我国警察职权规定的演变、问题与出路

贾焕银

(山东大学法学院，山东 威海 264209)

新时代背景下，改革开放的大力推进，传统向现代转型的深度发展，都要求重视并凸显警察在国家治理中的作用。在建设法治中国视野中，重视并凸显警察作用的一个基本前提，就是要将其在法律上通过立法规定下来。国家权力的实行，不论从整体上说，还是对每一具体权种而言，为充分发挥其效能，都应当配置与行使并重，组织法和作用法并行。但对不同的权种来说，这一要求的力度、广度和强度并不相同。比较而言，立法权的重心应当置于组织法上，而司法权和行政权，从最终意义上说，应当侧重于作用法。司法权有民事、刑事和行政三大诉讼法、执行上的法律、一系列司法解释和指导性案例等为之张目，作为“一种特殊行政权”的警察权，虽然公安法规规章等数量大，门类也比较齐全，但其不仅基本法律需要修订完善，而且组织法和作用法一体为用，整个警察法律体系在形式上主要仰赖于组织法，作用法却隐而不详。新时代，新警务，(1)有学者将新时代公安改革发展趋势概述为如下六点：(1)公安信息管理体制由“以块为主”走向“以条为主”；(2)警务行动指挥的合成化、体系化；(3)公安机关中上层职能专业化和基层一线职能整合并存；(4)刑事调查职能日益走向融合；(5)公安组织结构由职能型向流程型转变；(6)警政区划与行政区划相对分离。参见赵炜.公安改革40年：历程、经验、趋势[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2018, (2)：1-11.当代警察权的实行迫切需要作用法来撑持。本文立足于警察职权规定这一枢纽环节，在梳理新中国成立以来演变特点、界定有关术语内涵的基础上，分析警察职权与警察权概念的关系，以及我国警察职权规定存在的问题，进而探寻我国警察职权规定的出路。

一、我国警察职权规定的演变及其特点

(一)我国警察职权规定的演变

新中国建立不久，中央人民政府公安部正式成立，承担起惩治反革命分子，预防、制止其他犯罪分子的破坏活动，维护国家安全和社会治安，保卫人民民主专政的任务。由于现代法制建设尚未起步，当时公安工作主要还是依据党和国家的政策、领导人指示来开展，坚持集权与分权相结合的领导体制、强调政治建警、坚持群专结合的工作方针，但适应党和国家中心工作，不断满足自身发展需要，一直是公安工作不变的主题。[1]内蕴于这一主题之中的法治需求引致的公安法制建设，最早发轫于1957年，是年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民警察条例》(以下简称《人民警察条例》)。该条例虽被冠以“条例”之名，但它由全国人大常委会通过并由国家主席令公布后实施，因而是新中国最早的一部关于公安工作的法律。其中第5条、第6条分别规定人民警察的19项职责和6项权限，开启了我国警察职权规定法律化的先河。其后很长一段时间，整个国家陷入无法无天的混乱状况，特别是“公安六条”的出台与执行，中断了公安工作法制建设和警察职权规定的法律化进程。

1978年召开的党的十一届三中全会确立了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的方针，中国公安法制建设重又起航，一些调控基本社会关系的重要法律陆续制定出台，比如，1979年制定颁布的《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》就为警察刑事侦查工作提供了基本依据和标准。但警察基本法律直到1995年才颁布施行。1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)共有8章52条，与仅有11条的《人民警察条例》相比，内容已经扩展不少，规定的警务事项也更为丰富，除总则和附则外，涉及警察职权、义务和纪律、组织管理、警务保障和执法监督，以及法律责任等6项内容。该法设置专章以14个条文来规定警察职权，并在第6条规定“公安机关的人民警察”按照职责分工，依法履行14项职责。2012年10月，为适应中国特色社会主义建设事业的新形势新发展新需要，全国人大常委会对《人民警察法》进行修正，警察职权的规定只是将其第6条第11项修订为“对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚”，来适应我国刑罚执行机制新变化在警察法上提出的立法新需求。(2)该次修正删除了对被判处管制和监外执行的罪犯执行刑罚以及被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察的规定。

