党内法规监督检查制度探析

陈一远

（山东大学马克思主义学院，济南 250100）

“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”［1］509党内法规不仅是中国共产党在新的历史条件下推进制度治党和依规治党的重要载体，也是党在新时代管党治党、全面从严治党的重要法度。党内法规监督检查指的是党内有权机构依据党内法规对党员、党组织遵守与执行党内法规情况所进行的察看、检查与督促等工作与活动。坚持制度治党、依规治党是以习近平同志为核心的党中央在系统总结中国共产党执政、领导经验基础上作出的重大战略抉择，体现了依法治理逻辑在党的建设领域的具体延伸。深入推进制度治党、依规治党，全面加强党内法规制度建设，既要着力达成“有规可依”的目标，更要有效破解“有规不依、执规不严、违规不究”的难题，着力增强党内法规制度执行力，有效发挥党内法规制度对各级党组织、所有党员的硬约束作用。要达成上述目标，建立健全党内法规监督检查制度即为题中之义。

一、党内法规监督检查制度的重要价值

健全党内法规监督检查制度是深入推进制度治党、依规治党，有效提升全面从严治党制度化水平的内在要求，具有如下重要价值：

（一）健全党内法规监督检查制度是传承党的建设与执政经验的基本要求

“没有督查就没有落实”是党的建设和执政经验的重要内容。习近平总书记在浙江工作时即明确提出，“没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。”［2］从党发展壮大的历史来看，加强监督检查一直是确保党中央集中统一领导，确保党的路线方针政策与重大决策部署落实落地的重要法宝。在取得执政地位后，党中央更加注重加强和改进督查工作，确保各项工作落到实处，各项制度发挥实效。1990年，中共中央在《关于加强党同人民群众联系的决定》中规定，党组织要承担起监督检查干部下基层工作的责任，同时确定要建立健全巡视制度，对有关问题进行督促检查。中共中央办公厅1999 年印发的《关于进一步加强督促检查工作的意见》规定，对中央和各级党委决策的贯彻落实进行督促检查是办公厅（室）的重要职责，要把抓落实作为督促检查工作的出发点和落脚点，要紧密围绕党的中心工作进行督促检查，要实现督促检查活动常态化；2012年出台《关于加强和改进党委督促检查工作的意见》，对党委督促检查工作的主要职责进一步加以明确，要求应建立健全分解立项制度、党委决策部署落实情况报告制度、回访复核制度与督查情况通报制度等党委督促检查工作制度，提出要加强督促检查工作领导体制和组织建设、健全督促检查工作机制、改善督促检查工作条件、加强督促检查工作业务建设和干部队伍建设等，以不断提高督促检查工作水平。2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于建立健全中央重大决策部署贯彻执行情况监督检查机制的意见》，明确提出要建立健全监督检查及时跟进机制、组织领导机制、科学运行机制、惩戒奖励机制与常态运行机制，以进一步提高监督检查工作制度化、规范化、科学化水平。中共中央2017 年印发的《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，明确规定了加强新形势下党的督促检查工作的指导思想、主要任务、工作原则、工作制度等，力促党的督促检查工作制度化、规范化、科学化。由此看来，加强监督检查是党在长期革命、建设与执政实践中总结出的重要经验，也应当成为加强和改进新时代党内法规制度建设工作的基本遵循。

（二）监督检查是党内法规制度的重要组成部分

综合党内法规制度建设的历史，监督检查已构成党内法规制度的重要组成部分。中共中央1990 年制定实施的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对监督措施明确加以规定，将“监督措施”确定为党内法规草案一般所应包含的内容。［3］5431992年，在党的十四大修正通过的《中国共产党章程》中，“维护党的章程和其他党内法规”第一次被确定为党的纪律检查机关的重要任务，“检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件”被确定为党的纪律检查机关的重要职责。中共中央2013年印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》，明确提出了健全党内法规监督检查机制、明确党内法规监督执行责任部门、完善党内法规监督检查方式、加大党内法规监督检查力度等要求，以有效提升党内法规执行力；2017 年出台《关于加强党内法规制度建设的意见》，对加强党内法规监督检查工作作出进一步规定，明确提出，要“将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查”［1］513-514。很多党内法规还直接规定了党内法规监督检查的有关内容，下文将详细阐述。综上，我们不难发现，党内法规监督检查制度是党内法规制度体系的重要构成要素，也是加强党内法规制度建设的重要着力点。党内法规监督检查上接党内法规制定与实施，下联党内法规评估与调整，是在党内法规制度建设领域达成“良法善治”目标的制度保障。

