用。党的十八大以来，围绕“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的要求，我国加大了社会保障制度的整合优化力度，社会保障制度的建立从人群全覆盖逐步走向了个体生命周期全覆盖。

党的十九大报告提出我国进入新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代新思想、新战略的指导下，我国社会保障制度坚持以人民为中心的思想为指导，在消除绝对贫困、促进更加公平的收入分配等方面取得了显著成效。社会保障不仅成为了我国国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分，还成为国家解决城乡居民面临的不平衡不充分民生发展问题的重要战略举措。2019 年11 月，党中央发布《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国政府网：http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019 年11 月5 日。按照党的十九届四中全会的要求，社会保障作为新时代民生保障的重要组成部分，应与其他一系列公共服务和社会政策、经济政策等协同发展，形成可持续的托底作用，为国家“两个一百年”目标提供更加坚实的保障。

“十三五”时期，我国社会保障事业在优化制度体系、兜底扶贫攻坚、夯实“社会政策要托底的政策框架”等诸多方面，取得了举世瞩目的进展和成就。很多措施按照“十三五”规划完成实施，多项指标更是超前完成。社会保障事业的发展构成了我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2020 年正值我国“十三五”时期收官之年，也是“十四五”时期即将开启之际。在总结“十三五”时期中国社会保障制度建设成效与发展经验基础上，认真分析新的关键时期我国社会保障制度建设面临的新形势与新挑战，明确社会保障制度建设的新目标与新任务，进而采取适宜的社会保障发展战略和主要政策，对于完善国家治理体系、推进社会保障治理能力现代化具有十分重要的价值和意义。

一、“十四五”时期社会保障体系面临的新形势与新挑战

党的十九届四中全会提出，当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，不断满足人民对美好生活新期待，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。进入新时代，随着经济社会等形势发生变化，我国社会保障体系发展也面临新的国内外形势和可持续发展的挑战。概括而言，这些新形势和挑战表现在以下几个方面。

（一）相对贫困和脱贫后的返贫问题依然严重

2015 年全国实施精准扶贫以来，我国基本消除了绝对贫困问题。2019 年，我国减少建档立卡贫困人口1000 万以上，340 个左右贫困县脱贫摘帽，易地扶贫搬迁建设任务基本完成。“三区三州”建档立卡贫困人口由2018 年的172 万减少到今年底的43 万，贫困发生率由8.2%下降到2%。②《2019 全国扶贫开发工作成绩单亮相：1000 余万人脱贫，340 个县摘帽》，新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-12/21/c_1125372395.htm，2019 年12 月21 日。2020 年是脱贫攻坚工作收官之年，也是全面建成小康社会目标实现之年。在绝对贫困问题基本解决之后，治理相对贫困问题将成为“十四五”时期社会保障制度发展面临的重要任务。国务院扶贫办也提出了“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的工作任务。③《2019 全国扶贫开发工作成绩单亮相：1000 余万人脱贫，340 个县摘帽》，新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-12/21/c_1125372395.htm，2019 年12 月21 日。习近平总书记在主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上提出，“基本医保、大病保险、医疗救助是防止老百姓因病返贫的重要保障。这个兜底作用很关键。脱贫攻坚明年就要收官，要把工作往深里做、往实里做，重点做好那些尚未脱贫或因病因伤返贫群众的工作，加快完善低保、医保、医疗救助等相关扶持和保障措施，用制度体系保障贫困群众真脱贫、稳脱贫。”①《习近平文汇：习近平论脱贫攻坚（2019 年）》，学习强国网：https：//www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html？id=2233685390088327457。因此，进入“十四五”时期，社会保障制度依然要紧紧围绕“真脱贫、稳脱贫”目标，继续做好兜底保障，并重视贫困线边沿低收入贫困人口和家庭的相对贫困问题。