2015年2月中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，确立全面深化公安改革的总体目标是：“完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。”2012年的这次修正，《人民警察法》原有体例结构和条文数量未发生变动，内容也基本保持不变，只是局部的个别条文修正，已经完全无法满足和适应全面深化公安改革总体目标的要求。2014年以来，公安部就着力推动《人民警察法》再次修订工作。在深入调研论证、反复修改完善并多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关的意见基础上，形成《人民警察法(修订草案稿)》，并在2016年12月1日在公安部官方网站发布，向社会公开征求意见。

《人民警察法(修订草案稿)》共7章109条，虽然《人民警察法》第3章“义务和纪律”被整个删除，(3)该章共有4个条文，即第20条至第23条，公安部于2000年和2010年分别发布施行《公安机关人民警察内务条令》和《公安机关人民警察纪律条令》两部行政规章，将第20条、第22条、第23条关于警察纪律和内务方面内容的粗略笼统的规定系统化、具体化，第20条危难救助的规定，在性质上难以被归入“义务和纪律”名下，《人民警察法(修订草案稿)》将其移至“职责与权力”一章予以规定。内容成倍增加，但体例结构基本保持不变，只是将“职权”一章名称修订为“职责和权力”，“警务保障”一章名称修订为“保障”，“执法监督”一章名称修订为“执法和监督”，“法律责任”一章名称则未发生改动。在“职责和权力”一章中，第12条规定公安机关依法履行23项职责，从第13条至第36条则规定了危难救助、内部协助、外部警务协助、身份证件查验、行政强制与行政处罚、传唤、现场处置、盘问和继续盘问、检查搜查、交通工具拦停、人身检查与生物信息采集、信息收集查阅和调取、采取刑事措施、履行职责中的优先权、保护性约束措施、交通管制、现场管制、网络管制，以及警械、武器和现场工具使用等项警察职权内容。

(二)我国警察职权规定演变的特点

首先，在职权目的问题上，能够应时而变。警察职权如何规定，取决于其所担负的法定任务，警察职权规定应当以最大程度实现警察所负担的法定任务为限。警察所负担的法定任务，会由于时代的不同而有所差别，会由于时代的变迁而或迟或早的发生变动。在18世纪，亚当·斯密曾指出，警察的目的在于“确保商品的廉价、维护公安和保持清洁”[2]，特别是“确保商品的廉价”，或许是完全适应于他所处那个时代的，而如果将其置于当代，则会令人惊诧不已。不论是《人民警察法(修订草案稿)》和《人民警察法》，还是粗疏简单的《人民警察条例》，都依据其所确立的警察任务来设计和规定具体的警察职权(职责)事项内容。

《人民警察条例》第2条规定：“人民警察的任务是依照法律惩治反革命分子，预防、制止其他犯罪分子的破坏活动，维护公共秩序和社会治安，保护公共财产，保护公民的权利和合法利益，以保卫人民民主制度，保障国家的社会主义建设顺利进行。”围绕这一根本任务，在其人民警察19项职责规定中，我们能够看到诸如“预防、制止、侦查反革命分子破坏活动”“管制反革命分子”“防特”“防匪”和“进行提高革命警惕宣传工作”等明显具有时代特点的事项，也囊括了现在看来显然不属于警察事务范畴的内容，比如第13项“监督公共卫生和市容的整洁”和第17项“积极参加和协助进行其他有关群众福利的工作”等。

