论党内法规的合宪性审查

彭 涛，张乐乐

(西北政法大学 行政法学院，西安 710063)

党内法规在中国的政治体系下，具有其特殊性，党在治理国家时不仅要遵循党内法规，还要遵循宪法和法律。宪法中明确规定党要在宪法和法律规定的范围内执政，因此在近些年里，党不断总结过去的历史经验，深刻认识到党内法规绝对不可以凌驾于宪法和法律之上，需要建立起完备的合宪性审查制度。党的十九大提出推进合宪性审查工作，在党和国家机构改革中，将全国人大法律委员会改革为全国人大宪法和法律委员会，并赋予其合宪性审查职能。

由于我国的宪法审查制度缺乏相关经验，配套制度还不够健全，加上一直以来，对党内法规合宪性不够重视等问题，党内法规合宪性问题一直受到学界批评。在依法治国大背景下，进行党内法规合宪性审查是推进依法治国的重要一环，也是规范党在治理国家明确边界时的重要保障。因此有必要对党内法规合宪性审查问题进行全面梳理，旨在提出行之有效的建议，贡献制度秩序建设的实践智慧。

一、党内法规合宪性审查的必要性

党内法规是执政党在治国理政过程中需要遵守的重要法规，但是党内法规需要符合宪法和法律的相关规定，不允许党在宪法和法律的范围之外有特权。党内法规合宪性审查是实现全面依法治国的现实需要，是党依法执政的内在要求，是反思中国法治建设过程得出的经验教训，更是宪法规定的基本要求；只有深刻理解党内法规合宪性的意义，才能真正实现依法治国的宏伟蓝图。

(一)实现全面依法治国的现实需要

全面依法治国是党在新的执政环境下，提出的重大执政方略，也是党深刻总结历史经验，面向未来，扎实提升党的执政水平所作出的重大探索。肇始于党的十八届四中全会，全面依法治国成为中国未来国家建设需要着力推进的重要一环，与以往不同，依法治国的深刻内涵已经不局限于国家法律制度、监察体系等方面的完善，更加注重执政党内部自我运行机制的规范与调整。要做到依法治国则首先需要对党内法规的合宪性和合法性进行的审查，确保党制定出的党内法规符合宪法和法律的要求，避免出现与宪法和法律相背离的局面，出现党内法规和宪法不一致的情况。[1]

在新形势下，法治思维应该成为执政党在执政过程中的常态，更需要深刻贯彻到执政党的执政理念中去，坚持维护宪法权威，树立高度的守法意识，自觉将各类党内法规纳入到合宪性审查的范围内，是推动依法治国的内在动力，也是全面推进依法治国的现实需要。如果不将各类党内法规纳入到审查的范围内，将会出现一大批与宪法和法律相违背的党内法规，党在执政时则会面临党内法规与宪法和法律同步运行的状态，党的威信也将面临挑战，实现依法治国将会遭遇重大阻碍。

(二)党依法执政的内在要求

党的威信需要靠党依法执政、令行禁止来树立，而不是仅仅停留在口号层面，需要扎扎实实稳步推进，这是执政党需要树立的基本理念。宪法是我国的根本大法，它规定了我国的国家性质、基本方略、发展要求和各项政策，对国家的发展方向做出了明确的指引，因此各个国家都在强调依法治国首先就是要依宪治国，归根结底宪法所反映的根本性内容是中国人民的共同意志和美好愿望。

只有牢牢树立宪法权威，才能够实现国家政治生态清明，社会公平正义，百姓安居乐业，才能创造出一个有利于执政党执政的环境，执政所面临障碍才会大大减少，更有利于实现全面依法治国的宏伟目标。党要实现依法执政，首先需要进行对党内法规进行合宪性审查，保证制定的党内法规符合宪法与法律的规定，不存在冲突，如果发现违反宪法规定或者与宪法精神不一致，则需要做出及时的回应和修改。维护宪法权威，坚持宪法是国家根本大法的理念。

(三)反思中国法治建设过程得出的经验教训

一九五四年宪法的制定，是我国法治建设的开端，但是后来受到了左的思想以及各种思潮影响，中国法治建设遭受了重创。特别是在文化大革命期间，由于历史的局限性，党和国家领导人带头不遵守宪法和法律，在人治的道路上渐行渐远，致使“文革十年”法律虚无主义达到顶峰。[2]一些国家重要的法律机构被迫停止工作，一些大学停办法学专业，还有党和国家的各级干部受到诬陷和迫害，这些都对国家的法治建设造成了重大破坏。由此产生诸多负面的现象，使社会发展失去了活力，人人生活在恐怖的环境下，最终让国家法治发展处于停滞状态。