（二）经济下行压力较大对就业和财政的影响不容小觑

2019 年中央经济工作会议指出，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化，经济下行压力加大。当前世界经济增长持续放缓，仍处在国际金融危机后的深度调整期。②《中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话》，新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-12/12/c_1125340392.htm，2019 年12 月12 日。近年来，我国经济增长面临的新挑战，对就业和各级财政造成了一定的消极影响。应当认识到，我国经济增长的“高增长、高投资”状况已经属于过去时，经济中低速增长的态势仍将保持一段时期。从世界各国的实践来看，经济增长的低迷会给社会保障运行造成严重的财务压力，并危及到社会团结和社会稳定。在当前经济形势下，应当杜绝社会保障制度在项目和待遇方面的非理性扩张，并且要有社会保障“过紧日子”的心理准备。随着经济增长速度的放缓，部分行业用工规模缩小，待业和失业问题将有所加重，更多的人将处于灵活就业或者待业失业状态。这不仅削弱参保者持续缴纳社会保险费的能力，也对社会救助和失业保险等造成更大的压力。而且，非正规就业和灵活就业人数的不断增加，将进一步加大社会保障体系经办运行的复杂性。

进入新常态，我国经济发展进入减速提质换档期。同时，受中美贸易摩擦的影响，我国的产业结构升级转型也将持续加快步伐。产业升级是我国实现现代化的必经之路。但是也要看到，因国内外多重因素造成的主动型产业升级和被动型产业升级，都对我国原有的劳动密集型就业模式带来了深刻影响。尤其是产业升级引起的劳动力密集型产业的外迁和转移，对我国中低收入劳动力的持续就业造成了一定的负面影响。在未来一段时期的产业升级中，都必须注意新增有效就业的劳动力岗位问题。

此外，受经济形势影响，地方财政的可持续增长压力加大，这导致社会保障制度在获得各级财政的配套资金和财政转移支付方面的压力也会有所上升。上述两个方面的压力，意味着社会保障制度的可持续参保和地方财政的可持续转移面临更多的约束。而且，在财政约束趋紧的背景下，要十分警惕债务型社会保障出现的可能性。

（三）人口老龄化与养老服务供给的矛盾将十分突出

人口老龄化已经成为我国当前和今后一个时期内的重要国情之一，我国的人口老龄化具有速度快、高龄化、城乡倒置、地区不平衡、未富先老与未备先老等特征。截至2018 年底，我国60 岁以上人口总量达到2.5 亿人，占总人口的比重为17.9%；65 岁以上人口为1.67 亿人，占总人口的11.9%。③国家统计局：《2018 年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局官网：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019 年2 月28 日。随着人口老龄化进程的加快和人口预期寿命的延长，高龄人口也随之快速增长。到2050 年，我国80 岁以上高龄老年人口规模有可能超过1 亿，约占60 岁以上老年人口的22%左右。④陆杰华：《快速的人口老龄化进程：挑战与对策》，《甘肃社会科学》2007 年第6 期。有学者测算，2050 年中国老年人口和高龄人口将分别达到3.31 亿人和0.98亿人。①胡湛：《传统与超越：中国当代家庭变迁与家庭政策》，社会科学文献出版社，2018 年，第97-98 页。人口的快速老龄化与社会的快速转型和变迁，会对社会提出更多的养老服务和医疗等方面的需求②乔晓春：《养老产业为何兴旺不起来？》，《社会政策研究》2019 年第2 期。，这会形成国家经济增长的重要发展动力。但是，人口老龄化加速将对社会保障资金的可持续性、医疗服务和养老服务的供给数量与质量、社会活力等造成深远影响。

当前，我国加大了养老服务的供给侧改革力度，旨在增强养老服务供给的有效性。例如，2020 年1 月，民政部出台《关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》。但是，目前我国离提供高质量养老服务还有很大的发展距离。一方面，当前城乡老年人购买养老服务的经济能力很低，尤其是很多农村老年人只有微薄的养老金，缺乏充足的养老金和养老资产。另一方面，当前养老服务供给缺乏科学统一的服务需求认定标准、服务提供标准等。在实践中，很多养老服务机构提供的养老服务，实际仅仅属于“住宿和餐饮服务”。从供给侧来看，我国养老服务总量不足、结构不合理、水平不高的矛盾依然十分突出。有研究认为，“90%的居家老人基本处在自维的状态，难以获得及时有效的社会服务；7%的社区养老，由于各种条件有限，也不能满足老年人就地安养的需求；3%—4%的机构养老，不仅数量有限，而且结构性的矛盾非常突出，一床难求和床位空置率高并存。”③《养老服务供需矛盾突出 三级医养模式或可破题》，央广网：http：//m.cnr.cn/news/20190401/t20190401_524562497.html，2019 年4 月1 日。