1995年《人民警察法》也在第2条规定了人民警察的任务，(4)1995年《人民警察法》第2条具体规定为：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”在其人民警察14项职责规定中，去除了《人民警察条例》中具有当时时代特点的内容，凸显了自身所处时代要求的内容，如增加了“管理集会、游行、示威活动”和“监督管理计算机信息系统的安全保护工作”等。《人民警察法(修订草案稿)》则将任务的主体由“人民警察”修订为“公安机关”，增加了维护“公共安全”和“社会稳定”等内容，并将“合法权益”受保护主体由公民个体扩展至“公民、法人和其他组织”。(5)《人民警察法(修订草案稿)》第3条规定了公安机关的任务，具体内容为“公安机关的任务是维护国家安全和公共安全，维护社会治安秩序和社会稳定，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保护公共财产，预防、制止、查处和惩治违法犯罪活动”。相应地，在其公安机关23项职责规定中，增设了一些公安机关已经在实际行使而现行《人民警察法》并未规定的警察职责，比如“执行强制医疗”“防范和打击恐怖主义”“调解处理民间纠纷”“监督管理保安服务活动”“参加联合国警察维和行动”等。

其次，在职权主体问题上，实现从模糊不清到意图确立公安机关的主体性的转变。1957年实施的《人民警察条例》第5条、第6条统一使用“人民警察”这一称谓来分别规定警察“职责”和“权限”事项。“警察”一词可作警察个体及其组织两种解释，但在《人民警察条例》中，“人民警察”到底作警察个体还是警察组织来解释并不清楚。例如，其第6条第4项、第5项规定了警察武器使用权和在追捕人犯等情形中对机关、团体和个人的交通通讯工具借用权，这两项权力明显只能由正在履行职务的个体警察来行使，但这只是个别情况，在更多情形下，“人民警察”一词则是作为警察组织的意思来理解要合适。这种警察主体的意思游移不定的状况，导致“人民警察职责”和“人民警察权限”意义上的不确定状况。

不同于《人民警察条例》中的这种游移状况，1995年《人民警察法》在第2章“职权”第6条中径行使用“公安机关的人民警察”这一短语来规定其应当履行的14项职责。这一表述很明确，该条所列举14项职责应当由公安机关的人民警察来承担和履行。2012年对《人民警察法》进行修正时，并未对此规定进行修正，2016年公安部公布的《人民警察法(修订草案稿)》第12条则明确使用“公安机关”这一词语来规定其应当履行的23项职责，彻底翻转了1995年《人民警察法》第6条中警察职责应当由“公安机关的人民警察”承担和履行的规定。这样看来，在警察职权主体规定问题上，我国警察法律正在力图实现从游移不定到警察个体再到公安机关的转变。

最后，在具体表述方法问题上，虽在变动，但依旧处于纠结不清状态中。《人民警察条例》只有11个条文，内容不过区区1500余字，它只是通过2个条文，用“职责”和“权限”两词来表述警察职权规定问题。由于该条例没有总则—分则和章节的结构设置与区分，仅仅通过它本身，我们无从清晰识别“职责”和“权限”的意思分别是什么。这导致二者之间的关系应该如何来定性，以及它们是否从属于一个共同的上位概念等问题都不清楚明确。

1995年《人民警察法》由于内容大量扩充，也有了总则—分则和章节的结构设置，它用专门一章，即定名为“职权”的第2章，合计14个条文来表述警察职权规定问题。该章第6条使用“职责”一词明确规定了公安机关人民警察的14项职权事项，从第7条至第17条的11个条文则规定了公安机关及其人民警察的行政处罚权、强制措施权、武器使用权、技术侦察权和现场管制权等具体警察权力，而第18条和第19条则分别规定了国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察依照有关法律、行政法规履行职权和人民警察在非工作时间遇有紧急情况的履职义务。除第6条，其余条文，即从第7条至第19条，由于还涉及非公安机关的人民警察和司法警察职权，以及人民警察非工作时间紧急情况下的履职义务规定，并不能抽象地类型化为具体警察权力。因此，在具体表述方法上，可以认定1995年《人民警察法》采取的是“职权”二分为“职责”加若干条文的具体表述方式。