在文化大革命之后，党和国家领导人开始反思和总结我国在法治建设中存在的问题，并将法治建设作为国家建设中重要一环，在文化大革命期间，之所以会对法治建设造成重创，除了一些极端的思潮以外，最根本的原因还在于一些领导人的意志处于法律之上，导致国家建设容易受到领导人意志的影响，缺乏稳定性，这是我们在回顾法治建设历史应该吸取的教训。领导人的意志不能凌驾于法律之上，也应受到宪法和法律的约束，在宪法和法律允许的范围内进行活动，这已经成为我们在全面推进依法治国过程中达成的共识，也是推进依法治国过程中需要遵循的基本理念和原则。[3]

改革开放以来我们取得的这些成就，就是在总结历史经验教训，进行法治建设所取得的一系列成果。我们在推进后续改革任务时，需要牢牢坚持依法治国理念，党必须在宪法和法律允许的范围内开展工作，任何人都没有特权凌驾在宪法和法律之上的特权。

(四)宪法的基本要求

根据《宪法》序言部分以及第五条第三款、第四款的规定，宪法中已经明确了党在开展一系列执政行为活动中都必须严格在宪法规定的范围内进行活动。依照上述规定，党在制定党内法规的过程中必然要遵守宪法，即便党内法规对党的执政活动具有重要的指导作用，也不能突破这个底线。宪法是国家根本大法，必须维护宪法尊严，维护宪法权威，党不能任意僭越宪法的规定，任何党内法规的制定都必须在宪法框架之内进行，不允许有超越宪法的特权。

二、党内法规合宪性审查制度现状

依法治国成为国家基本治国方略后，我国的法律体系将会得到进一步完善，而依法治国的依据并非局限于宪法和法律，还应当包括党内法规。我国与其他国家不同的地方就在于我党的党员数量已经接近一亿，这在西方国家是不可思议的，如此庞大的政党在党内治理中也必然需要党内法规予以规制，而对外作为执政党其治国理政同样需要党内法规进行约束。党内法规合宪性问题事关国家根本问题，在现有的合宪性审查制度下，存在以下几种党内法规合宪性保障机制。

(一)党章、宪法强制性规定

宪法作为国家根本大法，在宪法的序言中，确认了宪法作为国家根本大法，具有最高效力，任何其他法律都不能与宪法相抵触，并且规定了国家中所有机关所有公民都应当依据宪法开展活动，维护宪法尊严与权威。中国共产党作为执政党更应该带头遵守宪法，维护宪法，要保证自己的执政行为符合宪法要求，而党在制定党内法规时，不得违反宪法与法律规定的内容，更是带头遵守宪法的表率。宪法中实际上已经明确规定，任何法律都不得违反宪法相关规定，这也就意味着无论是法律或者是其他规范性文件当然更包括党内法规也必然要遵守这一基本原则。在党章中，已经明确党应当在宪法和法律的范围内进行活动，不能有任何超越宪法和法律的特权。党章是党内法规的根本法，在诸多党内法规中起着统领作用。党章的这一规定实际上明确了党在制定党内法规同样需要在宪法和法律范围内，这也是党对自身的要求。这是党内法规合宪性保障的重要方式之一。

(二)党内法规的制定审批制度

《中国共产党党内法规制定条例》中规定了制定审批制度并对审查标准做了具体规定。①按照制定审批制度的规定，党内法规草案须交由所属法规工作机构进行前置审核，这是党内法规生效的前置性条件。该条例规定一般的党内法规只需要符合宪法和法律的规定，但由于效力位阶的要求，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和地方党委制定的党内法规还需符合行政法规的规定。②党内法规草案审批制度是保证党内法规符合宪法和法律的重要制度，防止党内法规与宪法和法律相抵触，这是党内法规合宪性的重要保障之二。

(三)党内法规的备案审查制度

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定了党内法规备案制度，由各级党委，党的纪律检查委员会、党委(决策)议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组(党委)承担备案审查工作主体责任；各级党委办公厅(室)负责牵头办理本级党委备案审查工作，统筹协调、督促指导本地区备案审查工作；有关部门和单位应当在职责范围内积极协助开展备案审查工作，共同发挥审查把关作用；各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。该规定对党内法规在制定后，何时进行备案，向谁进行备案，备案需要遵守的程序以及备案审查的基本原则、不进行备案审查需要承担的后果等都进行了明确规定，按照备案审查制度要求，备案审查是党内法规生效的要件之一，不进行备案审查，无法保证党内法规具有合宪性及合法性，③因此一般不能立即生效。这是党内法规的一项重要制度，是党带头遵守宪法和法律的重要形式之一。也是实现党内法规合宪性的重要保障之三。