（四）社会保障面临使救助对象过上体面生活和缩小收入差距的新要求

进入新时代，社会主要矛盾的转型对我国社会保障制度实现高质量发展也提出了转型升级的要求。长期以来，我国遵循社会保障制度自身发展规律和坚持与经济发展水平相适应的原则，稳步提升社会保障待遇。但是，在解决了绝对贫困问题之后，社会保障如何在满足人民日益增长的美好生活需要上取得新成就，就要在待遇水平适度性和促进正向收入分配上有新突破。在当前我国基本解决了绝对贫困问题的背景下，社会救助待遇的标准设定要逐步实现从保障最低生活升级到让贫困人口过上有尊严体面的生活，要加强社会保障待遇与经济增长水平、物价水平等的动态平衡性，使社会保障从旨在“兜底脱贫”稳步升级为实现“过上好日子”。在社会保险方面，则应当更加完善和强化调节收入分配的长效机制，充分发挥缩小收入差距的功能，将社会保障收入分配和国家税制改革有机结合起来，使社会保障转型升级为解决“中等收入陷阱”的重要措施。

（五）公平共享理念成为提升社会保障治理能力的内在机理

在社会主义现代化建设进程中，社会保障管理体系改革应该聚焦于促进社会保障治理能力与国家治理能力相适应。“十四五”时期，我国社会保障管理体制需要进一步完善优化。一方面，应促成社会保障责任的多元主体共担，实现社会保障各类主体共建；另一方面，要以公平共享为改革的内在机理，提升社会保障惠及广大城乡居民的治理能力。一段时间以来，我国社会保障制度的发展为配合社会主义市场经济体制改革和国企改革等做出了重大贡献。在完成制度建立之后，社会保障制度应当在提升自身治理能力的进程中，更加突出社会保障制度旨在促进社会公平和共享改革开放成果的目标。要实现制度运行与经济发展相适应，实现制度公平可持续运行与促进社会公平目标相适应，实现社会保障服务经济社会大局与共享改革开放成果相适应。

（六）城镇化加速背景下人口跨区域快速流动与社会保障服务可及性较弱矛盾突出

城镇化是实现现代化的必经之路，也是促进经济社会发展的强大动力。新中国成立70 多年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。1978 年末，我国城镇常住人口仅有1.7 亿人，常住人口城镇化率仅为17.92%。①《城镇化水平显著提高 城市面貌焕然一新——改革开放40 年经济社会发展成就系列报告之十一》，国家统计局官网：http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180910_1621837.html，2018 年9 月10 日。2018 年末，我国常住人口城镇化率则达到了59.58%，流动人口2.41 亿人。②国家统计局：《2018 年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局官网：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019 年2 月28 日。快速的城镇化与人口跨区域快速流动双重特性的叠加，对我国社会保险缴费和待遇计发的衔接核算造成了极大的复杂性，社会保障经办管理业务压力将持续加大。在社会保障覆盖对象频繁跨区域流动和变换工作状态的情况下，不仅社会保障参保对象可持续参保的稳定性面临挑战，也对核算核发参保对象的社会保障待遇带来诸多复杂难题，使得便捷快速实现参保对象的社会保障权益面临不小压力。同时，跨国劳动力流动也对我国社会保障提供国际化社会保障经办管理服务提出了新要求。伴随着“一带一路”倡议的深入推进和“人类命运共同体”理念广为多个国家认同，跨国合作项目以及跨国劳动力流动在我国将逐步成为普遍现象。来华务工的外国人和去国外参与项目建设的劳动力也将不断增多。如何应对上述形势变化，充分做好社会保障制度与“一带一路”沿线国家以及其他国家的互联互通，将是“十四五”时期社会保障治理能力提升应当着重考虑的任务。

总体而言，我国社会保障经办管理服务要积极应对人口跨区域流动加速对公共服务均等化和社会保障服务终生可衔接造成的冲击，要在“十四五”时期开始做好跨区域流动参保人员的社会保障权益和服务的衔接、累计等工作。

