卫星导航法律范畴的应然与实然

张 敏

我国卫星导航系统1994年才开始启动，虽然起步比较晚，但进步速度比较快，充分发挥了后发优势，其建设迈过了北斗一号系统、北斗二号系统和北斗全球系统三个台阶；从国际视野看，已经能够独树一帜与美国全球定位系统 （GPS）、俄罗斯格洛纳斯卫星导航系统 （GLONASS）和欧盟伽利略卫星导航系统 （Galileo）比肩并列。近年来，北斗卫星导航系统的建设更是快马加鞭，2019年底我国长征三号乙运载火箭 “一箭双星”成功发射第52、53颗北斗导航卫星，北斗三号全球系统核心星座部署完成，为实现全球组网奠定坚实基础。〔1〕与此同时，我国卫星导航法治建设也前进了一大步，但立法中存在的问题仍然很严峻，主要表现为：我国的卫星导航立法始于对党和国家政策的回应，以北斗核心技术攻关和北斗规模化应用提供政策支撑为目标，研究内容往往以政治报告和领导人的讲话为导向和例证。在主管部门看来，卫星导航系统的政策法规已经体现在各个部门、行业和地区的规章、政策和规范性文件中；对司法部门而言，我国民法、行政法等法律规则及条文基本能解决北斗卫星导航系统在建设和应用中产生的法律问题；学界近年来对卫星导航法律研究表面上的繁荣遮盖了立法研究的不足，使得卫星导航立法的许多基本问题至今难以达成共识。对卫星导航系统的立法研究需要回归 《立法法》的基本原理，从科学基础、价值选择、逻辑体系等进行深入的思考，才能为卫星导航立法研究奠定坚实的学理基础，才能真正推动卫星导航立法。本文依据当前有关卫星导航的理论和实践，从卫星导航法律事实基础、规范基础和科学基础来探讨卫星导航法律体系的应然性和实然性，以期进一步追问卫星导航的法理。

一、中国卫星导航法治与国际卫星导航法治需接洽

我国卫星导航立法顶层设计从卫星导航 “条例”起步，虽然旨在满足卫星导航系统建设对立法的迫切需求，但也暴露出我国 “卫星导航法”在相当长一段时期内不能出台的复杂原因，也反映出学术勇气不足、学理支持不足，宏观研究成果泛善可陈。当前有关卫星导航的政策法规出自各个部门，冲突较多，效力层次较低，价值目标难以协调，缺乏统筹卫星导航法律的深层次理论研究基础。学界对卫星导航法律问题的研究限于对该领域的各个侧面，缺乏系统性和专门性。因此，为北斗卫星导航系统自身建设与发展提供法律保障，亟需制定国家顶层法律、法规和产业政策，明确规定各相关部门的职责分工，逐步形成科学高效的北斗系统管理机制。

卫星导航服务作为开发利用外层空间的活动，自然会产生国际法问题，如，国家领空主权原则，被遥感国的自然资源主权、未掌握该技术国家的信息主权等被侵犯，现有外层空间法关于外空和平利用的原则被破坏，等等，都需要从国际立法进行解决。

近年来对卫星导航国际法治的研究表明，目前与卫星导航相关的国际组织和机构有24个，卫星导航应用相关标准191项。卫星导航国际标准主要有卫星导航系统标准、卫星导航应用基础标准、接收设备数据格式标准、差分技术标准等六类国际标准。我国学者呼吁北斗卫星导航系统法治的技术性规则亟需与国际标准对接。北京跟踪与通信技术研究所吴海玲、李作虎等梳理了全球卫星导航系统标准工作进展与现状，指出持续制定和实施北斗国际海事标准推进工作是实现北斗在国际社会全面应用的关键，提出中国北斗系统应尽快加入RTCM组织，抢占GNSS信息资源，推动北斗产品走向世界。〔2〕北斗系统的技术标准在相关行业领域得到国际组织或机构认可方面已经取得较大发展，尤其是在航海领域，已获得国际海事组织、国际海运商会、国际海事无线电委员会、国际电工协会等组织的认可和支持。目前北斗卫星导航系统已先后与俄、美、欧盟建立了兼容合作机制，而部分北斗应用在推进国际化进程时还需要做大量工作，加强技术规范与国际标准的对接。