三、党内法规合宪性审查存在的问题及分析

已经出台的各项制度规定已经确立了一些合宪性审查制度，但是合宪性审查实际操作中遇到诸多障碍。例如，党内法规备案审查的标准不够明确，审核标准中有许多较为抽象的标准，在一定程度上影响审核工作的可操作性；党内法规审查主体单一，由党的机关负责合宪性审查工作，从专业角度来看，难免缺乏客观性与专业性，使之流于形式；党内法规备案制度也存在不足，例如中央制定的党内法规不需要进行备案，采用的是下一级备案的方式，但中央自身制定的党内法规却实际上是自我备案。

(一)党内法规审查的标准不明确

党内法规备案审查是合宪性审查的主要方式之一。根据我国现有的党内法规备案审查规定来看，党内法规备案审查标准可以概括为政治性标准、合法性标准以及合理性标准，表面上看备案审查的标准非常严格，将会有利于实现党内法规合宪性要求。但实际上，这高要求的审查标准并不能真正实现审查目的，抛开负责审查的人员工作能力等方面不说，单就审查标准中出现的“不一致”“不合理”等词，具有一定的模糊性，在实际审核中存在较大困难，而且我们不能够忽略的现实问题则是党内法规涵盖范围很广，而且具有高度的灵活性，又涉及到党具体的执政行为，这种即具有严格性又带有模糊性的审查标准，恐怕会使得党内法规审查效果大打折扣。④由于法的不周延性，在审查标准的制定上，也采用了一种比较笼统的标准，没有具体的审核细节标准。例如审查标准中出现的“不得抵触”“不得冲突”等词，都是较为模糊的概念，这也给具体审核工作带来难题，审查的结果是否真正符合预期，还需要进一步讨论。

党内法规的制定审批制度中规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有同宪法、法律和行政法规相抵触的，由党中央予以责令改正或者撤销。该条款实际上肯定了除中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定外的党内法规效力是高于行政法规的。但党内法规与国家法律位阶的问题我们现有的法学原理和法律制度并没有这方面的理论渊源，党中央制定的党内法规效力高于行政法规，这需要一定的理论支撑。

(二)党内法规合宪性审查主体单一

根据党内法规制定审批制度，在具体的党内法规合宪性前置审核主体是审议批准机关的法规工作机构。根据党内法规备案制度，备案审查的主体也局限于党内机关。④实质上，党内法规的合宪性审查仅仅被看作为党的内部事务。在党内法规的制定到备案过程中，都是由党的工作人员负责对之起草、审批和备案。难免会出现一些审核者并没有坚持法治思维，对党内法规是否合宪并不给予过多考虑，在审核过程中往往考虑的是党内法规制定的目的和可实施性，对于合宪性和合法性则往往考虑较少。这主要是因为一些人认为党执政问题才是国家最根本问题，对于合宪性和合法性问题则是第二位，在这种思维引导下，党内法规合宪性审查工作效果则会少慢差费。[4]从理论视角上讲，这无疑会影响党内法规审查的客观性、中立性与专业性。

(三)党内法规合宪性审查监督程序存在漏洞

根据目前党内法规备案程序相关规定，需要备案的主要是各党委下一级制定的党内法规，依照这样的规定，中央就自己制定的党内法规和一些规范性文件是不需要进行备案的。究其原因是因为中央在制定这些文件的过程中已经进行了合宪性审查。事实上这种方式不妥，中央党内法规一般都涉及有大局性和根本性的问题，影响全国各级党组织开展工作，其制定的党内法规由自己进行审核并不能实际发挥合宪性审查制度的作用，应该由其他专门机构审查更为合理。

党内法规的监督形式主要表现为主动审查，通过备案形式，由其他负责审核机构发现其中问题，进而纠正，从而提高党内法规立法质量。有些学者认为在人民代表大会所体现的但审核机关精力毕竟有限，单纯依靠这种方式，还不能更好发挥合宪性审查作用，是否需要引进第三方对党内法规的监督，值得进一步研究。一般而言，第三方主体一般不涉及具体利益，其对各种党内的监督往往也不包含特定的感情或者是偏见，是否考虑引入第三方进行监督，可以进一步进行探讨。在审查过程中，大多数审查所依据的是中央文件和上位党内法规，严格依据《宪法》进行合宪性审查还比较少，长此以往，合宪性审查将无法达到制度设计之初的目标。