二、“十四五”时期社会保障制度建设的目标、任务与发展思路

（一）目标与任务

当前，中国特色社会主义已进入了新时代。解决人民群众日益增长的美好生活需要与发展的不平衡不充分之间的矛盾是贯穿新时代各项工作的主线，社会保障体系建设的基本任务是调机制、强基础、补短板、促平衡。“十四五”时期我国社会保障制度的主要目标是：围绕民生建设的现实要求，注重提升社会保障治理能力，有序推动社会保障中的社会救助等兜底扶贫保障项目、社会保险等基本保障项目、激励就业的发展型保障项目、满足养老服务等需求的服务型保障项目的发展，满足我国城乡居民对高质量、多样化社会保障服务的需要。按照各类社会保障项目自身运行规律，构建多元主体共建共享的责任分担体系，实现社会保障责任分担和财务资金可持续运行。加大多层次社会保障体系建设力度，满足城乡居民对高质量、多样化社会保障待遇和服务的需要。针对社会保障制度重大改革难题和管理运行的重点环节进行攻坚克难，稳步实现退休年龄和社会保险缴费年限的延长，并且做好延长领取养老金时间的研究和制度建设。既要科学合理地稳步提高社会保障待遇水平，也要防范债务性社会保障苗头出现。总体而言，要实现全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、更加公平、更有效率、更可持续的多层次社会保障体系，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶方面持续取得新进展。在服务于国家治理体系与能力现代化的过程中，着力提升社会保障的治理能力，实现社会保障的高质量发展。

（二）发展思路

第一，凸显社会保障托底功能。党的十九届四中全会提出了加强普惠性、基础性、兜底性民生建设目标。“十四五”时期，社会保障体系发展需要进一步明确公平属性，包括责任分担的公平性、待遇设计与发放的公平性、制度理念的公平性。坚守公平底线，努力实现人人公平享有基本社会保障的目标。

第二，推动社会保障向实现城乡居民过上好日子发展。社会保障发展要适应社会主要矛盾的变化，围绕加强统筹城乡民生建设的目标，从满足城乡居民对高质量、多样性社会保障待遇和服务的要求出发，加强社会保障制度整合优化和待遇稳步提升，围绕“九有”民生发展目标不断为城乡居民提供公平有尊严可持续的社会保障。

第三，推进制度衔接与统筹，优化社会保险制度设计。在评估“社会统筹与个人账户相结合”社会保险制度模式的基础上，推动社会保险制度的结构性改革，进一步形成政府与市场相结合、公平与效率相结合、权利与义务相结合的多层次社会保障体系。改革完善社会保险的筹资机制与待遇给付机制，统一社会保险缴费基数，适当下调社会保险名义费率，建立适应经济社会发展变化的指数化社会保险待遇给付与调整机制。进一步推进社会保险的城乡统筹与制度整合，兼顾制度形式统一与实质公平的结合。

第四，瞄准相对贫困和返贫问题，突出专项社会救助减贫效应。在全面建成小康社会与摆脱绝对贫困问题之后，我国“十四五”时期在民生建设方面要特别注重解决贫困线边沿的低收入家庭的相对贫困问题和因病、因灾等产生的返贫问题。而这些问题的解决则需要我国现行的社会救助体系更加注重医疗救助、教育救助等专项社会救助项目的作用，重点解决低收入状态的相对贫困家庭面临的灾难性支出问题。

第五，推动养老服务多主体供给，完善多元养老服务供给体系。基于人口老龄化形势的严峻性，需要加快养老服务体系建设，进一步明确养老服务体系建设的目标、思路与举措。构建“政府主导、多元参与、兜底线、保基本、多层次、专业化”的养老服务体系，满足不同人群多样化、差异化的养老服务需求。进一步明确城乡老年人的各类需求与购买能力，推进养老服务供给侧改革。按照党的十九届四中全会的要求，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。聚焦增强人民体质，健全促进全民健身制度性举措。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国政府网：http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019 年11 月5 日。

第六，构建家庭支持政策体系，释放家庭养老育儿的活力。中华民族历来有着优良的家庭孝道文化，家庭长期以来也是实现养老和育儿的重要责任主体。然而在快速工业化和城镇化进程中，我国城乡家庭养老育儿的职能被约束，加之人口老龄化和家庭规模小型化的消极影响，当前家庭作为社会保障体系的重要主体，并没有发挥应有的积极作用。纵观西方发达国家社会福利政策走向，寻求家庭与工作的平衡，建立家庭支持政策已经成为社会政策改革趋势。因此，鉴于我国目前人口结构现状，实现“幼有所育、老有所养”，必须加大对家庭的支持政策建设，增强家庭养老育儿的活力。这不仅有助于提高家庭生活质量，也能为社会培育更多合格的下一代打下坚实基础。同时，家庭活力的增强，是构建多元责任主体共建共享社会保障体系必须高度重视的一项工作。

