基于法治战略视角看“枫桥经验”与基层社会治理的德性底蕴
——兼论社区警务的战略意义

2020-02-22 06:32崔永东
山东警察学院学报 2020年4期
关键词:枫桥经验枫桥德性

崔永东

(华东政法大学司法学研究院,上海 200062)

法治战略是一种对法治发展模式的全局思考、整体谋划,是对国家治理与社会治理模式的一种宏观思路和顶层设计。它有广义和狭义之分,广义的法治战略是一种对国家和社会的治理形态的设计,包括法治(狭义)、德治、自治等;狭义的法治战略则是指对法治发展的一种整体思考与宏观思路,还包括对法律与道德关系模式的全局谋划及综合考量。无论是广义的还是狭义的法治战略,其设计的支撑点都是道德,这是古今中外法治战略的共性。另外,法治战略又在逻辑上包含了法治战略的制定和实施,后者是指立法、司法、执法、法律监督、法律教育和法律解释等,其与法治战略的关系是“体”和“用”的关系。法治战略的实施同样体现了法律与道德之间的密切关系。以法治战略为视角来看“枫桥经验”,可以发现其中体现了深厚的德性底蕴,令人深思。

一、“枫桥经验”与基层社会治理中的德性底蕴

根据学界通说,所谓“枫桥经验”有如下几点需要注意:一是“枫桥经验”是与时俱进的,其内涵随着时代的进步而不断丰富;二是“枫桥经验”既是社会改造的经验,也是社会治安综合治理的经验;三是学界对“枫桥经验”存在不同的理解和解释。从本质上说,“枫桥经验”是中国基层社会治理的经验,它植根于中国传统文化的土壤之中,深刻反映了中华民族的价值观、道德观,展示了一种深厚的德性底蕴。

现代警务战略的设计必须立足于基层,其核心在于社会治理。警务战略设计要围绕基层社会治理来展开。基层社会治理要围绕自律和他律相结合的方式来进行。自律主要诉诸道德教化,培育道德意识,养成自律的习惯;他律则需要诉诸村规民约和国家法规,培养法规意识,养成守法的习惯。警务实践的目的就在于此,通过推进社会治理,培育基层民众的自律和他律意识,不仅遵守道德,还遵守法规,这自然有助于基层社会秩序的和谐与稳定。

重视基层社会治理,是中华文化的一大悠久传统。儒家重视“礼治”,就包含了社会治理的内容,其核心在于道德教育和规则教育。正如学者所言:“孔子奠基的中华礼文化的精神早已成为中国人民的主导意识和规范意识,生命力是很强的,迄今仍在中华民族中发生着一定的凝聚力和安定社会秩序的作用,并对邻国发生着一定的影响。中华民族诚实的优良素质、讲公理的文明传统、重文德的精神风貌,皆可说在很大程度上形成于孔子奠基的人文礼文化精神的世代传承和弘扬。”[1]

根据儒家的观点,基层社会治理的关键在于道德建设,通过道德建设使民众养成自律意识,从而恪守社会秩序。这在今日仍有现实意义。有学者指出:“根据仁学推己及人的忠恕之道为‘个体本位’价值系统与‘集体本位’价值系统的融通、转换提供了重要方法。在社会主义社会中,人民群众的根本利益是一致的,但商品生产的性质又使人与人之间发生种种复杂的矛盾。这使我们只要能设身处地的为别人着想,将心比心,推己及人,那么社会就会多一点关怀、多一点友爱,缓解因经济活动造成的紧张气氛,创造和谐、互助的人际关系,有利于社会稳定和经济建设的进行。”[2]自律意识的养成在于推己及人,贯彻儒家“己所不欲,勿施于人”的基本准则。如果人人都能做到此点,则社会风气必然向善,具有“君子之风”。