国际法的发展相对于迅猛发展的卫星导航系统而言无疑是滞后的，卫星导航发射国等积极立法，建立有效的国际和国内卫星导航法律规制，国际组织建立全球统一的卫星应用标准等，均具有积极的意义。中国在北斗卫星导航法治建设中，以问题意识为导向，带着在北斗卫星国际化和产业化过程中发现的问题，与国际卫星导航各类技术和规则标准对接，实现与外国或国际组织关于卫星导航条约、规范的立法趋同化。立足于卫星导航实践中的立法需求，弥补现行国内法的缺陷，从而更好地指导北斗卫星导航系统的实践活动，进而增强国际话语权。因此，继续发现和提出卫星导航在现行国内法和国际法中存在的问题，是完善中国北斗卫星导航法治建设的一项重要任务。随着我国 “一带一路”倡议实施，与北斗卫星导航系统相关的众多企业、技术和产品将根据 “一带一路”倡议深入推进的需要，更加开放、广泛地走向国际市场，只有将北斗卫星导航活动置于有强制力的国际法框架内，才能为提高企业国际竞争力提供持续的制度保障，建构完善的北斗卫星导航系统法律框架。

二、规范基础：卫星导航法律的应然性

学界主流观点认为，卫星导航系统是高技术、高投入、高风险的特殊产业，且涉及到广泛、复杂的社会关系。卫星导航法律的内容，涵盖了整个卫星导航系统运行和发展的全部法律规范，这个客观前提决定了卫星导航法律制度的性质应具有综合性和体系性。从纵向关系来看，应当涵盖国家对卫星导航产业、市场的宏观管理与调控；从横向关系来看，应当涵盖卫星导航相关企业的市场供需、经营运作、内部管理等。具体来说，卫星导航法律的应然性范畴包括以下几个方面。

一是有关卫星导航的民事法律规范。即调整作为平等主体的卫星导航企业与卫星导航需求者在卫星导航活动中的民事权利义务关系的法律法规，涵盖所有权、运营模式、成本回收、国家主权、责任体系、数据和隐私保护等。我国有关卫星导航活动的民事权益保护专门立法尚未形成，俄罗斯2009年颁布的 《俄罗斯联邦导航定位活动法》明确了GLONASS系统导航活动的法律关系主体，确认了GLONASS系统及其相关设施的所有权归属、私人参与、资金投入以及隐私权保护。〔3〕卫星导航系统的所有权归属问题以及财政保障制度在欧盟的相关立法中也有体现。我国应在充分考量国内外用户利益的基础上，重新设计提供民事服务的主体和服务的模式，并将提供北斗系统民事服务的方向适当引向商业化。

二是有关卫星导航的行政法律规范。即国家对卫星导航产业、市场及其相关活动实施规制的法律规范。《美国法典》第10编第2281节主要规定了美国总统、美国国防部以及其他相关管理机构在GPS职责管理、应用推广和系统发展等方面的职能。第10编、第49编和第51编对管理与协调美国GPS系统和各地增强系统进行了总括性规定，而对GPS的相关具体问题主要是通过 “GPS法案”加以解决。俄罗斯发展GLONASS的制度体系由联邦法律、总统令与总统决定、联邦政府决议及相关部、委、局制定的法律文件构成，《俄罗斯联邦导航定位活动法》是俄罗斯卫星导航方面的基本法。欧盟对Galileo系统的立法模式是在《欧盟运行条约》授权性规定下，以后续的二级立法，如683/2008号规定、912/2010号规定来增强对卫星导航系统的行政管理。〔4〕

《中华人民共和国卫星导航条例》作为我国首部卫星导航领域的行政法规，2019年已完成征求意见稿，预期将在不久的将来正式出台。其主要内容包括确立执行具体监管任务的专门机构、发展和运营规划、空间和地面设施以及导航定位数据的安全状况等，并设立专门监测机构负责及时向公众披露北斗星历、性能状态等数据，第一时间发布北斗系统的故障信息，并接收北斗系统用户的报告和投诉，惩罚对北斗信号的非法干扰和欺骗行为，等等。〔5〕

三是有关卫星导航的政策。美国出台了众多的政策促进GPS系统发展，如2004年颁布的 《国家天基、定位、导航与授时服务政策》、2008年《联邦无线电导航计划》、2010年《国家空间政策》以及2012年《联邦无线电导航计划》。俄罗斯政府为了实现GLONASS系统产业化、集成化发展，出台了大量总统令、政府决议。我国自2012年起制定了大量北斗卫星导航产业的政策，包括国务院办公厅印发的 《国家卫星导航产业中长期发展规划》、国家发展改革委员会与原国防科工委联合发布的 《促进卫星应用产业发展的若干意见》等，相关省市及地方性、行业性的政策文件更是繁多，但是在内容上应该增强系统性和针对性。〔6〕