第七，推动共建共治共享，提升社会保障责任分担机制与管理服务机制的效率。合作治理是实现治理现代化的重要途径，在社会保障治理现代化过程中同样需要合作治理。社会保障可持续运行和治理能力提升，需要注重形成政府、市场、社会、家庭之间的良性共治关系，要善于在四者之间形成责任共担的成熟格局，充分发挥多主体在提供和使用社会保障资源方面的积极性和效率。在推进社会保障治理过程中，需要依托适度集中、科学高效的行政管理体制，因此提升社会保障管理服务机制的运行效率应当是社会保障共建共治共享过程中的重要议题。

三、“十四五”时期社会保障制度建设的对策建议

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要；健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系；尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。围绕上述发展目标和思路，“十四五”时期应该从以下几个方面推进社会保障改革。

（一）进一步明确政府职责，强化兜底保障

“十四五”时期是巩固全面小康和脱贫攻坚成果的重要时期，需要进一步明确政府职责，强化兜底保障，防止低收入群体和遭遇意外事件者陷入生活困境，筑牢特殊群体的生活安全网。

一是要建立城乡统筹的新型基本生活保障制度。需要进一步适当提高基本生活保障水平，建立信息共享机制，完善以瞄准机制和退出机制为核心的实施机制，实现基本生活保障“应保尽保”和“应退尽退”，建立基本生活保障骗保惩戒机制。基于绝对贫困已经消除的现实，需要从以保障绝对贫困为主走向帮扶相对贫困者、低收入者、边缘贫困群体。实现基本生活保障的城乡统筹发展，建立城乡统筹、制度统一、待遇适度区分的基本生活保障制度。

二是突出专项社会救助，加强社会救助法制建设。未来反贫困的重点是相对贫困，需要建立面向低收入群体和边沿贫困群体的专项救助制度，重点是教育救助、医疗救助、就业救助、应急救助，重点解决相对贫困家庭的灾难性支出负担问题。强化对贫困人口、遭遇意外事件者、老年人、残疾人、重病患者等的帮扶。加强社会救助法制建设，完成社会救助立法任务，并出台实施细则与配套政策，形成重点突出、内容科学的发展型综合救助体系。

（二）尽快实现基本养老保险全国统筹

党的十九大报告提出“尽快实现养老保险全国统筹”，党的十九届四中全会则提出“加快建立基本养老保险全国统筹制度”，可见，实现基本养老保险全国统筹是“十四五”时期社会保险制度改革的重大任务之一。养老保险基金的可持续运行和养老保险的公平性均迫切要求基本养老保险实现全国统筹。建议在“十四五”时期，评估和总结中央调剂金制度运行的成效，并在综合评估全国各省基本养老金收支波动特点和趋势的基础上，尽快实现城镇职工基本养老保险全国统筹。

“十四五”时期需要打破地方本位主义形成的利益格局，考虑诸多因素，出台基本养老保险全国统筹方案并付诸实施。这项改革宜早不宜迟，宜快不宜慢，宜一步到位，不宜分步实施。需要在确定社会养老保险制度公共属性的基础上进一步明确基本养老保险的国家责任，处理好中央和地方的关系，平衡不同地方的利益。基本养老保险全国统筹既充分体现中央的权力和责任，也要明确地方的责任，防止地方向中央转移责任，与中央进行不合理的博弈，削弱全国统筹的效果。具体而言，应该建立全国统一的基本养老保险制度，包括统一覆盖范围、统一管理服务、统一缴费筹资（含缴费年限、缴费基数、缴费率等）、统一待遇计发。通过实现基本养老保险的全国统筹增强制度的公平性、可持续性与运行效率。

（三）实现基本社会保险“人群全覆盖”

对于目前覆盖面较大的养老保险与医疗保险，需要继续推进扩面攻坚，争取实现从“制度全覆盖”走向“人群全覆盖”，真正实现人人公平享有基本社会保险的目标。对于低收入人口，应该创新筹资方式，加大公共资金投入，支持参加社会保险。对于失业保险与工伤保险，需要面向各类劳动者，继续扩大制度覆盖面与人群覆盖面。

