香港环境污染管制立法发展：理念定位、模式选择与内容变迁

邓嘉咏

香港作为中国排名靠前的全球最宜居城市之一①，在环境保护方面有其特色与优点。香港环境保护涉及污染管制、自然生态系统保护等方面，本文围绕环境污染管制展开，从历史性视角铺成分析香港环境污染管制立法发展的演进历程，包括香港环境污染管制立法的理念定位、模式选择以及内容变迁。香港承袭英美法系传统，其环境法由多种形式的规范构成，本文所言之环境污染管制指的是成文法下香港环境污染管制。

一、香港环境污染管制立法理念定位

香港环境污染管制立法分为两个时期：立法萌芽期与立法发展期。在立法萌芽期，香港政府采放任主义，对环境保护缺乏热情②。而立法发展期，政府采干预主义，此阶段的立法被认为对环境保护起到实质性作用③。

（一）放任自流的立法萌芽期

19世纪40年代至20世纪60年代是香港环境污染管制立法的萌芽期，贯穿此时期的主要是土地使用、住房卫生等环境问题。

19世纪40年代至20世纪30年代，政府只制定了有关土地使用和卫生方面的零碎法律。在英国殖民初期，影响环境事务的最重要因素是国王将保留对大部分现有和开垦土地的永久保有权。1841年5月，一份公告称，土地分配的指导方针根据“女王的意愿”来制定④。由于规划不善，环境卫生和住房拥挤不堪是这一时期的主要问题。1844年，政府颁布《保持良好秩序及洁净条例》对街道、下水道、房屋周边等地方的清洁以及晚上的噪音、居住环境的秩序等作了规定。1856年至1903年，香港制定了一系列条例以规范住房、大厦、公园及其他公共场所的卫生情况⑤。1933年，《简易程序治罪条例》对海上废置物、粪便及残食的放置、噪音、砍伐林木等进行规范。

20世纪50年代，战后（二战）婴儿潮以及 “逃港潮”导致香港人口暴涨。房屋、公共卫生问题仍是香港面临的巨大挑战。石硖尾寮屋⑥是该时期的产物，寮屋居住环境恶劣极易引发事故。1953年，石硖尾寮屋失火，造成大量人员无家可归。此后，香港政府开始重视在港人口的住房问题，并建设公共房屋安置灾民。这是香港公共房屋政策的肇始点，自此之后，政府开始兴建公共房屋，为底层市民提供住屋。在这一时期，香港制定了《建筑物条例》《保持空气清洁条例》《公众健康及市政条例》等法律以规制环境污染。其中，《保持空气清洁条例》是真正专注环境污染管制的首个法律，它是《空气污染管制条例》的前身⑦。

由于在英国殖民时期，受英美法系所倡导的保护个人自由、个人财产、隐私等价值影响，实际上，政府和当地居民对制定与传染病或缺乏适当住房引起的卫生问题有关的福利立法持排斥态度。有人甚至认为： “任何负责香港卫生事务的机构，无论其构成如何，似乎都不可能逃过一劫（被居民抵制），因为它的工作不可避免地以十多种不同的形式侵入私人的最隐私的事务，这不仅意味着在城堡里挑战一个英国人，同时也跨越了中国人古老的信仰，即一旦他们缴纳了税款，就保证不会受到进一步的干涉，他们可以自由地生活或死亡，避免感染和传播疾病。”⑧这揭示了个人隐私权与国家提供公共福利义务之间的矛盾。因此，即使在后来，《简易程序治罪条例》《公众健康及建筑条例》《保持空气清洁条例》等法律相继出台，但由于香港政府缺乏热情，所以这些法律缺乏强有力的执行体制进行保障。

（二）政府干预的立法发展期

20世纪70年代，中国内地移民的大量涌入使得香港人口暴涨，建筑业、制造业的蓬勃发展导致环境污染日益严重。香港政府于1989年发表《白皮书：对抗污染莫迟疑》，把控制污染作为“拯救环境”的第一步。这是政府第一次全面有计划地处理环境问题。白皮书成为政府制定废物管理、水质和空气质量、污水收集计划及噪音污染方面政策的依据。此后，香港政府为了控制环境污染不断加强自身的体制建设，并增加污染管制基础设施建设。同时，香港政府建立了环境管理的法律框架，并通过提高公众的环保意识来有效地执行政策和法律⑨。20世纪70年代至今是环境污染管制立法的发展期，可分为两个阶段，阶段一为20世纪70年代至1997年香港回归以前，第二阶段则为1997年香港回归中国之后。