与1995年《人民警察法》基本一致，《人民警察法(修订草案稿)》也采取了这种具体表达方式。在其定名为“职责和权力”的第2章，合计25个条文来表述警察职权规定问题。该章第12条使用“职责”一词明确规定了公安机关人民警察的23项职权事项，从第13条至第36条的24个条文则规定了公安机关及其人民警察的多项具体警察权力。与1995年《人民警察法》第7条至第19条相比，《人民警察法(修订草案稿)》从第13条至第36条的24个条文具备更大可能被抽象地类型化为一系列具体的警察权力。因此，正如该章名称，应当说该修订稿采取的是“职责”加“权力”的具体表述方式，但一如1995年《人民警察法》，它除了在第12条明确使用“职责”一词外，也并没有将其他24个条文统一命名在“警察权力”这一词项下。

二、我国警察职权规定存在的问题

警察职权的规定具有极端重要性，它不仅是实现警察目的，从根本上配置落实警察任务的基本举措，还是联结警察组织法和警察作用法的枢纽环节。因此，辨明警察职权与相关概念的关系，厘清警察职权立法存在的问题，探讨如何更好地规定警察职权，对于修改并最终出台《人民警察法》，进一步制定完善警察法律体系和推进正在全面展开的公安改革都具有积极的现实意义。

行文至此，我们一直在用“职权”一词来表述本文的主题，这一词语的使用是否恰当，以及它与上文中使用的“权限”“职责”“职务”等语词之间的关系是什么？不弄清楚这一点，就无法明确在职权主体问题上，确立向公安机关的主体性转变是否适当，也无法精当地拟定出适应当代中国警务发展需要的警察职权规定来。

不论“职权”“权限”“职责”还是“职务”都共同指向警察权力这一题旨上来，它构成我们辨明其各自意义并区别它们彼此之间关系，以便更好地拟制警察职权规定的基本语境和前提。因此，只有研究警察权力，对其性质、类型等问题予以讨论才能有效完成这种辨别工作。

任何有用的定义都不具有完全的普遍性，而只具有特殊的适切性，关于警察权力的讨论，要寻求的就是这种特殊的适切性。在当今时代，警察权力如此重要，(6)“除军事外，其他皆属内政，且冠在概括的警察权下。警察掌握了国家权力的除外权，亦即政府之权力除了明显划归某一部门——军事——来执行外，剩余权全归警察所有。”陈新民.德国公法学基础理论(上卷)[M].北京：法律出版社,2010.167.关于它的分析研究，自不在少数。(7)在中国知网(CNKI)以“警察权”为篇名检索，从1989年有学者著述以来，截至2020年9月，共有各类文献1456篇，不可谓不多。综合既有文献来看，我们认为警察权力性质与类型的研究，正处于由将其定性为“国家权力”向“行政权力”转变 ，并在此前提下逻辑地展开其功能分析的历程中。警察权力“国家权力”论者，通常主张“警察权力是一种国家权力”[3]，国家职能是警察权产生的前提，是由国家设置的警察组织实施警务活动，执行国家意志的权力，[4]是“国家为实现警察任务(职能)赋予警察机关实施相应活动的权能”[5]。逻辑地推演下来，警察权力就是国家权力的“一种分设形态”，与立法权、司法权和行政权等并列、并行的一种具体国家权力类型，其内涵需要在与这些权力的差异性比较中才能获致。[6]该类论者，在警察权力属性或特征的界定上，尽管并不一致，但往往都将“政治性”列为首要的属性或特征。(8)比如李健和教授主张，我国警察权力具有政治性、行政性、司法性和军事性四种特征，具体参见李健和.论我国警察权力的属性和类别——警察权力专题研究之一[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2007，(3):7-11.也有学者认为警察权力具备政治性、行政性、司法性和公共性四大属性。孙洪波.中国警察权属性分析[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014,(1):67-71.