进入新时代，我国的产业结构和就业形态均发生了新变化。为了适应新经济形势与新就业形态，需要做好灵活就业人员社会保险的“应保尽保”。社会保险实现从“制度全覆盖”到“人群全覆盖”，工作重点就是将新增灵活就业人员纳入到社会保险体系中来。这要求加强就业服务和社会保险经办服务工作，使得灵活就业人员参与社会保险的便利度和获得感有显著提升。扩大基本社会保险的覆盖面，需要进一步优化社会保险制度设计，适当降低社会保险费率，增强参保的激励性与约束性，加强宣传引导，增强参保意识。

（四）建立科学的社会保障待遇调整机制

尽管从世界范围看，社会保障待遇通常具有刚性增长的特点。但是，也应看到世界各国的社会保障制度改革与经济发展状况、财政状况和社会转型所处阶段等紧密相关，这决定了社会保障待遇的调整要保持与经济发展总体状况的动态平衡。一方面，新时代人民群众向往的美好生活维度和质量均将不断提高，这是我们解决不充分不平衡发展问题的目标之一。另一方面，要理性看待社会保障待遇的变动，尤其是社会保险待遇的调整，要更加突出责任共担的原则，这是提升治理能力的内在要求。此外，社会保险待遇的调整，尤其是要通过加强宣传，让人民群众理性看待城乡居民基本养老保险和医疗保险在现阶段所具备的福利性特点。积极引导城乡居民对社会保障待遇形成理性预期，在社会保障待遇调整中要通过科学合理的精算，保持社会保障待遇增长的适度性。应十分注意避免社会保障债务的出现，避免社会保障责任“过度国家化”的现象，通过加强社会保障待遇的理性调整，促进社会保障财务和制度运行可持续。

特别是在养老保险待遇调整方面，需要综合考虑经济发展、人口老龄化、物价水平等因素，建立指数化的养老金待遇调整机制，应注意不同类型养老金待遇调整的公平性、同步性，避免因待遇调整而导致新的不公平。养老金待遇的调整，既要确保养老金的绝对购买力不降低，又要适当让老年人分享改革发展成果。

（五）提升社会保障基金的财务可持续性

希腊、法国等国近年来爆发的“街头政治”等罢工活动，都与社会保障待遇和财务的可持续性紧密相关。我国如何增强社会保障基金的财务可持续性是“十四五”时期不可避免的重要议题。一方面，要充分认识到国际资本市场投资回报率受经济增速下滑的明显制约，提高社会保障基金投资运营的效率和收益。另一方面，也要积极处理好国内社会保障基金与海外社会保障类基金在我国资本市场进行的竞争性投资而引发的国民财富转移和与民争利的问题。这些问题如不引起重视，可能会在一定程度上加大我国收入分配的差距。

在养老保险方面，要以推进制度整合、优化制度设计、增强制度可持续性为重点，建立养老金精算制度、基于合理责任分担的筹资机制、公平适度的待遇给付机制与调整机制。基于短期平衡与长期平衡相结合的原则建立养老金精算制度，构建与外部环境变化相适应的养老保险财务机制，增强养老保险的财务可持续性。

（六）充分发挥失业保险在稳就业方面的作用

就业是民生之本，劳有所得是幸福生活的保障。“十四五”时期，基于经济发展转型的复杂性，需要继续实施“稳就业”战略，使有劳动能力的劳动者尽可能有获取劳动报酬的机会，在社会保障体系发展中突出鼓励积极就业的理念。当前，我国失业保险基金结余很大，如何提高失业保险基金的使用效率，真正起到促进就业的效果是“十四五”时期提升社会保障治理能力必须考虑的问题。建议将大量结余的失业保险基金用活，结合产业结构转型对劳动力技能升级的需要，加强对待业失业人员的就业培训，加大对失业人员的救助力度和救助效率，确保待业失业人员能够较好地保持稳定就业。

要进一步完善失业保险制度。从失业人员生活保障转向兼顾失业预防与就业促进，充分发挥失业保险的就业促进功能，降低失业保险费率，优化失业保险基金支出结构，引导失业人员积极参加职业技能培训，为失业人员重新寻找工作提供支持和保障；适当提高失业保险金待遇水平，缩短失业保险金领取期限，防止失业保险的“失业陷阱”。建议在“十四五”时期完成《失业保险条例》的修订工作，更好地发挥失业保险的就业促进功能。探索失业保险的灵活费率制或灵活的缴费机制，增强企业裁员的约束力，降低失业率，充分发挥失业保险制度在稳就业中的作用。