1.阶段一：20世纪70年代至1997年香港回归以前

20世纪70年代至1997年香港回归以前，《废物处置条例》《水污染管制条例》《空气污染管制条例》三个法律的通过使得环境污染管制立法有了较明显的发展。此后，《噪音管制条例》《保护臭氧层条例》《海上倾倒物料条例》也相继出台。在一些香港本土学者看来，香港在环境保护上实行的“指令与控制”模式对环境保护的效果并不明显。因为“指令与控制”最大的特点是，完全依赖政府倡议及推行污染管制条例。这种模式反映出的仍是以经济发展为主的思想，而不是前卫的绿色思维，且该模式存在“环保条例不足”以及“当环保条例通过后，往往为时已晚”两个弊端⑩。尽管如此，在某种程度上，香港环境污染管制立法将环境违法行为全面刑事化，与此同时，环境保护法例规定定额罚款⑪可适用于乱扔垃圾或违例停车等行为上。这既为环保署进行刑事检控提供了系统性的依据，也为环保署处罚环境污染行为提供了除刑事检控外更多的选择，实现灵活执法⑫。

在此阶段，促进立法发展的主要因素是公民环保意识的提高。在20世纪七八十年代，市民环保意识逐渐提高，这不仅是由于香港人移居海外以及接触澳洲、加拿大和美国等更重视环境问题的国家的文化所致，还在于全球对环境教育重视的影响。1972年的《联合国人类环境宣言》以及1975年的《贝尔格莱德宪章—环境教育的全球框架》都促使人类关注环境问题，重视环境教育。受全球环境教育开展的影响，环境教育开始进入香港的学校教育当中。20世纪80年代以来，随着环保主义在香港日益流行，环保压力团体（environmental pressure groups）和非政府组织迅速增多。它们不仅在民众中普及保护环境的观念，提供渠道反映民意，还积极地监督环境政策、法律的实施。这些环保团体于1991年联合发起反对在沙螺洞（Shalotung）兴建高尔夫球场的运动并取得了成功，这突显了他们在环境政策制定过程中所扮演的重要角色。早在1989年的《白皮书：对抗污染莫迟疑》中，香港政府已经意识到“环保意识强，消息灵通的公众可以通过对行政机关、区议会和立法机关施加压力，从而为改善环境做出贡献。”⑬

在公民的督促下，香港政府清晰地认识到，为了减少环境的恶化以及扭转历史上缺乏同情心的企业伦理，政府的干预是必要的⑭，因此，政府开始加强环境立法以管制环境污染。除了公民环保意识的影响外，有学者认为，在香港回归之前环境立法的增加是由于1997年香港将要回归中国的缘故。香港回归中国后，《英皇制诰》、《皇室训令》以及一系列的英国国内法、国际协议都将失效，香港将依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》 （以下简称《基本法》）进行管治。在理论上，不违反《基本法》的环境法律仍适用于回归后的香港。然而，《基本法》中大多数条文强调科技和经济的发展，只有第119条和第7条粗略涉及环境保护、自然资源使用问题，环保主义者认为这对香港环境保护工作的开展十分不利。因此，由于《基本法》未能具体处理环境问题，才促使关注环境的人士督促香港政府于香港回归前制定严谨的环境法⑮。