现代警务战略的设计,不应该仅仅局限于法律视野,还应当具备一种道德视野,换言之,警务战略不但要建基于法治之上,还应当建基于道德之上,使其不仅具有法治意义,更具有道德意义。《论语·为政》载孔子之言:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”此处的“道”是引导的意思,“格”是服从的意思。这句话的含义是要求为政者应当注重用德礼之教来引导民众,使其有羞耻感和自律心,自觉服从社会秩序,而非单纯靠政策法律等来引导或制服民众,因其不能使民众养成羞耻感和自律心,不会自觉服从社会秩序。正如学者所说:“孔子说依靠刑政只能使百姓‘免而无耻’,不做坏事却没有羞耻之心,依靠道德教化才能使百姓‘有耻且格’,有知耻之心而自觉走上正道,这一认识基本上正确反映了道德不同于法律的特点,指出了道德教化在稳定社会秩序方面的重要作用。”[3]现代警务战略的德性追求不仅仅在于要求警察具备职业道德并且尽可能结合职业特点对民众进行道德警示和道德教化,更重要的是要求警察通过调解等方式、结合相关案例与社情义理等对民众进行潜移默化的道德教育,并且将此类道德教育和法律教育结合起来,这本身就是基层社会治理的重要内容。因此,这种社会治理模式带有深刻的道德意义,能对社区或乡村民众发挥“有耻且格”的积极作用,从而有利于基层社会秩序的稳定和谐,可以有效抑制和减少犯罪现象。围绕这一社会治理目标而设计的现代警务战略,无疑也具有深刻的道德意义。

儒家强调“和为贵”“致中和”,表明社会和谐是儒家治国方略中的最高价值目标,要达到此目标,需要诉诸多种途径,除了政治、经济、德教等手段外,还需要立法、司法、执法等法律手段加以辅助。拙著《中国传统法律文化与和谐社会研究》曾指出:“儒家的一些司法理念也直接体现了对和谐价值的追求,孔子所谓‘和为贵’、《中庸》所谓‘致中和’等就是证明。‘致中和’的意思是说按照中庸之道去做就能达到和谐,因为中庸之道是一种利益平衡的艺术、实现和谐的方法。儒家认为,司法乃是一种利益平衡术,它可以实现和解与和谐。儒家推崇的调解制度(包括官府调解与民间调解)就是和谐司法理念的制度化,它通过利益上的平衡实现了当事人的和解,维护了社会秩序的和谐。”[4]这里讲的“司法”是指国家司法,并不包括社会司法。根据西方法律社会学派的观点,国家司法是国家专门司法机关适用制定法解决纠纷的活动,社会司法则是社会组织根据社会规则来化解纠纷的活动。笔者认为,如调解之类解纷方式应当属于社会司法的范畴,它不仅因备受儒家推崇而成为中华传统“国粹”,而且也是当代中国“枫桥经验”中的核心内容,它对传统中国与当代中国的社会治理发挥了至关重要的作用。它理应成为现代警务战略和警务实践所关注的焦点。

儒家虽然并不反对靠国法来解决纠纷,但其并不主张将大量的普通纠纷都诉诸法律来解决,因为那样既不经济又会消耗大量的国家司法资源,更关键的是由此恶化双方关系,并有可能形成“世仇”,从而长期影响社区和谐。正是在此点上,孔子提出了“无讼”的主张,“无讼”并不是不要一切诉讼,如重大刑案肯定还是需要国家司法力量的介入,但是大量的轻微刑案或一般的民事案件,可以通过调解等方式来解决,不必进入国家司法层面。而调解的主体,在民间社会往往是德高望重的“乡贤”,调解的规则是包括道德规则在内的社会规则。因此,调解本身就具有相当的道德意义。学者说:“至于‘和解’(调解),孔子是倡导以此息讼的先驱人物,其‘仁学’体系强调以调和作为解决矛盾的根本途径,这就为息讼提供了坚实的哲学基础。调解之所以在中国源远流长并高度发达,原因之一是它与儒家所追求的‘无讼’境界密切相关。”[5]当代中国的“枫桥经验”实际上是继承光大了儒家的“无讼”与“和谐”理念,并成为中国基层社会治理的典范。现代警务战略的设计,应当植根于民族文化的深厚土壤之中,才能根深叶茂、开花结果。