四、完善党内法规合宪性审查的路径

针对目前党内法规合宪性审查中存在的具体问题，通过分析，党内法规的合宪性审查制度的完善可以从以下几个方面进行：

(一)党内法规备案审查的标准进一步明确

党内法规备案审查的第一标准应该是合法性审查和政治性审查并重，其次是合理性审查。一般认为党内法规备案审查的重点在政治性审查，需要审查其是否与党的政策方针一致，与党的精神是否保持一致，其次则是审查其是否具有合法性，最后审查合理性。党内法规备案审查实质上审查的是党内法规的合宪性和合法性，政治性这一标准是否需要纳入到负责审查合法性专门机构来，还需要仔细斟酌，我们建立专门合宪性审查机构，其组成人员大多数是法律专业人员，对于政治性的审查本身存在一定的局限性，因此笔者认为这一审查标准由党的内部组织进行审查更为合理，而且政治性这一标准往往带有模糊性，也不利于专门机构进行审查，而合法性相对于政治性标准来看，往往有一定具体标准，现实中也容易被操作。更能发挥合宪性审查作用。

在处理政治性标准、合法性标准、合理性标准关系上，不能独立对待，需要系统整合，政治性标准是前提条件，合法性标准是客观要求，合理性标准则是更高的价值要求。具体来讲，对党内法规进行审核时，首先需要考虑的是政治性标准，而这一标准的审核不需要由专门合宪性审查机构来进行，而是通过内部进行审核，通过后则移送合宪性审查专门机构，对其进行合法性和合理性审查，合法性审查主要是由专业的法律专业人员进行，这样则可以极大地提高审核准确率，避免出现结论性的错误，至于合理性，可以考虑引入第三方评价机构来进行，合理性毕竟是更高的价值追求，引入第三方进行评价往往会更加客观与公正。三个标准分别由不同机构进行，对于众多党内法规审核无疑将会提高效率，减轻专门合宪性审查机构的工作量。需要注意的是，党内法规合宪性审查需要遵循三个标准全部满足时才可以通过，有一个标准不满足时则不应该通过。党内法规毕竟在一定程度上反映执政党的执政水平，应当以较高标准来严格审核党内法规。

党内法规审核标准毕竟是动态的，在一定程度上并不固定，我们需要进行多方面考虑。比如一些人提出政治性标准高于合法性标准，应该首先要考虑政治性，其次才能考虑合法性。[5]但这种观点实际上是有失偏薄的，虽然对于执政党来说政治性恐怕确实是第一要务，然而合宪性审查的重点在于和符不符合宪法，符不符合法律，这是核心问题。当然不能据此就推断出合法性要高于政治性。其实两者之间并没有明确区别，也不能随意进行割裂，随意进行解读，两者之间不存在谁轻谁重的问题，而是互相联系互相渗透的关系，很难将两者割裂开来，也很难把两者完全独立出来。所以这就要求我们在具体的审核过程中是否需要真正划清两者界限，还是将两者结合起来更为恰当。

(二)多元适格审查主体

党的十九大提出推进合宪性审查工作，在党和国家机构改革中，将全国人大法律委员会改革为全国人大宪法和法律委员会，并赋予其合宪性审查职能。这无疑为由全国人大宪法和法律委员会审查党内法规的正当性提供支撑。有些学者认为任何独立于全国人大及其常委会的违宪审查机构都从根本上违背了现行宪法。[6]还有学者认为党内法规合宪性审查应是党内自查。[7]这两种观点是值得商榷的，由宪法和法律委员会审查具有合理性：一方面，作为国家法律起草机关，全国人大宪法和法律委员会的专业性有所保障；另一方面，作为国家机关而不是党内机关，它也具有相当的客观性，保证审查的中立。但这并不意味着人大拥有监督党的权力，只是在涉及党内法规的合宪性审查时，大人才可以审查。审查也不能完全独立于党脱离党的领导，应当在党的领导下开展审查。但这种领导并不是对人大的领导，而是对人大党组的领导，即人大审查后由其党组汇报党中央。