2.阶段二：1997年香港回归中国之后

香港回归后，政府制定了《环境影响评估条例》《有毒化学品管制条例》《产品环保责任条例》等专门性法律。其中，《环境影响评估条例》的实施，使得环境保护从事后的救济向事前预防发展⑯。在此阶段，《基本法》的实施以及中国所承担的国际义务对香港环境污染管制立法有着重要的影响。虽然有学者认为，《基本法》既没有明确规定“生命权” “健康的环境”，亦没有对香港政府实现充分环境保护立法的责任进行明确，香港回归后，环境保护工作可能难以得到保障⑰，但《基本法》第119条规定“香港特别行政区政府制定适当政策，促进和协调制造业、商业、旅游业、房地产业、运输业、公用事业、服务性行业、渔农业等各行业的发展，并注意环境保护”，这意味着为了使政策有效施行，环境立法往往是必要且至关重要的。与此同时，中国所负有的国际义务以及香港司法机构具有的宣布普通法并相应地适用衡平法原则的宪法责任均隐含了以下意思：香港政府有保护和维持香港良好环境的义务⑱。2007年，在清洁空气基金会有限公司（Clean Air Foundation Ltd）和Gordon David Oldham诉香港特别行政区政府的司法覆核一案⑲中，M.J.Hartmann法官也承认，申请人所主张的《基本法》第28条、《香港人权法案条例》第2条规定的“生存的权利”⑳以及《经济、社会及文化权利国际公约》第12条㉑的“健康权”在理论上可以适用于空气污染，政府有义务保持良好的环境。因此，为了最大限度地履行宪法义务、国际义务等，香港政府需要制定相关环境保护的法律。

二、香港环境污染管制立法模式选择

（一）从精英主导向多元主义转变

香港回归前，香港的宪制框架由《英皇制诰》及《皇室训令》确定。《英皇制诰》授权设立总督、行政局及立法局，并赋权总督经咨询立法局后制定法律及条例。《皇室训令》则规定总督和行政、立法两局的角色和职责以及行政局、立法局两局的组成，并明确立法局制定法律及条例的规则和程序。从1843年立法局建立至1997年，立法局的组成在政制改革推动下一直变化。1991年立法局部分议员（60名议员中有18名）实行直接选举，立法局的传统精英性质被大大淡化，多元化的趋势日益明显。1992年10月，彭定康终止了立法局与行政局会籍重叠的传统做法，从而切断了立法局与行政局之间的传统联系，立法监督机制得以稳固建立。在民主化的进程中，香港政府不再能够主导环境政策的制定和立法过程。随着立法局和行政局的工商界联系瓦解，影响政府环保政策和法例的政治进程，已由精英主义转向多元主义㉒，公众参与也日益受到重视。随后，立法局成立了环境事务委员会负责环境污染问题的调查。环境事务委员会的成立使得环境政策的严肃性得到提升。在环境保护方面，环境事务委员会在批评政府拯救环境计划零碎且环境污染控制进行缓慢的同时，敦促政府应采取更深入且可持续的计划来进行环境保护㉓。然而，在英国殖民时期，香港总督实行集权统治，香港居民缺乏民主制度保障，香港法治不可能真正反映民意,只能体现少数人利益。1997年香港回归后，中央政府通过《基本法》规定立法会的产生方式，并赋予香港居民民主选举产生立法会议员、行政长官的民主权利，香港居民成为香港社会的主人。立法会成为香港民意机构，改变了其原来仅是港督咨询机构的附属地位㉔。公民对环境管理的参与变得更加积极，贯穿于政策制定、立法、环境法规的执行和监督的全过程。

（二）从分散立法到专门立法

香港环境污染管制，或者更为精确地说，香港环境保护工作一开始并没有得到重视，环境保护只是其他工作之附属工作，因此，环境保护立法亦只是其他立法之附属。尽管1844年《保持良好秩序及洁净条例》出台后，《简易程序治罪条例》《公众健康及建筑条例》《水务设施条例》《矿务条例》《建筑物条例》等法律相继制定，但这些法律均非专门针对环境污染而设。环境污染管制法律之非专门性、附属性体现了环境保护管理的非计划性以及管理手段的无系统性。随着香港城市化和工业化进程的加速，环境保护的专门立法才提上日程，直到1959年《保持空气清洁条例》的制定，香港首个真正专注于环境保护的法例才诞生。随后，香港在空气污染、水污染、噪音污染、废弃物污染、海上污染、臭氧层破坏等方面才有了《空气污染管制条例》《水污染管制条例》《噪音管制条例》《废物处置条例》《海上倾倒物料条例》《保护臭氧层条例》等特定领域的专门性法律。香港环境污染管制立法由“零散的、局部的控制，逐步地向相对统一的、综合性的、整体的控制发展，形成了相对独立的适用于香港环境污染控制具体情况的法律体系”㉕。