著名史学家黄仁宇先生曾描述深受儒家文化影响的明代社会基层社会治理的特色:“农村的组织方式是以每一乡村为单位,构成一个近于自治的集团,按照中央政府的规定订立自己的乡约。一村内设‘申明亭’和‘旌善亭’各一座,前者为村中耆老仲裁产业、婚姻、争斗等纠纷的场所,后者则用以表扬村民中为人所钦佩的善行。”[6]“乡约”即乡规民约,是包括儒家道德和社会规则在内的规则体系,是支配当时社会生活的“活法”。依据这些规则来化解社会纠纷的活动是基层社会治理的重要组成部分,即所谓社会“自治”。其流风余韵,亦波及今日之“枫桥经验”。

今天,我们将国家治理与社会治理放到同等地位上来看待,甚至将社会治理当成国家治理的一个重要组成部分。实际上,社会治理是国家治理的基础和支撑,前者搞不好,后者就成问题,所谓“基础不牢,地动山摇”就是这个意思。从国家治理的层面看,我们坚持法治、德治、自治相结合,并以法治为重心;从社会治理的层面看,我们坚持自治、德治、法治相结合,并以自治为重心。无论是国家治理还是社会治理,都体现了法律与道德的结合、法治与德治的结合、自主与自律的结合,或者说都体现了一定的德性色彩,这与中国传统的治理方略存在一定的“暗合”关系。

拙著曾指出:“从治国方略的层面看,儒家提倡的德法并用的治国模式与今天提倡的德法并重的治国方略存在着理论上的关联性。尽管儒家的德法并用有着重德轻法的偏向,但儒家从来也没有忽视法律对社会整合的作用和价值。孟子所谓‘徒善不足以为政,徒法不能以自行’代表了儒家在该问题上的基本立场。在坚持道德优先的前提下,强化道德与法律的结合才是儒家理想的治国方略。两千多年后的今天,当中华民族致力于构建市场经济与和谐社会的时候,一种新型的治国方略——德法并重又得到了广泛的认同,这再一次印证了文化传统的巨大力量——它无疑与儒家治国方略具有文化上的‘血缘’关系。新时代的治国方略是对传统治国方略的创造性继承和转化,它要求道德与法律的和谐统一,使其如车之两轮、鸟之两翼一样互相促进,从而有利于市场经济的发展与和谐社会的建设。”[7]以今天的眼光看,儒家的治国方略既包括国家治理方略,也包括社会治理方略,这一方略体现了道德与法律的结合、德治与法治的结合。现代警务战略的设计应当围绕国家治理战略和社会治理战略来展开,应当体现道德与法律的结合、德治与法治的结合。

自治不是国家治理的异己物,而是对国家治理的有益补充;它不是消解国家干预,而是为国家干预划出一定的界限;它不是反抗国家,而是在国家与社会的二元结构中寻求平衡。“枫桥经验”就是体现上述自治特点的一种基层社会治理模式,或谓市民社会的自我管理、自我发展模式,但这种模式并未游离于官方给定的“自治、法治、德治”三结合框架之外。

基于深化基层社会治理的思考,学界提出了建构中国市民社会的策略。具体言之,该策略包括两个步骤,第一步是国家从上至下加速转化政府职能,逐渐撤出不应干涉的社会经济领域;社会成员则理性地自下而上推动市民社会建设。第二步是社会成员逐渐参与社会公共事务的管理,并进而影响国家决策,与国家治理形成一种良性的互动关系。市民社会的特质在于“以市场经济为基础,以契约性关系为中轴,以尊重和保护社会成员的基本权利为前提等。……中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则,以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域,以及进行议政参政活动的非官方公域。”[8]

成熟的基层社会治理模式有赖于成熟的市民社会的构建,在自治、自愿、契约至上等特质上,两者是相通的。体现自治特点的纠纷解决方式,如调解等,在西方法律社会学派那里又被称为“社会司法”——社会组织根据社会规则进行的化解纠纷的活动,而与其相对的是“国家司法”——国家司法机关适用国家制定法来解决纠纷的活动。在当前的中国,伴随着“枫桥经验”的再发现,社会司法的理论正在兴起。应该说,社会司法是社会治理的重要手段之一,社会司法的水平是社会治理现代化的重要标志。