（七）促进医疗保险由病后报销向健康管理和疾病预防转型

健康服务一直是民生领域的重要组成部分，也是人民群众向往美好生活的重要维度。长期以来，我国的医疗保险通过病后就诊报销的方式减轻了城乡居民的经济负担，健康状况也不断改善。但是在健康中国战略下，国民身体健康的积极管理和预防则提到了更加重要的位置。加强健康管理和疾病预防，符合我国中医“治未病”的积极理念，国外如日本等在医疗保险中因重视体检和疾病预防而获得了较高的预期寿命也为此提供了积极经验。

“十四五”时期，应该努力实现医疗保障理念的转变，从强调疾病治疗走向注重健康保障，并以此为基础推进健康保障体系综合改革。一是要完善医疗保险制度模式。针对医疗保险个人账户的弊端，建议取消个人账户，实行完全的社会统筹医疗保险制度，增强医疗保险的公平性与效率性。二是完善医疗保险的补偿模式与补偿机制。进一步扩大医疗保险补偿的目录范围，将一些必需、有效的进口药纳入医保报销范围。提高医疗保险的制度补偿比，进一步减轻患者和家庭的经济负担。继续完善医疗保险支付方式改革，在完善按服务项目付费的同时，综合实施按病种付费、按人头付费、按床位付费等方式，在医疗保险支付方式改革中注重医疗费用控制与医疗服务质量的平衡。将老年人的慢性病和部分疾病预防项目纳入医保支付范围。完善异地就医即时结算办法，减轻流动人口的就医成本。三是深入推进“医疗、医药、医保”三医联动综合改革。以医保为支撑，推动药品流通体制改革、医疗服务体系改革、公立医院改革等配套改革，完善分级诊疗制度、家庭医生制度、全科医生制度，重点推进基层医疗卫生服务体系建设，真正做到小病不出社区。四是提高健康保障治理现代化水平。建立和完善医保信息系统，实现部门之间、地区之间相关医保信息的互联共享，发挥大数据在医疗服务提供、医保费用控制、质量监管等方面的作用，实现健康保障治理的现代化。

（八）加快养老服务体系建设，深入推进养老服务供给侧改革

随着人口老龄化加速，养老服务需求会越来越大，这不仅对老年人购买养老服务的经济能力提出挑战，也对我国养老服务从业人员数量和质量提出挑战。近年来，我国在不断完善“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。“十四五”时期，我国要高度重视养老服务人才队伍的培养和供给，在共建共治共享的原则下，积极鼓励和支持营利性养老服务机构和非营利性养老服务机构的成立，发挥市场主体和公益组织主体在精准提供养老服务方面的效率与优势。其中，尤其是要解决农村地区养老服务的供给问题。在城镇化进程中，农村空心化问题十分严重，很多农村老年人缺乏养老服务。这也是当前农村养老服务发展的重大问题之一。

“十四五”时期，需要大力发展养老服务事业，精准把握养老服务需求，深入推进养老服务供给侧改革，形成相对完善的基本养老服务体系。应进一步完善养老服务发展的目标与思路，明确政府职责定位，保障兜底性、福利性养老服务供给，建立基本养老服务制度，同时充分发挥市场和社会的作用，壮大养老服务供给主体，营造公平的市场竞争环境，提升养老服务质量。完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，加强不同养老方式之间的衔接，大力培育社区居家养老服务机构①王杰秀、安超：《我国大城市养老服务的特点和发展策略》，《社会政策研究》2019 年第4 期。。

（九）构建以需求为导向的家庭支持政策体系

家庭是实现养老育儿扶弱和家庭教育等多方面功能的重要主体。然而长期以来，我国家庭在上述方面的功能都不断弱化，以至于出现了很多本可以避免或者本不应该产生的社会问题。家庭是社会的单元。扶持家庭实现养老育儿家教等功能的回归，不仅可以增强每一个家庭的温馨和团结，也可以实现上述公共服务责任的可持续分担。从长远来看，建立家庭支持政策是确保社会保持长期稳定与活力的根本性措施。