四是有关卫星导航的技术规范。即技术操作规程和标准，主要体现为卫星导航系统的技术标准和行业标准。现代化、社会化的大生产和大市场提出了标准化的要求，现代科学管理也把标准化纳入其重要的组成部分，因此，卫星导航法律体系必须包含标准化的内容。

总之，北斗卫星导航法律保障机制作为一个有机统一的制度整体，具有由不同属性的规范作为基础构成。本文认为，卫星导航法律体系应当由以公法为主体兼具私法属性的规范体系构成。建构北斗卫星导航的法律体系应当注重对国家安全、军事安全及公共安全的维护，同样应该保护企业、个人等私主体的利益，包括卫星定位对个人隐私信息的保护。从政策与战略、价值体系设计、军民融合、国际与国内等方面进行上述综合考量，这个有机统一的制度体系如何能满足卫星导航的建设和应用需求，起到各个单一或特定的法律制度所不能发挥的作用，这是有效地引导和保障卫星导航产业和市场的可持续发展的深层问题。而北斗卫星导航法律体系或制度整体绝不是一个大杂烩，它应当具备卫星导航法律的特殊理念和本位。

三、法理基础：卫星导航法法律体系的实然性

（1）卫星导航法律体系与部门法属性

目前我国的卫星导航法律体系由一系列有关卫星导航的专门的单行法律、法规等各种规范文件构成，《卫星导航条例》尚未正式出台。而根据法理学的理解，法律体系是由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而成的一个呈现体系化的有机整体，强调的是整个国家法律的整体性和系统性。

与法理学中法律体系是一种法律分类的界定不同，本文倾向于认为卫星导航法律体系是指作为一个行业或领域的法学称谓，取法理意义上法律体系的逻辑性和整体性之意，通过多种逻辑关联方式把卫星导航法律法规构建成一个体系。因此，卫星导航法律体系不仅需要把卫星导航相关的法律法规置于体系的共同学术背景之下，而且需要对这个体系的内在价值进行深度探析。

学界论及卫星导航法律体系的属性时也曾与法理学中部门法的概念相联系，我国的部门法借鉴了苏联和其他东欧国家对部门法划分的标准，是在法律体系的论题下进行的。在法理学中，这些法律规范有规律地分门别类，构成一个个部门法，如宪法、民法、刑法等。我国学者对部门法的概念有不同表述，共同之处都有 “同类法律规范”，体现出部门法的整体性和逻辑性的内涵特征。

卫星导航法律系统内涵的多样性和综合性导致了对其基本形态和属性归纳的需求。这种归纳，如果建立在卫星导航部门法的假定成立的基础上，可以说是一个划分部门法的过程。划分部门法的过程对于卫星导航法而言，首先需要判断卫星导航法原来是归属于何种法律体系，而上文所分析的卫星导航法律的特点既有公法性规范也有私法性规范。换言之，卫星导航法既可归属于行政法部门法又可归属于民法部门法，卫星导航法对几种主要的部门法具有依附性，这使得卫星导航法很难独立为部门法。划分部门法的过程需要突出三个标准：部门法的实质标准、参考标准、法律逻辑学的划分规则。因为这两类规范从调整的范围、调整方法上，都超越不了民法和行政法这两大部门法，因此缺乏作为划分卫星导航部门法的实质标准；此外，卫星导航部门法的划分还要遵循法律逻辑学中的有关规则，如，相应相称、子项外延互相排斥、划分的层次清楚等等，目前卫星导航部门法成立尚缺乏科学论证，尤其缺乏建立法律逻辑学中相应比对的基础。通常对法学理论的研究往往侧重于法学学科体系，法学学科体系往往又导向传统部门法理论的研究，而忽视了以行业或产业为标准进行理论的深化，卫星导航法律理论研究也难免落入这个误区。

（2）卫星导航法之为产业法的合理性

传统部门法的划分也确实给新兴的行业或产业法带来困扰。刘文华等将产业法定义为 “是调整产业政策的制定、实施过程中所发生的经济关系的法律规范的总称”〔7〕。由于对产业法的界定立足于经济法，且被偏重解读为产业政策的立法，产业法尚未在实践领域发挥显著功效，而行业法从理论到实践则有更多的表现。孙笑侠提出，行业法是专门调整某一个行业领域的各类法律规范的总称。〔8〕交通运输法、教育法、新闻与传媒法、体育法、能源法、农业法等即是我国近年来在行业领域取得的立法成就，行业法治丰富的实践促进了立法。