有些人认为党内法规是执政党意志的体现，国家根本发展在于执政党。正是在这种思想的影响下，他们认为既然是执政党掌握国家发展方向，把握大局，其制定出的一些党内法规即便违反宪法和上位法的一些规定，也并不会影响执政党的地位和国家发展，因此没有必要对这一问题进行过多关注。这种思想曾经在国家治理中经常出现，主要原因还在于对于国家在七八十年代建设中产生的经验和教训并没有完全领会，对于法治国家的意识还不够强烈。其没有认识到执政党不遵守宪法和法律将会给国家法治带来巨大隐患，党的领导如果缺乏约束，无疑会对一个国家成熟的法律制度造成破坏，而党的领导有时候则会体现为个人意志，这种意志缺乏约束将会完全成为个人意志，这对于一个国家来讲无疑具有严重危害，长此以往，执政党的威信也将严重受到损害，各项工作的推进也将会面临阻碍。要知道党内法规合宪性审查制度是党在总结历史经验后做出的重要决定，也是党提高自身执政水平所作出的积极探索，这种探索无疑具有重要意义，纠正了党在治国理政中出现的一些错误，便于开展深层次依法治国。

而作为党内法规审查人员，更需要树立这种意识，党内法规合宪性审查是依法治国进程中重要一环，也是现阶段党提高自身执政水平的必然要求，必须坚持党内法规符合宪法和法律规定，做好党内法规合宪性审查工作。

(三)完善党内法规合宪性审查的程序

现有的党内法规备案制度排除了中央党内法规备案，这种备案方式存在一定弊端。中央党内法规事关国家各方面重大事项，自己审核自己的方式无疑具有一定局限性，可能会因为所站立场和角度不同，得出不恰当结论，导致党内法规备案审查制度形同虚设，起不到实质效果。针对中央党内法规的审核可以通过专门机关进行审核，这个专门机关可以是原有机关或者是通过新设立方式，总而言之，不宜由自身进行审核。专门机构可以引入专门的法学学者、法律职业者或者是具有丰富法学素养的其他专家，需要保证审核人员具有较高的业务水平，以提高审核标准，严格贯彻审核程序，最终得出比较可靠的结论，使之不流于形式。

目前党内法规的审查模式主要是被动审查，即通过备案形式进行审查。但这种方式并非已经最好的监督方式，还可以通过其他主体进行监督，比如各个党组织，各个党组织成员，法学学者、法律行业从业人员等都可以对党内法规进行监督，发现党内法规存在不合宪，有违反法律的地方都可以通过一定形式进行说明，由统一机构进行答复，这种方式是监督党内法规合法性的重要方式之一，多主体的监督更能够从中发现问题，进而促进党内法规合宪、合法，可以从个别地方进行试点工作，然后推广至全国范围。在合宪性审查过程中，所依据的绝不能仅仅是中央文件和上位党内法规，应该主要将《宪法》作为审查的重要依据，进而做出是否合宪性的结论。

五、结语

中国共产党作为执政党，依法执政的实现离不开党内法规合宪性审查制度。目前国内对党内法规的研究从数量上来看还是可观的，但是就党内法规合宪性审查问题研究比较少，通过对知网等系统的搜索，发现这方面的研究非常少，甚至处于刚刚起步阶段，这对于我们关于党内法规合宪性审查工作开展是极为不利的。实际上就目前的合宪性审查制度还存在不少问题，例如在党章中赋予党员各项权利与宪法相关规定是否冲突、这种权利的特殊性在哪里、宪法该不该承认这些权利等等，也是应该值得认真考虑的问题。再如用党内法规对党员进行处分时，党员相应会失去一些权利并承担一些义务，这就涉及到宪法中对公民权利保护边界问题，如何处理这种内在矛盾，党内法规在整个国家法律体系中又属于何种地位，也需要给与准确定位。这都是党内法规在合宪性审查中需要面临的问题，而我们在这方面现有的研究成果，尚不能够解答以上这些问题。

注释：

①《中国共产党党内法规制定条例》第二十七条规定：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核。前置审核主要审核下列内容：(三)是否同宪法和法律不一致。”

②《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条规定：“中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有下列情形之一的，党中央予以责令改正或者撤销：(二)同宪法、法律和行政法规相抵触。”

③《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第十九条：“党内法规和规范性文件存在下列情形之一，审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正：(二)违反宪法和法律的。”

④《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第四条：“各级党委，党的纪律检查委员会、党委(决策)议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组(党委)承担备案审查工作主体责任。各级党委办公厅(室)负责牵头办理本级党委备案审查工作，统筹协调、督促指导本地区备案审查工作。有关部门和单位应当在职责范围内积极协助开展备案审查工作，共同发挥审查把关作用。各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”