要充分把握城乡居民的需求，立足我国现实国情和传统文化，注重发挥家庭在社会保障中的基础性作用，尤其是发挥家庭在育幼、养老、助残等方面的作用。应从多个方面全面提升家庭的能力与意愿，构建立体式的家庭支持体系。在公共政策制定与实施过程中注重体现家庭导向，通过支持家庭来满足家庭成员的需求。从“去家庭化”走向“新家庭主义”，朝向家庭本位的社会政策体系，需要基于家庭责任前提构建福利保障体系，通过强化家庭功能实现为公民提供福利和保障的目标。①陈卫民：《我国家庭政策的发展路径与目标选择》，《人口研究》2012 年第4 期。具体来说，应该从经济能力、养老育儿时间、住房、税收、公共服务、社会保障等方面全面加强对家庭的支持。

（十）积极推进社会保障法制建设

“十四五”期间，应将全面建成高质量的中国特色社会保障法律制度体系作为努力目标。一是要完成《社会救助法》的立法任务。按照十九届四中全会关于“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”的指导思想，应当将制定《社会救助法》作为优先任务，明确国家责任和保障国民基本生活，从最低生活保障对象向各类低收入群体、临时陷入急难状态的群体扩展。二是全面修改《社会保险法》。考虑到社会保险事业的发展变化与制度变革，需要尽快全面修改《社会保险法》。三是修订《工伤保险条例》和《失业保险条例》。共享经济新业态发展和新型劳动关系的出现，给社会保险制度带来巨大挑战。建议在《社会保险法》全面修改完成之际，推进《工伤保险条例》的修订工作。四是修改《社会保险费征缴暂行条例》。为适应社会保险制度改革和机构改革等需要，应全面修改《社会保险费征缴暂行条例》，明确稽核、缴费基数、强制执行、法律责任和制裁等制度机制；并相应对地方立法予以清理，当废则废，当修则修。五是考虑出台《医疗保障法》。适应医疗保障体制改革需要，为国家医疗保障局运行提供法律制度保障。六是制定《退役军人保障法》，形成更为系统、规范的退役军人保障体系。七是积极推进社会福利立法。考虑将社会福利的基本法《社会福利法》提上日程，进而赋予全体国民法定的社会福利权利。制定《儿童福利法》等专门法律，全面修改《老年人权益保障法》与《妇女权益保障法》。

（十一）发挥好社会保障在应急治理体系中的积极作用

我国作为一个人口众多的发展中国家，快速的经济社会转型对传统社会管理体系、人们的思想观念带来的冲击是巨大的。我们看到现代化建设的巨大成就，也要时刻提防各种可以预见的甚至无法预见的困难与挑战。在中华民族迎来第一个百年梦想即将实现的曙光时，要时刻防范风险与危机。一个现代化国家，必须建立与之配套的风险管理体系。社会保障作为防范社会风险的基础性制度，既要稳妥防范可以预见的生老病死等各种常规风险，也要在应对难以预料的应急风险方面发挥积极作用。比如，面对突如其来的地震等各类自然灾害，社会救助体系要建立应急保障机制；面对突发公共卫生事件，尤其是类似非典和新型冠状病毒等急性大规模新型传染病疫情，社会保障的应急机制建设势在必行。要建立更加积极的应急风险保障机制，社会保障特别是医疗保障制度不仅要保障日常运行，还要针对突发风险建立应急响应机制。社会保障基金要发挥好风险基金的作用，建立并完善社会保障、医疗保障风险基金使用办法。要建立公共资金一盘棋使用的决策体制机制，促使社会保障风险基金与财政、发展改革委、民政等部门应急风险投入资金更好衔接；中央应急专项投入与地方政府资金、社会投入资金也要建立更好的衔接配套使用机制，按照属地管理主体责任原则，由地方政府整合当地各方投入资源，发挥好应急资源的综合效应。要有应急风险常态化的思想准备，加快建立事前、事中、事后风险评估制度，完善政府主导责任与具体事项风险分担责任。纪检监察、审计与资金投入主管部门要加强应急资金监管和效果评估，促使各项应急资金发挥救急和兜底保障的综合作用。

党的十九届四中全会发布《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是我国社会保障体系保持高质量可持续发展的重要指导性文件。在推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求下，我国社会保障领域的改革，要紧紧围绕“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”的目标展开。“十四五”时期，我国社会保障体系的发展应当在提升自身治理能力、与国家各项战略的协同能力、责任分担多元化和财务可持续能力方面下功夫，继续推进社会保障体系在国家治理和改善民生中取得新成果，为实现“两个一百年”伟大目标和中华民族伟大复兴奠定阶段性坚实基础。