香港在环境污染立法上从分散立法转向专门立法，这是立法之进步。但至今，香港仍没有一部环境保护“基本法”。 “在现有环境法构成的总体框架上，缺乏带有普遍意义的、基本的、一般性规则的综合性法规，环境法中没有一部核心的和起主导作用用以阐述环境法体系立法宗旨的统领全局的法案”，是“追崇法治管理的香港在环境保护法制建设方面的一大缺陷”㉖。

三、香港环境污染管制立法内容变迁

（一）从事后治理到“预防为主，防治结合”

立法初期，环境污染管制立法主要是反应性立法，是对已经出现的环境污染结果的应对，着重于污染出现的事后治理。《空气污染管制条例》《水污染管制条例》《噪音管制条例》《废物处置条例》等所体现的环境法治是“寓禁于惩”和“危机管理”的决策思想和方法，对环境污染的管制处于被动状态㉗。可是， “防患于未然”才是解决环境问题的最有效方案。在香港，《环境影响评估条例》的制定是事前预防理念的体现。环境影响评估的基本观念是，任何大型工程都会对环境造成影响，而一旦影响发生往往便是不可补救、无法挽回的，在决策时必须考虑其对环境的影响。为了评估工程项目对环境的影响，妥善处理工程项目的安排，《环境影响评估条例》于1996年1月31日提交立法会首读、1998年4月1日实施。该条例之重要性体现在两方面：一是明确指定工程㉘必须遵照法定的环境影响评估程序，申领环境许可证，按规定进行施工；二是规定公众可参与到法定的环境影响评估程序当中，这是该条例的一大特色。《环境影响评估条例》是实现减少废弃，从关注末端的污染治理转换到事前妥善规划、预防污染的重要导向。2010年至2015年，环保署批准了149宗更改环境许可证的申请，其中148宗已咨询各有关当局，以确定工程项目对环境的影响并无重大改变，并符合TM（the Technical Memorandum on EIA Process）的规定。另有一宗申请更改环境许可证，涉及环境影响的重大改变，须重新提交环评报告。经谘询公众及环境谘询委员会的意见后，环保署最终发出经修订的环境许可证。

（二）及时更新内容以切合本土及国际的现实需求

在立法发展时期，香港除了建立具有深远影响的法律框架㉙，还注重修改各法律，以符合实际需要。如《空气污染管制条例》《水污染管制条例》《废物处置条例》等法律进行了多次修订，以符合实际需要。

以空气污染管制为例，1959年，香港制定《保持空气清洁条例》管制固定地点散发的烟雾、尘埃、砂砾以及烟囱、火炉等的安装。20世纪70年代，香港工业不断发展，工业排气影响居民生活；市区内车辆增加，大量的车辆尾气排放造成严重的空气污染问题。20世纪80年代，各类工业所产生的空气污染物质种类日益繁多，二氧化硫、氧化氮和悬浮微粒等对环境的损害越来越严重。这些问题均是《保持空气清洁条例》所无法解决的。1983年，《空气污染管制条例》取代《保持空气清洁条例》。两者相比较，前者的管制更具针对性、力度更强：空气污染的管制范围扩大，管制范围包括所有固定来源，并非单是燃烧装置才受管制；空气污染物种类从烟雾、尘埃、砂砾等增加至二氧化硫、氧化氮和悬浮微粒等；限制特定工序或地区所用的燃料质素；订立法例管制各种气味以及这些气味所引起的损害㉚。《空气污染管制条例》于1991年、1996年、2008年、2013年进行多次修订，把车辆的尾气排放、石棉的管制、电力业的管制囊括其中，同时更新了香港的空气质素指标。

再以《废物处置条例》为例，其更新除了考虑到香港本土需要，还考虑了国际环境保护。该条例经过多次修改，管制范围从工业废弃物、建筑废弃物、家居垃圾扩大至禽畜废物、化学废物、进出口废物、非法倾倒废物等。2006年，该条例把《巴塞尔禁令》中对有害废物越境转运的管制纳入条例，以及增加了医疗废弃物的管制规定。2018年，其更是将进出口许可证的范围扩展至受管制电器废物的进出口。