在现代社会，没有谁能从根本上否认警察权力是一种国家权力，正如同在立法权、行政权和司法权分析中的情形一样，问题是，将警察权力只定性为一种国家权力，它对于我们理解、解释和运作警察权力有多大的解释力？即使暂且不论放弃传统权力理论预设，并未始终将权力本身锚定在国家身上，[7]而主张它是一种策略，“被运作而非被拥有”的福柯权力理论，我们只是在以国家为锚点的传统权力理论视域中来分析这一点，也足以显现它的孱弱的解释力：它将警察权力放大为国家权力，不是凝聚而是在更大程度上稀释了警察权力本该具备的核心内涵。我们拟定的职权规定对象不是“国家权力”而是警察权力，尽管警察权力是一种国家权力，但拟定其职权规定只有在能够有效针对它的本该秉具的核心内涵的层面上才能令其本身更具解释力、适应性和生命力。

与“国家权力”论者不同，“行政权力”论者并不将警察权力描述为独立于立法权、行政权和司法权而存在的国家权力类型，认为它隶属于行政权，尽管它一直“隐蔽”于后，[8]但却只是一种行政权。这种理论主张，不仅具备深厚的警察权发展史的支撑，[9]而且也符合我国现实的警察权力制度构架，在改革开放以来，逐步成为警察权力属性问题上的主流观点。但是，特别是由于警察行使的刑事侦查权属性界定认识上的差异和实践上的“错位”现象所导致的种种张力与困境，(9)参见张曙.错位与归位:公安侦查权与行政权关系研究[J].政治与法律,2009，(4):108-114.刘方权.“两面一体”:公安行政权与侦查权关系研究——基于功能的分析[J].法学论坛,2008，(4):82-89.蒋勇,陈刚. 公安行政权与侦查权的错位现象研究——基于警察权控制的视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2014,(6):75-85.致使该种理论主张并未深深扎根于当代警察实践的沃土之中。

警察权力属性的厘定，还是应该要笃定在“行政权力”论这一理论路向，继续深掘广拓下去。警察权力是行政权，但只是一种行政权，它并不等同于行政权本身。因此，在其研究中，应当始终牢记这一表述：“警察权是一种行政权。”在其分析中，应当在“一种”一语上，也即在警察权力有别于行政权的独特性上下功夫，而不是径行将二者划等号，将行政权一般话语理论直接套用来分析研究警察权力问题。警察权力属性的厘定是直接通过它的具体特征体现出来的，在这一点上，我们不同意前引的一些学者关于警察权力特征的主张。这些主张往往将警察权力与一般行政权的区分落脚在军事性、武装性和强制性、暴力性等特征上，这不仅又将警察权力的界定拉回到“国家权力”论上去，而且也远未将其区别于一般行政权的根本属性凸显出来。只有通过对其基本特征的归纳总结，才能抽演出警察权力的根本属性规定来，并以此为前提来定性、安排和解决警察法学理论上的困境和警务治理实践中的种种难题。

以刑事侦查权属于行政权还是司法权为例，一些学者所以在警察权力特征中列入“司法性”这一点，主要在于将刑事侦查权定性为司法权。在刑事案件“办理”这一问题上，现行《宪法》第140条规定“法、检、公”三机关应当“分工负责，互相配合，互相制约”。有学者认为，这样规定有着明显的权力平面化倾向，过分放大了三机关彼此之间的“平等性”，[10]但中国式刑事案件办理实践，从未呈现出这样一种仅仅限于表述上的平面化。在省思多年来奉行的侦查中心主义困境与所造成危害基础上，诉讼制度改革确立了“以审判为中心”的方向，中国式刑事案件办理实践正在向审判中心主义这一理想型转变。(10)此处需要说明的是，我国《宪法》第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”在监察机关与包括公安机关在内的执法机关、审判机关和检察机关关系上，去除了第140条“分工负责”的表述，很显然，在这类案件办理上，该款确立的是一种监察机关主导机制，而不是此处所说的审判中心主义走向。这一转变深蕴的旨趣在于，在更多程度上，“法、检、公”三机关关系模式应当通过对司法权属性的推演及有利于其权能实现来选择和界定。那么公安刑侦机关行使的刑事侦查权，将其界定为行政权还是司法权更能符合审判中心主义诉讼制度改革方向所内蕴的这一旨趣呢？