本文从产业法与部门法关系的角度分析北斗卫星导航法的产业法理念建立的必要性。首先，从行业与产业的关系来看，行业的内涵包含于产业，产业法的范畴大于行业法的范畴，即行业法包含于产业法，从已经彰显的行业法的作用可见产业法可以产生的作用。其次，产业法作为一个法律体系，与部门法相比较在法律性质上具有交叉性与复合性。产业法融合了若干行业知识和技术，产业法内部不仅有法律的规律，更重要的是它具有行业的规律性，行业法不仅会把法律专业知识与行业业务知识结合成一体，还会面临一般性质的法律与特殊性质的法律统一适用的问题。因此，产业法这个概念是有必要建立的，如果只强调部门法，一个产业或行业法的问题往往被割裂成几个部门法的问题，而产业的根本问题没得到突破和解决。

从北斗卫星导航的立法需求看卫星导航产业法的实然性。北斗卫星导航从系统的开发研制到推广应用，涉及多种主体类别和各式各样的活动范围，相应地会由此产生出具有多重性质、多层次交叉的社会关系，某个单一或特定部门法难以涵盖。必须从不同侧面制定各种相应的法律规范，以多种手段实施全方位的调整。从产业法的调整手段看，卫星导航立法体系以产业内相关行业为标准，调整的手段可以包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章，甚至包括行业自治性规范、行业标准、行业习惯等。卫星导航产业法作为一个法律体系，是规范和指导我国北斗卫星导航系统的产业规划、产业组织、产业结构、产业技术和产业布局的法律规范的总和，这是某一或特定部门的法律制度难以承担的。

（3）北斗卫星导航法具有特殊产业法属性

军民两用特性是北斗卫星导航产业特有的产业属性之一。北斗卫星导航产业生态系统已经由最初的军用目的拓展至各行业和社会大众中，形成包括基础产品研发和生产、应用终端、系统集成与运维服务等较为完备的产业链。这个产业链中仍然是军地两条线管理体系，具有突出利益格局冲突。虽然国家和地方层面相继出台了一系列促进北斗多领域应用和多技术融合的政策，但基本是行政部门单方签署，鲜有军民对接机制的顶层设计和军民双方的沟通协调机制。从北斗卫星产业法的视角，以法律的形式打破一个产业生态系统内所谓军队和地方相关部门的利益格局和壁垒，形成跨部门的产业整体合力，是实现北斗产业化的必然要求，是北斗卫星产业法的合法性使然，北斗卫星产业法律制度将充分发挥北斗卫星导航在统筹经济建设和国防建设中的牵引作用。〔9〕

国际性是北斗卫星导航产业特有的另一产业属性。作为 “世界的北斗”，既要对世界免费开放，同时又面临着和美国、俄罗斯和欧盟的激烈竞争。中国已加入大多数关于外空活动的国际条约和协议。北斗卫星产业法的任务，不仅需要从宏观上把握全球卫星导航的发展方向，从法律内容与立法目的上确保国内立法与国际性法律文件的一致性，尽可能把国际法的义务转化到国内法，顺利实施和履约。而且立足于北斗卫星导航产业的长期发展，致力于争取更多的国际话语权，提出确定全球卫星导航指导原则的对策和建议，在制定全球卫星导航国际标准方面有所建树，力争为达成全球卫星导航国际协定有所贡献。

四、卫星导航产业法理念指导下的制度完善

（一）卫星导航产业法构建的逻辑依据

本文对卫星导航法律的产业法定位可以被视为一种立法假设时所运用的逻辑思维方法。首先，价值追求是产业法构建的逻辑起点，强化卫星导航产业法体系建设，重视卫星导航各系统、各部门之间法律法规的协调一致和相互配合；其次是产业法所包含的类型、特点与机制。从产业法的立法角度，在相关部门法所提供的一般性、概括性、抽象性的规则框架下，将卫星导航相关行业专业与技术结合成一体，才能满足完备的卫星导航产业法的需求。