社会司法理论在现代中国的崛起与市场经济背景下社会组织的兴起是分不开的,兴起的社会组织当然需要享有和行使社会权力。国家应当克制自己的权力欲望,适度分权于社会组织。其实,与其用所谓的“分权”一词,还不如用“还权”一词更为适当,因为这种权力本来就是归社会组织拥有,后来却被国家逐步“蚕食”。国家为了长治久安,为了凝聚社会共识,降低治理成本,需要容忍社会组织和社会权力的存在,并与社会组织及社会权力“和平共处”、共同发展,后者亦可为前者提供有力的支撑。来源于社会权力的社会司法权,在调整基层社会秩序方面发挥着不可估量的作用,这在中国的“枫桥经验”、西方的多元化纠纷解决机制等解纷模式中得到了充分证明。

学界通说认为,在现代中国,出现了国家与社会逐步“分权”的趋势,权力的社会化倾向逐步明显。而且,从国家整体治理架构看,法治国家是需要法治社会来支撑的。社会权力来源于社会自治,社会自治需要社会规则;而民间纠纷可以靠社会规则如乡规民约、社团章程等来处理。笔者认为,如果将治理战略区分为国家治理战略与社会治理战略两个方面的话,那么国家治理战略的核心在于国家制定法和国家司法,社会治理战略的核心在于社会规则与社会司法。国家治理需要社会治理来辅助,法治国家需要法治社会来支撑,国家司法需要社会司法来支持。这样的治理模式才是较为完善的治理模式。

权力的多元化、社会化是政治民主化的必然要求。中国数十年的改革开放,特别是市场经济的突飞猛进,使社会组织和社会权力逐步崛起。在此背景下,过去那种由国家权力垄断一切、无所不在的局面被冲破,国家权力正在逐步向社会权力让出地盘,如实行政企分开,将一些由政府包办的社会事务还归社会组织,等等。

在目前构建法治社会的大背景下,对法治社会与社会自治的关系有必要重新认识:第一,法治社会意味着社会生活的民主化、法治化;第二,法治社会意味着社会组织在法治框架下的自主、自卫和自治;第三,人们从完全依赖国家变为逐渐依赖社会进行保护;第四,从依靠国家权力的相互制约到以社会权力制衡国家权力;第五,从国家与社会的一体化到双元相辅而行;第六,从国家立法到社会立“法”(乡规民约、社团章程等)二元并行,从国家执法到社会“执法”(社会组织执行其本身制定的规则——社会规则)的二元并行;从国家司法到社会“司法”的二元并行。

社会自治、社会司法等都是“枫桥经验”的题中之义,均体现了对人的权利的尊重,均彰显了一种人道价值,因而也就凸显了一种德性底蕴。它反映了现代中国基层社会治理模式的一个趋向,即以自治为根本、以法治为引领、以德治为支撑。

我们还应当具备一种国际视野,自20世纪中叶以来流行于西方国家的“恢复性司法”运动同样体现了一种深刻的道德意义,也代表了西方的一种社会治理经验。根据西方学者凡奈斯所撰《世界恢复性司法概论》一文的阐释,恢复性司法是一种强调修复由犯罪行为所造成的危害结果的司法理论,在程序上要求受害者与加害者以及其他受到犯罪影响的社区成员,在主持人的协助下,积极参与解决由犯罪行为所引发的问题的活动中来。恢复性司法程序包括受害者与加害者调解、圆桌会议;恢复性司法结果包括加害者对受害者道歉、补偿以及社区服务,等等。[9]我国香港学者也撰文介绍了恢复性司法理念在香港实施的情况,认为恢复性司法旨在让犯罪者明白过错并改过自新,通过道歉、补偿来承担责任,获得受害人原谅,并最终实现和解、重返社会,使因犯罪受到损害的社会关系得到修复。[10]我国内地学者认为,恢复性司法是一种在对现行司法制度的失败因素加以反思的基础上发展起来的司法模式,强调犯罪是对被害人、社区以及犯罪人本人造成的一种根本伤害,主张让利益主体共同参与一个注重对话、合作和互惠的程序,对犯罪行为的处理应在刑事诉讼程序之外构建一种替代方式,从非合意性权威裁判转向合意性决定。