（三）加强党内法规监督检查是提升党内法规制度执行力的必然要求

自毛泽东同志1938年提出要制定党内法规以来，党内法规制度建设有了长足发展进步。据统计，截至2017年底，全党共有党内法规3843部；其中，中央党内法规195 部、中央部委党内法规236部、地方党内法规 3412 部。［4］党的十八大以来，制度建设在党内治理中的地位更加凸显，更多数量的党内法规得以修订、出台。同时，我们也要清醒的看到，“徒法不足以自行”，党内法规这一“党内之法”的实施效果并不理想，有规不依、执规不严、违规不究的问题并不鲜见，党内法规制度低效、失效的问题依然比较突出。习近平总书记指出，“我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象。”［5］189-190他同时强调，“党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执行能力，有的是缺乏执行底气。”［6］22要有效化解党内法规“执行底气不足”、“执行能力不强”等执行力不够的难题，加强党内法规监督检查即为必然选择。缺乏有力的监督检查，党内法规制度往往难以得到有效实施，其权威也就无法得到保障。正如习近平总书记所强调的，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。”［5］205由此可见，要有效提升党内法规制度执行力，健全党内法规监督检查制度势在必行。

二、党内法规监督检查制度的表现形式

就党内法规已有制度规范而言，党内法规监督检查制度的表现形式主要有如下四种类型。

（一）出台专门党内法规加以规范

2019年，中共中央印发《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，重点解决党内法规执行力不足的问题。该规定虽然不属于党内法规监督检查的专门党内法规，但是多处涉及党内法规监督检查的有关内容，可以视为党内法规监督检查制度体系的重要组成部分。第一，确定了不同主体对党内法规执行责任履行情况的监督检查责任。一是地方党委担负在本地区监督相关党组织和党员领导干部履行执规责任情况的责任；二是对主要规定其职权职责的党内法规，党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等主体承担督促、指导相关党组织和党员领导干部执规工作与行为的责任；三是党的纪律检查机关肩负监督检查其他党组织和党员领导干部履行执规责任情况的责任；四是上级党组织负有对下级党组织和党员领导干部履行执规责任情况进行监督，对重要党内法规执行情况进行督导检查的责任；五是党内法规制定机关履行督促党组织和党员领导干部履行执规责任的职责。第二，明确了党员、群众和新闻媒体对相关主体执规责任履行情况所享有的监督权利，要求各级党组织要充分发挥其监督作用。

（二）将监督检查列入党内法规文本

在收入《中国共产党党内法规汇编》（1978-2012）的300余件党内法规中，有30余件在党内法规文本中直接规定了监督检查的有关内容。如，《关于党内政治生活的若干准则》规定，各级党委与党的纪律检查委员会负责定期检查准则的执行情况。［3］41《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，党的各级组织承担对准则落实情况进行督促检查的责任，而上级党组织则要对下级党组织加强监督检查。［7］669有的党内法规对党内法规监督检查与对相关工作的监督检查同时加以规定。如，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，党委（党组）及其组织（人事）部门负责对条例贯彻执行情况进行监督检查，纪检机关（监察部门）则承担监督检查干部选拔任用工作的责任。［8］255-256有些党内法规既将监督检查纳入党内法规文本，又在印发该党内法规的规范性文件中规定监督检查的相关内容。譬如，根据中共中央《关于印发〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉的通知》，各级党组织承担监督检查准则贯彻执行情况的责任；而该准则也同时规定，党的纪律检查机关承担监督检查准则实施情况的责任。［9］495-500

（三）在印发党内法规的规范性文件中加以规定

有些党内法规未在法规文本中明确规定监督检查的内容，而是在印发该党内法规的规范性文件中加以规定。比如，《中共中央关于印发〈中国共产党工作机关条例（试行）〉的通知》规定，中央办公厅要会同中央组织部、中央编办等单位，对条例实施情况适时开展专项检查。［1］5962019 年，中共中央在印发《中国共产党党员教育管理工作条例》的通知中要求，中央组织部应会同有关部门对条例贯彻落实情况加强督促指导，确保条例得到有效实施。［10］

（四）对党内法规所涉工作的监督检查作出规定

有些党内法规未对党内法规监督检查加以规定，但明确了对党内法规所涉工作进行监督检查的基本要求。比如，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议2016年10月27日通过的《中国共产党党内监督条例》规定，党委（党组）、纪委（纪检组）负责对履行党内监督责任情况进行监督检查；［7］1270-1276中共中央办公厅、国务院办公厅2016年11月30日印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》规定，“上级党委应当对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况进行定期督查、专项督查”。［7］483