1.确定卫星导航产业法的价值原则。该产业法的价值追求是整合卫星导航系统法律的多重性质、多层次交叉的社会关系。在产业法的目标价值指导下整合相关部门法规及规则，促进形成卫星导航的产业规范。立法建设过程中发挥产业法的价值指导，强化相关领域法规、政策之间的协调配合，厘清部门、行业之间权力、义务、利益等，切实提高法律法规的系统性、可操作性。尤为重要的是发挥产业法的基本原则，科学统筹北斗卫星导航在军民融合中的任务、范围、程序、奖惩以及军地系统之间的协同化。协调经济发展和国防建设、国防工业同民营企业的发展。形成通过卫星导航产业法的调整，适当干预市场、克服其自身配置不足的机制。建议借鉴美国在立法中分配给国防部以及其他相关管理机构在卫星导航系统职责管理、应用推广和系统发展等方面的职能。最终形成对我国北斗卫星导航系统建设和应用中各个军地之间、行业及主管部门之间的权限与职责的立法划分，努力达成管理机制的协调统一，技术标准、市场准入机制的协调统一，并为卫星应用与互联网、大数据、物联网等新兴产业融合发展预留法律空间，引导和促进产业和市场健康发展。

2.确定卫星导航产业法调整对象。此法应覆盖北斗卫星导航系统建设过程和整个产业链所涉及的相关法律问题，如北斗卫星认证制度、强制应用、所有权、运营模式、成本回收、国家主权、责任体系、数据和隐私保护等。在产业法的法理基础上，结合卫星导航系统的行业、技术特征进行立法的完善。建议借鉴俄罗斯的 《卫星定位法》，对卫星导航系统提供的服务范围、卫星系统导航活动的法律关系主体、导航系统及其相关设施权属、导航系统的使用原则等问题进行立法。同时，随着全球卫星导航技术的不断发展和商业化，需要把国际法问题作为调整对象。具体结合卫星导航技术的运用所产生的诸如对国家领空主权原则的干扰、卫星导航数据对被遥感国的自然资源主权的侵犯、卫星导航技术对未掌握该技术国家的信息主权的侵犯等问题的法律救济制度以及相应的制度保障。

3.结合卫星导航行业和产业特点，服务军民融合的国家战略。卫星导航系统作为国家高科技领域的一个重要支撑点，军民共建、军民共用的特点十分突出，卫星导航系统的每一个系统和环节都横跨军、民两大界域。建议借鉴美国军民互补、协调统一管理的法规政策，通过引导从军方单独管理向军民共同管理转变，制定配套的政策，强化军队与行业部门的管理与协调 〔10〕，厘清职责，进一步推进北斗卫星导航系统的应用，为我国推进北斗卫星导航系统军民融合发展提供法律依据。

（二）卫星导航产业法下的我国卫星导航法律顶层设计

在规范卫星导航的国家专门立法条件成熟之前，在产业法的视角下，对我国卫星导航系统产业发展进行立法定位，服务国家安全、经济效益和技术储备等方面。首先，从产业促进法的层面，进行北斗全球系统应用推广与产业化总体布局和基础保障立法。同时统一协调卫星导航系统的建设和管理体制，从制度保障上为卫星导航产业发展奠定坚实的基础。第二，以产业化促进国际化，为国际化提供法治保障。随着北斗技术和北斗产品大量应用于 “一带一路”建设并进一步与国际接轨、走向国际市场，必须可靠地保障北斗卫星导航技术与其他国家卫星导航系统能够有效地兼容和合作，因此，要求我们遵循国际规则，与其他国家开展双边乃至多边交流、协商，签订关于建设北斗地面站或提供北斗服务的相关协议，还要加入与卫星导航应用相关的民航、海事等领域的国际条约，同时制定相应的法律法规，尽量保持国内法与国际法的一致性，实现国内法与国际法的接轨。第三，完善卫星导航的保险法律制度，有效抵御北斗卫星导航产业的高风险。卫星导航保险具有显著的特殊性、复杂性、重要性，卫星导航法应当对应地吸收国内保险法律制度基本原则和主要内容，结合我国军工企业和地方企业面对国内外卫星导航市场以及应对卫星导航活动中意外灾难的抗风险能力，借鉴美、欧、俄发达国家在卫星导航产业防范、应对风险方面的先进立法举措和司法实践，在此基础上依据中国已签订和拟签订的国际公约、双边协定及国际惯例等具体分析，作出科学合理的规定，形成比较完善的北斗卫星导航行业、产业保险制度，为我国卫星导航产业的军民融合发展提供可靠、稳健、有效的法律保障。

在北斗卫星系统建设中秉承一方面积极自主研发，另一方面开展国际合作。在此过程中，应充分考虑国际形势的不利因素以及国际关系的复杂性，保持居安思危的警惕性，从法律规制上确保我国自身的国家利益和安全得到有效的维护。