另有学者指出:“恢复性程序旨在通过一个特定的程序在调和、协商的基础上共同讨论并确定最后的结果,通过对各国实践的考察,主要有被害人——调解人调解程序、家庭小组会议、量刑小组、恢复性警察警告程序等模式。恢复性结果是指通过恢复性程序而达成的协议,旨在满足当事人的各自的和共同的需要,以实现对受害人的补偿和提升犯罪人重新融入社会为目的的对策、方案和社区服务。一个完整的恢复性司法系统应当包括这两个方面。”[11]又说:“作为正式司法系统之外或是与其相衔接的替代性解决机制,恢复性司法在满足被害人的需要、提升犯罪人重归社会可能性以及恢复和整合社区关系,都具有超越现存刑事司法体制的优越性。”[12]

可见,恢复性司法在西方实际上是一种社会治理方式,而不是一种国家司法形式。或者说,恢复性司法是一种“社会司法”。用我们的语汇说,它体现了自治、德治与法治相互结合的特点,强化了对当事人权利的尊重和保障,并且有助于犯罪人复归社会,从而实现社会秩序的修复与和谐。这是一种旨在追求自治的社会治理战略的反映,体现了一定的道德意义和人道意义。因此,它值得我国借鉴,特别是在设计警务战略时要注意吸收其合理内核,将其基本理念和举措纳入我国基层社会治理的框架之中,并在警务实践中加以贯彻落实,这将有助于基层社会治理的现代化。从更广的意义上讲,它也会有助于我国国家治理的现代化。警务战略的设计,既要立足于基层社会治理,又要放眼于国家治理战略;既要立足于继承中华优秀传统治国理政的经验,又要吸收国外先进的治理经验。实际上,警务战略既是社会治理战略的一个重要方面,也是国家治理战略的一个重要支撑,它理应借鉴国内外优秀的治理经验,并结合当下国情进行能动的创新。

二、从“枫桥经验”看社区警务工作的德性支撑

枫桥社区警务工作的特色在于,“重点突出民意导向警务,强化预防化解矛盾和打造平安社区工作重点,整合基层警力与社区资源,建立规范高效的警务机制,将群众的满意度和支持率作为衡量公安工作好坏的直接指标,推进社区治理‘防控优先’警务战略”。[13]这里的突出民意导向、将群众满意度作为考核公安工作的重要指标,都体现了“民本主义”的价值取向,以民为本,爱民护民,凸显了警务工作的人道化倾向。

上述引文将“强化预防化解矛盾”与“打造平安社区”结合起来,并且作为枫桥警务工作的重点,其关键点在于探索矛盾纠纷化解新途径。多元化纠纷解决机制也是枫桥警务工作的一个重点,而且结合综合治理的实际,强化源头治理、联合化解,创新出了一套成功的矛盾纠纷预防化解机制,体现了以民为本的人道化倾向,具有较强的德性色彩。

社区警务的民意导向实际上是“德性警务”的一种体现,“德性警务”要求将“德性”作为警务工作的支撑,不仅要求警员有德,更要求警务工作必须以民为本,以人民利益和人道价值作为警务工作的最高目标,切实贯彻以人民为中心的思想。“德性警务”还体现在服务理念的落实上,也就是将为人民服务作为警务工作的基本宗旨,切实服务于人民群众的各种正当需求。有的警务著作将社会安全感、群众满意度、执法公信力、管理科学化作为新时代警务工作的主题,其中的“群众满意度”强调民意导向,强调警察的公共服务意识,致力于为人民群众提供满意的公共安全产品,提高其幸福感、安全感,这无疑展现了一种人道精神。另外,提高“执法公信力”的实质也在于通过实施民本警务而取信于民,让人民群众信任、信赖警察的执法活动,因此这也属于“德性警务”的范畴。实际上,在“民本警务”与“德性警务”之间是可以划等号的。

当前流行的一些警务格言,如“用民意主导警务,用警务主导民生”“警务工作围着民意走,民警围着百姓转”等,体现了警务工作的指导思想和价值目标,就是坚持服务导向、民意导向、民生导向,坚持群众路线、警民合作,坚持以人民为中心的思想,突出了警务强化人文关怀的特点,凸显了警务工作德性支撑的作用。