除上述四种类型外，其他党内法规以及相关规范性文件则对党内法规监督检查未作明确规定。对照党内法规监督检查制度所担承的重要使命，不难发现，现有制度规定尚难以适应党内法规监督检查工作的现实需要，亟待加以规范。

三、党内法规监督检查的基本模式

（一）一元制、二元制与多元制监督检查模式

根据党内法规监督检查主体的数量，可以将其分为一元制、二元制与多元制三种模式。一元制模式指的是党内法规监督检查主体为某一个或某一类主体的监督检查模式。如，《干部教育培训工作条例（试行）》规定，“干部教育培训主管部门按照干部管理权限，会同有关部门对干部教育培训工作和贯彻执行本条例情况进行监督检查”［8］319；《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》规定，“党的各级组织应对本规定的执行情况经常进行监督检查”［11］68；中共中央纪委《关于印发〈（中国共产党领导干部廉洁从政准则）实施办法〉的通知》规定，各级纪检监察机关负责对《廉政准则》和《实施办法》贯彻执行情况进行监督检查［9］552。二元制模式指的是党内法规监督检查主体为两个或两类主体的监督检查模式。如，根据《关于党内政治生活的若干准则》，“各级党委和党的纪律检查委员会要定期检查本准则的执行情况”［3］41；根据《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，上级党的委员会与纪律检查委员会承担监督条例实施的责任［3］212；根据中共中央《关于印发〈中国共产党普通高等学校基层组织工作条例〉的通知》，各级党委（党组）与党的教育工作委员会负责对条例贯彻执行情况开展监督检查［9］334。多元制模式指的是党内法规监督检查主体为三个或三类及以上的主体的监督检查模式。如，根据《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，各级党委、政府及纪检监察机关、组织人事部门均负有对规定执行情况进行监督检查的职责［11］266；《中国共产党地方选举工作条例》则规定，条例的监督实施主体为党的中央委员会、地方各级委员会以及纪律检查委员会。［3］193-194

（二）业务部门、专责监督机构与主体监督机构监督检查模式

根据党内法规监督检查主体的性质，可以将其区分为业务部门负责党内法规监督检查的模式、专责监督机构负责党内法规监督检查的模式与主体监督机构负责党内法规监督检查的模式。

一是党内法规所涉业务部门监督检查模式。有些党内法规根据“业务谁主管、监督检查谁负责”的原则设定了由业务主管部门负责监督检查的模式。如，《干部教育培训工作条例（试行）》规定，干部教育培训主管部门负责对该条例执行情况进行监督检查。二是专责监督机构监督检查模式。根据党章及《中国共产党党内监督条例》，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关。有些党内法规将党的纪律检查机关这一党内专责监督机构确定为党内法规监督检查主体。在党内法规所规范对象并非纪律检查方面工作的情况下，此种模式即属专责监督机构监督检查模式；如党内法规所规范对象是纪律检查方面工作，则应属业务部门监督检查模式。譬如，《关于党内政治生活的若干准则》要求党的纪律检查委员会要定期检查该准则执行情况的规定即属此种模式。在实践中，党的督促检查机构对党内法规实施情况所开展的监督检查亦应属于此种模式。三是主体监督机构监督检查模式。《中国共产党党内监督条例》规定，在党内监督责任体系中，党委（党组）负有主体监督责任。有些党内法规规定，由各级党委（党组）负责党内法规的监督检查，此种模式即为主体监督机构监督检查模式。如，《关于领导干部报告个人重大事项的规定》所规定的各级党委要对该条例进行监督检查即属此种模式。

（三）定期、专项与联合监督检查模式

根据党内法规监督检查的方式，可以将其分为定期监督检查模式、专项监督检查模式与联合监督检查模式。一是定期监督检查模式，指的是党内法规监督检查机构按照一定周期，对党内法规实施情况所进行的监督检查。比如，根据《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，党委常委会每年对条例的执行情况应至少检查一次。党委常委会每年对条例执行情况进行监督检查即属定期监督检查模式。二是专项监督检查模式。在党内法规出台后，有关机构为了解其实施情况所开展的监督检查属于专项监督检查模式。譬如，在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》出台后，党内法规监督检查机构对等其实施情况所开展的监督检查即属专项监督检查模式。专项监督检查模式常见于对新颁布实施的党内法规进行监督检查。如，在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》修订后，中共中央纪律检查委员会即对该法规实施情况组织开展了专项检查工作。［12］52三是联合监督检查模式，指的是多个主体联合开展党内法规监督检查，或对党内法规实施情况以及其他事项一并进行监督检查的模式，分别对应主体联合和对象合并两种党内法规监督检查模式。党内法规实施情况往往涉及多个部门，或与其他工作紧密关联。因此，联合监督检查模式在实践中被广泛采用。