如果将其界定为司法权，它却明确地被掌握在显然属于行政机关的公安刑侦机关手中，更为重要的是，在逻辑层面上，这会导致一种自体监督的困局：司法机关来监督在逻辑上属于自身但却由公安刑侦机关行使的权力？我们知道，权力的自体监督即便不会造成灾难，也显然效果不佳。而事实上，我国司法权对警察权力的监督制约能力有限，除了逮捕外，其他限制人身自由的权力几乎不为其监督制约，(11)参见李海峰.《人民警察法》修改的宪法审视——兼评《人民警察法》(修订草案稿)[A].中国法学会警察法学研究会2017年年会暨第二届警察法治论坛论文集[C].226-236.更不消说诸如查证身份、技术侦查，以及涉及财产权的扣留、保管、变卖、使用、处置和限制使用等。

而若将其界定为行政权，则不仅显然不会产生前述逻辑困局，也将可能消弭在警察权力内部权力属性上的这种二元割裂，凸显其作为行政权的执行上的根本属性。同时，这样也会将司法权引领至其权能实现分析上来，也即在其视野中，应当强调权力的“被运作而非被拥有”的性质，将刑事侦查权更多地定位为司法权的权能权力和实现方式。如此的话，在逻辑上，就更为切合了审判中心主义诉讼制度改革方向所内蕴的上述旨趣，在执法视域中，就可以顺理成章地将警察权力区分为行政执法权力和刑事执法权力两大类型。

职权是指“法律赋予机关或人员执行职务的权力”，它产生对外的效力，属于作用法范畴，是机关及其人员对外采取具体措施的权力。它与“职务”一词是相互对应的关系，要更好地理解警察职权，还是要分析一下“职务”一词的具体含义。一般而言，它是指“机关分配所属职员于其本职上处理的事务或工作”，可以将其区分为广狭二义。广义上是指“国家或机关依实际需要，分配给同一职称人员所应负担之责任与处理之事务”，狭义上则仅指单纯的工作而已。它属于组织体内部，并不会对外产生效力，与之相关的权力被称之为“权限”。“权限”界定了组织体权力行使的范围与界限，属于组织法的范畴。我国台湾地区在其“警察职权行使法立法说明”中，就警察职权和警察权限专门作出了解释：警察职权在性质上属于行政作用法，系指警察为达成其法定任务，在执行职务时，所得采取公权力的具体措施。这些具体措施包括查证身份、鉴识身份、搜集资料、通知、管束、驱离、直接强制、物之扣留、保管、变卖、拍卖、销毁、使用、处置、限制使用、进入住宅、建筑物、公共场所、公众得出入场所或其他必要之公权力措施等。警察权限则是指警察机关为达成其法定任务，所得采取公权力措施的范围与界限，在性质上属于行政组织法范畴。[11]

“警察为达成法令所赋予的任务，除在组织法上揭示其权限或管辖外，尚依职权法授予具体职权。”[12]所谓“法定任务”，不论警察职权还是警察权限都以达成警察职责为目的，前者是外向性的警察权力，主要在与作用对象关系效能评价中来考量实现警察职责这一目的的程度，后者是内卷性的警察权力，考量实现警察职责目的的程度则主要通过自体属性及其运作状况来实现。虽然理想状态是二者之间的某种良性的结合与平衡，但现实状态却往往显现为某种偏颇状况，(12)李健和教授所述在现实中大量存在的警察权力配置上的缺位、错位、交叉和倒置等缺陷，不仅是警察权力配置上的，还有的体现在警察权限分配上的，当然，有的缺陷二者兼而有之。参见李健和.我国警察权力配置的现状、问题与原因——警察权力专题研究之二[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2007，(5):6-10.这一点在我国早期警察权力研究者的著述中已有阐释：“警察权通常被认为是一项体现警察职能的国家权力,并把警察权等同于公安机关的职权……而作为人民警察依法所拥有的权力,并未引起人们的足够注意。在执法实践中,警察权不仅是一项国家权力,也是人民警察在依法执行职务时所享有的职务权利。”[13]