（三）从单一管制手段到多元政策工具并用

在环境治理中，以命令与控制为主的环境干预主义、以开拓市场调控机制为主的自由市场环境主义、以强化自愿协商机制为主的自主治理主义在不同阶段占据过主导地位。在环境干预主义下，政府可以运用“设置市场准入与退出规则、实施产品标准与产品禁令、设定技术规范与技术标准以及排放绩效标准、制定生产工艺与其他强制性准则”等环保政策工具。自由市场环境主义下的主要环境政策工具有 “污染税 （费）、交易许可证、环境补贴、押金—退款制度、执行鼓励金制度、生产者责任延伸制”等。自主治理主义则有信息披露制度、自愿协议、技术条约等环境政策工具㉛。香港环境污染治理是一种以环境干预主义政策工具为主，辅以自由市场环境主义政策工具、自主治理主义政策工具等多元政策工具的“综合治理”。20世纪80年代以前，香港侵权行为法律多以金钱赔偿、禁令等救济方式为主，受其影响，环境污染管制也多以纯粹“禁止”的方法管制污染。80年代后，水污染、噪音污染、空气污染管制等法律中逐渐增加了“许可证制度”“环境污染控制目标管理”等方式进行环境污染治理。有学者认为，公共干预方法在环境保护中存在局限性，应在环境中采用自由市场环境主义，然而政府在自由市场环境主义运用方面却有着成本效率低下、行政效率低下、缺乏技术创新、价格意识淡薄以及缺乏创业动机等不足㉜。自由市场环境主义提倡者认为，通过市场行为，环境污染便能得到有效解决。但是，从世界经验以及香港地区环境保护变迁看，通过政府进行环境管理以及通过市场机制进行环境保护，这两种手段并不冲突排斥，而是相辅相成的，且政府仍然是环境保护工作的主力军。

四、结语

诚然，我国内地的法律体系与香港地区的法律体系各不相同。但也许，在环境保护过程中，我国内地仍可借鉴香港以下经验：发挥政府在环境保护过程中的主力军作用、完善各领域的环境保护法律体系、注重事前预防与事后治理相结合、及时更新立法内容以适应社会需要、重视环境保护中的公众参与、运用多元政策工具进行环境治理等等。环境保护工作是一项艰巨而长远的工作，不能一蹴而就，而环境立法则是其中重要的一环，从香港之经验中获得启示，从而摸索出一条适合中国内地环境污染控制的道路是十分必要的。

注释：

① 香港在2019年全球最宜居城市排名中位居第71，在2018年位居第35，是中国排名最前的城市。经济学人智库（Economist Intelligence Unit）通过对全球140个城市进行的调查，根据治安、基础建设、医疗水平、文化与环境以及教育等指标进行评估评选出来的结果。

②由于香港曾受英国殖民，在环境保护立法萌芽期，香港采纳的完全是英国环境管理的策略。有人曾如此评论英国的环境管理情况：英国的环境管理是灵活的、非正式的，它没有成文的规则，极少使用检控，有着灵活的执行策略、相当大的行政裁量以及分散的执行方式。同时，在管理的过程中，监管者与被监管者有着密切的联系，监管者的非行业监管权力受到限制。参见Bryan Bachner,Biological Diversity and the Law:The Transformation of Environmental Planning in HongKong,Asia Pacific Law Review,2002,10(1),pp.95-115.

③④⑭Bryan Bachner,Conserving a Legal Heritage in HongKong:Environmental Regulation after 1997,Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review,1997,19(2),pp.363-388.

⑤1856年，《建筑物及滋扰条例》颁布以改善楼房卫生情况。1870年，《公共场所管理条例》制定以保护公共建筑、公园等公共场所的外观、财产安全以及维持公共场所的良好秩序。1894年，政府颁布了《封闭的住宅和不卫生民居条例》，该条例既用于改善住宅建筑的照明和通风，以保证卫生，也对未来建筑的高度和毗连街道的宽度做了规定。1903年，《公众健康及建筑条例》出台，对街道及建筑物等环境的公共卫生情况进行规定。

⑥寮屋是指在香港非法占地而建的临时居所，其建筑通常相当简陋，大多以铁皮及木板等搭建而成，所以又俗称铁皮屋、木屋。

⑦⑯㉚陈竟明等：《香港环保演进》，生态教育及资源中心2004年版，第19、19、22页。

⑧ 转引自Bryan Bachner,Conserving a Legal Heritage in Hong Kong:Environmental Regulation after 1997,Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review,1997,19(2),pp.363-388.