四、党内法规监督检查制度的主要问题

（一）党内法规监督检查制度定位不清

党内法规监督检查与党的监督检查、督促检查、党内监督等制度与工作均存在交叉，相互间的边界、关系尚不明晰。这进而导致，各级党组织、党员以及社会公众对党内法规监督检查多缺乏明确认知，对党内法规监督检查的重要意义与独特价值重视不够。

（二）党内法规监督检查制度尚不健全

第一，党内法规监督检查的专门制度规范缺失。中国共产党一直高度重视监督检查、督促检查工作，仅1999年以来就先后印发了《关于进一步加强督促检查工作的意见》《关于加强和改进党委督促检查工作的意见》《关于建立健全中央重大决策部署贯彻执行情况监督检查机制的意见》《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》等党内规范性文件，对督促检查、监督检查工作予以规范。然而，在上述规范性文件中，并未明确提出党内法规监督检查或督促检查的问题。时至2019年，中共中央印发的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》开始对党内法规监督检查问题作出较为明确的规定，对完善党内法规监督检查制度将产生积极的促进作用。同时也应看到，该规定以规范党内法规执行责任制为主要目的，对党内法规监督检查的规定也局限于对党内法规执行责任履行情况进行监督检查的范围，与党内法规监督检查制度化的要求尚相距甚远。其他有关党内法规监督检查的规定则散见于各党内法规及规范性文件中，呈现失之于散、碎片化的特征，各规定之间缺乏协调性、统一性，亟待制定一部统一的监督检查党内法规或规范性文件予以规范。第二，党内法规监督检查主体制度不健全。一方面，仅有部分党内法规、规范性文件规定了党内法规监督检查的主体；另一方面，大部分规定过于笼统，没有规定具体的监督检查责任主体、具体标准与实施程序等，可操作性不强。有学者也提出，“各级党组织和机构中都没有独立的、专职的监督机关或监督部门，导致党内法规监督职责无法落实，也无法常态化”。［13］99另外，有些党内法规所设定的监督检查主体与执行主体合一，容易陷入自我监督乏力的困局，并使监督检查效果大打折扣。从党内法规监督检查的实践来看，省级党委，党委办公厅（室）等党内督查机构，省委办公厅法规室等党内法规工作机构，纪委、纪检组等党的纪律检查、党内监督专责机构均围绕党内法规实施情况开展过监督检查工作，监督检查主体呈现分散化特征，尚未形成监督合力。第三，党内法规监督检查方式有待完善。党中央明确提出应对党内法规实施情况加强联合督查、专项督查与定期督查，各地在党内法规监督检查实践中也多采用了上述监督检查方式，但是各项监督检查方式的具体运行机制不够健全，协作效应尚未得到充分体现。

（三）党内法规监督检查的体制机制还不完善

一是党内法规监督检查的重点不够突出。在党内法规监督检查实践中，有关机构开展监督检查的重点党内法规主要包括党的章程、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等，监督检查的内容则涉及党内法规学习宣传、贯彻执行、学习效果和问题查处等情况。除此之外，党中央、中央纪委、中央各部门以及省级党委尚需根据党的执政、领导与建设需要，明确应对哪些党内法规、哪些重点事项予以监督检查。二是党内法规监督检查与相关制度的协同效应发挥不够。党内法规监督检查与党内监督的关系尚未厘清，与党的督促检查、巡视巡察等相关制度融合不够，尚未展现出应有的显示度，产生相应的制度协同效应。三是党内法规监督检查的配套制度尚不健全。有些地方将党内法规监督检查情况作为干部考核、选拔、任用的重要参考，有些地方则缺乏相应配套机制，忽视了对监督检查结果的运用，影响了党内法规监督检查工作的权威与实效性。