三、我国警察职权规定的出路

改革开放以来，我国警务治理能力和实践状况在不断提升改善中，但不论在警务观念和制度设计上，还是在治理实践中，从根本上说，这一点并未有多大改观。惯常的做法依然是将警察权力锚定为国家权力并以之为逻辑起点，通过警察权限的视角，以警察组织法体系为载体，来构建、确立、运作、监督并评价警察制度、警察机关、警察事务和警察效能。(13)2016年5月中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过的《关于深化公安执法规范化建设的意见》，主要着眼“细节的细则化管理”，但其却无法也不可能全面关照公安基层执法实践的复杂状况，也未体察到这种实践深层的内在运作逻辑。参见刘茂林.警察权的现代功能与宪法构造难题[J].法学评论，2017，(1).2018年3月中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了三个公安体制改革的重要文件：《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案(试行)》《公安机关警务技术职务序列改革方案(试行)》。同样的情形也存在并发生于第一个文件中，后两个文件则直接隶属于警察组织法体系建设的重要内容。矫正上述这种偏颇状况并克服由此产生的一系列警察权力困境，必须要进行警察权力体制上的顶层设计，不仅在具体警察制度设置上，在警务治理实践中，更为重要的是在警务理念上，要将警察权力分析锚定在前述的“一种特殊的行政权”这一逻辑上来。警察职权规定的进路也应当遵循这一逻辑并在其中来展现它的独特规定性基础上，来修订现有法律文本并确定它应当具备的具体内容。

作为国家权力与作为行政权力的警察权力并不能截然区分开来，在警察学视野中，有学者将其具名为“警察权”和“警察职权”来研究处理。作为一种国家权力的警察权，是指“国家为维持公共安全与秩序，对人民行使命令强制的权力”；警察职权则是指法律规定警察机关行使的权力。[14]除了警察职权，警察权还有别的权种来填充，这是能够从其作为一种国家权力的别除权的性质中推演出来的，但仅由法律是否规定来确立警察职权实在操之过急、过粗。警察职权规定的形式应当是法定形式，但其本身不能仅仅通过这一形式来完全界定，还应当将目光移转至法律世界本身中来，在内部的视角下，在实证主义立场上，条分缕析地将其描述出来。

也就是说，通过立法将警察职权“大写”下来，只是警察职权规定的一个基本前提。至少还需要进一步去思考这样两个基本问题——被“大写”下来的警察职权，在警察内部，特别是在警察组织层面上如何被规定，也即警察组织法问题，以及在警察外部，特别是在针对行使对象(对人)或客体(对物)问题上如何被规定，也即警察作用法的问题——以及二者关系如何处理的问题，抽象来说，就是警察职权规定的立法定位问题。这个问题定性不准，再复杂细致具体的警察职权规定，其效果即使不是枉然，也会大打折扣。

在修订《人民警察法》的研究讨论中，有学者主张将其定位为“组织法”，有学者主张将其定位为“作用法”，更有学者主张将其定位为所谓的“人员法”，相应地，警察职权规定也就会被置入“组织法”“作用法”或所谓的“人员法”的窠臼中，而分别以我们前述界定的语词—— “职权”和“权限”——表达出来。(14)至于在所谓的“人员法”视野中，警察职权规定应该以哪一个名称的语词来表达并不清楚，作者也并未言及此问题。具体参见李玉华,高源.《人民警察法》的定位及立法完善[J].法学杂志,2018,(1):54-65.就现行《人民警察法》和《人民警察法(修订草案稿)》的规定来看，二者均未被清晰定位为组织法或作用法，而是采用一些学者所言的综合法模式。二者均在第2章就警察职权问题进行规定，“职责”条款的内容是定位在组织法上，而其余条款则主要是通过作用法的方式来书写。就此来看，不难梳理出，其中透射出来的仍然是一种大职权观念，也即上述我国台湾学者所谓的法定的警察职权，它是警察组织法意义上的职权和警察作用法意义上的职权的合体，有学者如此表述：“警察权具体到某个警察职位上则称之为警察职权。”[15]