⑨㉒㉓㉜Carlos Wing-Hung Lo,Environmental Protection in Hong Kong Amidst Transition:Is Hong Kong Ready to Manage Its Environment by Law,Environmental Management,1995,(3),pp.331-344.

⑩文思慧：《香港绿色难产》，香港人文科学出版社1998年版，第10页。

⑪定额罚款并非罚款或刑事定罪。其设立是为了让特定公职人员可以即场处理较轻微的反社会行为，以减少文书工作和开支。被处以定额罚款的人可选择不交纳罚款，并向法庭提出异议。若被处以定额罚款的人，在指定限期内没有交纳罚款，亦没有向法庭提出异议，法庭可强制执行该定额罚款及任何根据相关条例附加的罚款，如同强制执行由法庭所处之罚款一样。

⑫邓嘉咏：《香港环保署刑事检控制度的评介及其启示》，《华北电力大学学报》2020年第3期。

⑬转引自Carlos Wing-Hung Lo,Environmental Protection in Hong Kong Amidst Transition:Is Hong Kong Ready to Manage Its Environment by Law,Environmental Management,1995,19(3),pp.331-344.

⑮⑰Julie Bloch,Conservation in a Concrete Jungle:Political,Legal and Societal Obstacles to Environmental Protection in HongKong,Georgetown International Environmental Law Review,1994,6(3),pp.593-638.

⑱Berry Fong Chung Hsu,Constitutional Protection of A Sustainable Environment in the Hongkong Special Administrative Region,Journal of Environmental Law,2004,16(2),pp.193-212.

⑲清洁空气基金会有限公司（Clean Air Foundation Ltd）和Gordon David Oldham就香港政府未解决空气污染问题提起司法覆核一案，申请人质疑香港政府没有根据《空气污染管制条例》采用最切合当下环境情况的空气质素指标，以减轻香港的空气污染问题。虽然该司法覆核以失败告终，但由于时代的发展以及公众环保意识的绿色化，环境问题的“政治化” “利益化”使得政府不得不考虑公众表达的意见。因此，香港政府其后仍参考世界卫生组织的建议，订立了新的空气质素指标。

⑳《香港人权法案条例》第二条“生存的权利”： （一）人人皆有天赋之生存权。此种权利应受法律保障。任何人之生命不得无理剥夺。 （二）非犯情节最重大之罪，且依照犯罪时有效并与人权法案规定及《防止及惩治残害人群罪公约》不抵触之法律，不得科处死刑。死刑非依管辖法院终局判决，不得执行。（三）生命之剥夺构成残害人群罪时，不得认为本条授权以任何方式减免依《防止及惩治残害人群罪公约》规定所负之任何义务。 （四）受死刑宣告者，有请求特赦或减刑之权。一切判处死刑之案件均得邀大赦、特赦或减刑。 （五）未满18岁之人犯罪，不得判处死刑；怀胎妇女被判死刑， 不得执行其刑。 （六） 不得援引本条，而延缓或阻止在香港废除死刑。

㉑《经济、社会及文化权利国际公约》第十二条：一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤： （甲）减低死胎率和婴儿死亡率，和使儿童得到健康的发育； （乙）改善环境卫生和工业卫生的各个方面； （丙）预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病； （丁）创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。

㉔陈新：《立法会：中央香港关系法治进程中的地位分析》，《武汉理工大学学报》2015年第4期。

㉕㉖㉗马小玲：《香港环境保护法制管理》，中国环境科学出版社1996年版，第139、138、138页。

㉘指定工程项目是指可能引起不良环境影响的工程项目或拟议工程项目。该类指定工程由《环境影响评估条例》的附表进行规定。

㉙Bryan Bachner,Regulating Biodiversity in the Urban Environment,Asia Pacific Journal of Envrironment,2000,5(4),pp.349-385.

㉛罗小芳、卢现祥：《环境治理中的三大制度经济学学派：理论与实践》，《国外社会科学》2011年第6期。