五、完善党内法规监督检查制度的基本路径

（一）合理定位党内法规监督检查制度

党内法规监督检查涉及党内监督与党内法规制度建设等多个领域。就党内权力配置而言，党内法规监督检查属于广义党内监督权力的范畴，应当恪守权力法定、权责统一的基本原则，践行“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”［2］199的基本要求，既要强调党内法规监督检查权力的设定要有明确的党章等党内法规依据，坚持法无授权不可为；又要强调党内法规监督检查权与党内法规制定权、实施权尤其是执行权的协调发展，落实法定职责必须为的基本要求，在党内法规制度运行中发挥应有作用。从全面从严治党的时代背景来看，党内法规监督检查在深入推进制度治党与依规治党中具有不可替代的重要价值，既承担着提升党内法规制度执行力的重要使命，又可以及时发现党内法规制度自身的缺陷与不足，为党内法规立改废释提供重要参考。2019年，中共中央办公厅在其印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》中明确了新形势下加强和改进督查检查考核工作的具体要求。健全党内法规监督检查制度，亦应遵循上述文件精神，聚焦党内法规制度实施中存在的突出问题，建立健全科学、系统、全面的监督检查标准，突出监督检查工作实效，力戒形式主义、官僚主义。总体讲来，要确立党内法规监督检查职责独立与工作融合相统一的权力配置原则，既将党内法规监督检查确立为有关部门的一项具体职责，又要避免加重各级党组织尤其是基层党组织的监督检查负担。

（二）完善党内法规监督检查制度体系

要系统总结党内法规监督检查的制度建设经验，出台专门的党内法规监督检查党内法规或规范性文件，明确党内法规监督检查的责任主体、体制机制、方式方法与激励保障机制等。首先，要健全党内法规监督检查主体制度。要重点完善多主体共同参与的党内法规监督督查机制和针对不同监督检查对象的联合督查机制，以发挥监督检查制度的最大效能。同时，为避免加重各级党组织负担，要在党中央确定的督查体制中合理配置党内法规监督检查权责，确保监督检查既有显示度，又不重复。其次，应根据党内法规类型，健全党内法规监督检查责任制。对不同类型、不同层级的党内法规，要分别明确党内法规监督检查责任主体与牵头负责机构，明确监督检查的具体职责范围；要整合党内监督检查机构与资源，建立健全党内法规监督检查机构与党内督促检查机构、党内监督专责机构、党内法规工作机构的分工协作体制，以最小的制度成本，发挥最大制度绩效。再次，要完善党内法规监督检查报告制度。要将党内法规监督检查情况在一定范围内公开，加大宣传力度，主动接受社会监督。党的十八大以来，党中央着力打造了落实中央八项规定精神这一制度建设样板，其采取的点名道姓通报等做法警示作用强，广受人民群众好评。强化党内法规监督检查，要有效汲取中央八项规定精神督查的制度经验，以公开促监督，确保党内法规实施情况在阳光下接受监督。最后，应健全党内法规监督检查结果应用制度。一方面，要健全问责机制，对党内法规监督检查中发现的问题及时纠正、处置，并予以问责；另一方面，要强化对党内法规监督检查工作的考核评估，将监督检查结果作为领导班子和党员领导干部党风廉政责任制考核、干部选拔任用的重要依据。

（三）健全党内法规监督检查体制机制

其一，积极推动党内法规监督检查与党内督促检查制度、巡视巡察制度、民主生活会制度等有机融合，增强党内法规监督检查制度的显示度，使党内法规监督检查在依规治党和全面从严治党中发挥更大作用。其二，制定党内法规监督检查的规划计划。党中央、中央纪委、中央各部门以及各省级省委以及党内法规监督检查责任机构应制定党内法规监督检查的规划计划，明确开展监督检查的重点党内法规、重点区域与重点机构，对党内法规制度实施情况开展精准监督检查。其三，构建党内法规监督检查与党内组织监督、同级监督、民主监督，以及群众监督、舆论监督的内在关联，有效激发各方监督主体的监督动能，充分发挥党内监督资源的统合效应与党外监督的积极作用，避免陷入对党内法规监督检查的路径依赖困境，共同助力制度治党和依规治党水平提升。其四，加强党内法规监督检查队伍建设。既要重点培养党内法规监督检查专门人才，又要着力建设一支专兼结合的党内法规监督检查队伍，并加强教育培训，提高监督检查队伍的业务能力和监督检查水平，为党内法规监督检查提供有力的组织保障。

六、结语

立足全面从严治党制度化的战略目标，面对管党治党的新形势、新情况、新问题，健全党内法规监督检查制度、进一步加强和改进党内法规监督检查工作已然成为当务之急。由此，即需要不断提高党内法规监督检查制度供给水平，健全党内法规监督检查机制，实现党内法规监督检查与党内督促检查、巡视巡察等各项制度的有机融合，构建党内法规监督检查与党内监督、群众监督、舆论监督的内在关联，着力提升党内法规监督检查的制度化、规范化、科学化与实效性水平，力促党内法规监督检查制度在深入推进制度治党、依规治党与全面从严治党中发挥更大作用与应有价值。