我们不能说这种综合法模式一无是处，但它的确是我国警察立法的根本问题所在，会将警察职权规定置于一种两不靠的境地，通过组织法来规定还是运用作用法来描述？必须将警察职权立法定位在更为切实的基础之上，要把2006年公布的《公安机关组织管理条例》中的组织机构部分独立出来，单独起草拟定“公安机关组织法”，专门就各级公安机关的职责任务、机构设置、人员编制、运行机制和指挥体制进行规范，实现公安组织机构、职能、权限、程序和责任的法定化，夯实组织法意义上的职权规定，更重要的是，要把“职权”的内涵限缩并固定到作用法的意义上来，回归到“执行职务权力”的本意上来，充分体现和彰显它的外在性特点。

作用法意义上的警察职权内涵应当通过对它的具体特征的描述体现出来，在“执行职务权力”这一具体语境和情境中，警察职权的具体特征应当概述为执行性、武装性、公共性和规训性。(15)在此问题上，既有著述的认识并不一致，有学者将其概述为法治、公共、目的、比例和责任等五个原则，具体参见罗锋,李健和.中国警学理论[M].北京：中国人民公安大学出版社,2017.131-136.这种认识上的差异倒在其次，重要的是在其中透射出来的混沌状况。配置和行使或组织法和作用法不加区分，国家权力、警察权和警察职权混淆一起。警察执行的是国家权力、国家法律法规规章、警察机关和其他国家机关具有法律约束力并应当由其执行的命令、指示、决定和规定等。我国警察脱胎于军队，军事化色彩浓重，与军队一样都具有武装性的特点，但警察具有对内性特点，“去军事化”是一个全方位的过程，[16]应当也必须体现在警察执行职务权力这一语境和情境中来，匹配起与警察职业特点相适应的“警察武装性”特色。公共性是人们一致认同的警察职权的特点，警察行使职权应当定位于社会公共区域，在其职责范围内，“以维护公共秩序为必要，除此以外，警察权不得干涉”[17]。在执行法律前提下，警察权力的执行行为还具有维护权威、提倡顺从、强力控制和体现惩罚等社会规训要求。(16)关于规训警务的详细说明，参见[英] 撒特纳姆·库恩.作为社会规训的警务[M].左朝霞,等译.南京：南京出版社,2013.28.

警察职权的具体规定应当从这四个特征所限定的核心内涵中抽引出来并为其所涵摄，它的规定文本也应当据此修正和调整。首先，现行《人民警察法》第2章“职权”的名称要更适合一些，毕竟从广义上来讲，“职权”一词的内涵是可以容纳组织法意义上的“职责”内容，以及该章所规定的作用法层面上其他内容。与之对应，《人民警察法(修订草案稿)》第2章“职责与权力”的名称，则是错位的，缺乏内在一致性的一种说法，并不合理。因此，在综合立法模式下，在具体定名上，警察职权规定一章，还是具之为“职权”名称为宜。其次，在职权内容上，《人民警察法(修订草案稿)》已经有了比较符合新时代警务发展需要的具体规定，不仅应当依据国家警务改革文件，就“职责”条款内容进行充实调整，而且要对作用法层面上的具体规定进一步细化、具体化和实体化。最后，当然是我们所期待的一种理想型，即警察职权立法模式能够采纳组织法和作用法分立模式，分别制定“人民警察组织法”和“警察职权行使法”，在整体上逐步走出在立法上仰赖于组织法，新时代警务却需要作用法来撑持的当代警察职权规定的实践困境。