三、“枫桥经验”及社区警务的战略意义

“枫桥经验”具有全局意义、战略意义。作为一种来自基层的社会治理经验,后来逐步上升为国家的社会治理战略,并成为国家整体治理战略的一部分。笔者认为,应当站在法治战略的高度来审视“枫桥经验”的战略意义。法治战略有广狭二义,广义的法治战略就是一种治理战略,它包括国家治理战略与社会治理战略两个重要部分,在当今中国,国家治理战略是法治、德治、自治,三结合而以法治为主;社会治理战略是自治、法治、德治三结合而以自治为主。可见,上述两种治理战略都离不开道德的支撑,都彰显了一种德性色彩。狭义的法治战略则是对法治发展模式以及道德与法律关系模式的一种谋划和设计,此种法治战略也体现了德性支撑的特点。

“枫桥经验”已经成为我国社会治理战略的重要组成部分,其在社区警务工作中彰显以人为本、民意导向、服务民生的理念,体现了一种强化德性支撑、人文关怀的社区警务战略。特别是在调解和解、防控结合、综合施策、多元化解领域,这一警务战略得以实践化、具体化。

“枫桥经验”的实质在于预防、调解、自治,其中自治是其核心,调解是重要手段,预防是重要目标。其保障措施包括党的领导、政府支持、制度建设和村级联动等,社区警务工作就是这些保障措施中的重要一环。

社区警务在调解过程中可以发挥重要作用,枫桥镇的警务机构在此方面积累了丰富的经验,对枫桥基层社会治理经验的形成和发展作出了重要贡献。这是因为,警察在基层社会具有特殊的权威,又奋战在解决矛盾、化解纠纷的第一线,无论从专业能力还是工作技巧、无论是从群众认可度还是从职业权威性方面来说,警察参与或主导调解都会产生较好的效果。更何况,警察还可利用其特殊地位,有效调动各种社会资源乃至国家资源参与化解纠纷活动,其功效自然不可小觑。

如果站在广义法治战略的高度来审视,社区警务是我国社会治理战略的一个重要组成部分。它以人道精神为引领,以道德理性为支撑,以保护人权为职志,以综合防控为要求,以保护和引导社会自治为归宿,体现了该战略深厚的德性底蕴。基层警务工作者对社会治理的贡献,将为国家治理提供有力的支撑。

四、结语

在人类历史的长河中,道德和法律是维系各民族、各国家社会秩序的主要纽带,但道德更为根本。没有法律可以有道德,没有道德就不可能有法律,法律的“前身”肯定是道德。没有法律,一样会有稳定的社会生活;没有道德则不可能有稳定的社会生活。道德对社会秩序的维系和整合是其他任何规则都不可替代的。

揆诸古今中外之治理模式,可以说任何法治战略的设计都离不开德性支撑。广义的法治战略包括国家治理战略和社会治理战略两个方面,以今日标准观之,国家治理战略包括法治、德治、自治,且以法治为主;社会治理战略包括自治、法治、德治,且以自治为主。两种战略均以德性为支撑。狭义的法治战略则是对法治发展模式及道德与法律之关系模式的一种设计和规划。法治战略的实施包括立法、司法、执法、法律监督、法律解释和法律教育等在内,同样显示了德性支撑的特色。

社区警务战略的设计应当服从于社会治理战略的设计,或者说前者就是后者的一个重要组成部分。因此,它们都应当以德性为支撑,都应当彰显一种人道和德性的力量。“枫桥经验”具有深厚的德性底蕴,在“枫桥经验”中孕育出来的社区警务新模式,就体现了明显的德性特质,并为整个社会治理战略的型塑打下了坚实的基础,为我国社会治理体系的现代化、人道化、德性化起了重要的导向和支撑作用。

广义的法治战略包括国家治理战略和社会治理战略两个方面,从社会治理战略的角度看,社区警务是我国社会治理战略的一个重要组成部分。它以人道精神为引领,以道德理性为支撑,以保护人权为职志,以综合防控为要求,以保护和引导社会自治为归宿,体现了该战略深厚的德性底蕴。基层警务工作者对社会治理的贡献,将为国家治理提供有力的支撑。

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