警察依法履职免责机制的法治实践：以权利义务平衡为逻辑

王琳琳

（吉林警察学院， 吉林 长春 130117）

2016年发布的《中华人民共和国人民警察法（修订草案）》第84条规定，人民警察按照法定条件和程序履行职责、行使权力，对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，不承担法律责任，由其所属机关按照国家有关规定对造成的损害给予补偿。①参见 http://www. mps. gov. cn/n2254536/n4904355/c5561673/content.html。这是我国关于警察依法履职免责机制具有最高法律效力的规范性法律文件。2018年12月7日公安部发布《公安机关维护民警执法权威工作规定》，第14条再次重申警察依法履职免责的法律精神，这是我国关于警察依法履职免责机制首部生效的规范性法律文件。警察依法履职免责机制从缺位到就位，警察执法权威从失衡到平衡，是法律实践的反思和需要，是法治精神的贯彻和落实。“良法善治是现代法治的本质属性和基本特征。”[1]“良法之要义在于将法律形式正义与实质正义统一起来。一部法律之所以称之为良法，不仅要符合法律形式正义要求，也要符合实质正义要求。真正的良法应当能够切实保护个人的基本权利和尊严，能够有效维护社会的正常秩序。”[2]因此，以平衡为逻辑厘清警察依法履职免责机制的法治实践的价值，摸索法治实践进路，是实现良法善治公安法治目标的重要保证。

一、警察依法履职免责机制法治实践的理论价值

（一）契合法哲学研究范式发展新方向——权利义务平衡

法哲学的研究范式是一个历史问题，也是一个现代问题。历史上对于法哲学的研究范式有义务本位范式、权利本位范式的争论。根据辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点，以自然经济、宗法关系与专制独裁为经济基础、伦理基础与政治基础的奴隶制法律与封建制法律（即前资本主义社会的法）是以义务为本位的。[3]这种义务本位范式对于人类社会发展不无贡献，起码对强制被统治阶级贯彻统治阶级意志，遵守法律起到一定积极作用。由资本主义商品经济和民主政治所决定的法和法观念是以权利为逻辑起点和轴心的。[4]社会主义法以权利为本位，是由社会主义国家生产资料公有制和无产阶级专政（人民民主专政）的性质所决定的。[5]权利义务作为法调整社会生活的基本范畴，在人类文明发展的今天，是不可偏废的，强调哪一个都是对另一个的亵渎，因为法律作为人类共同的文明成果，具有可以脱离阶级性的法律性，而法律性对于权利和义务而言就是权利义务的平衡。当然，法律不可能脱离阶级而单独存在，但是在统治阶级内部只强调权利忽视义务，或者强调义务而忽视权利，都是不可想象的。因此，权利义务平衡范式应势而生。

警察依法履职免责机制内生五种权利义务关系（权力责任），即行使警察权不得超越权力、滥用权力的义务，警察权与公民权利，警察权与国家补偿义务，公民权利与国家补偿义务，行使警察权不得超越权力、滥用权力的义务与公民权利。以上五种权利义务在概念架构上共生共存，权利相伴义务产生，义务伴随权利存在。没有脱离权利产生的义务，也没有脱离义务存在的权利。以上五种权利义务在互相关系上并重，义务不是权利的附属品，权利不是义务的指挥棒。片面强化权利弱化义务，会陷权利于不能动弹的泥沼；片面注重义务忽视权利，必然推义务进干涸的水潭。以上五种权利义务在制度建构上兼顾，五种义务、五种权利共生共存于警察依法履职免责机制，权利完备，义务配套，均衡发展，促进警察依法履职免责的落实。

（二）开创警察法学理论研究新视角——权利义务平衡

警察法学是研究警察法和警察法务活动的本质及其发展规律的学科。[6]警察依法履职免责机制是对人民警察行使国家权力过程自身合法权益保障的机制，属于警务保障范畴，属于警察法学研究范围。警察法学研究者致力于为维护社会秩序，打击刑事犯罪，保障公安机关、人民警察和其他公民、法人或者组织的合法权益提供自足的理论。实践中，警察依法履职的相对人片面强化权利保护弱化义务履行，某些法律规范片面强化限权弱化行权，人民警察片面理解自己代表国家履行职权应尽的义务弱化自身合法权利保护，导致人民警察依法履行职责困难重重：人民警察打击违法犯罪踌躇不前，保护自身合法权益无所依归，导致保障公民、法人或者其他组织合法权益无从谈起。理论上，以警察法和警察法务活动为研究对象的警察法学理论捉襟见肘，不能为警察法治实践提供有力的支撑。

有的学者探讨警察职责豁免制度要义的时候，认为它包含以下三个要点：第一，警察职责的豁免是警察的职业特权；第二，警察职责豁免属于程序性权利；第三，警察职责豁免，根据法律规定只针对警察在特定的情况下授予，因此不能转移。完善警察职责豁免制度的路径选择，包括职责的厘清和细化，界定职责豁免范围，形成警察职责豁免制度体系。[7]此种类型警察职责豁免制度是对我国警察依法履职豁免的早期探索，对保障警察执法权益，形成执法公信力具有重要意义。但是上述类型的警察职责豁免制度具有构成要素上主观考量欠缺、路径选择上欠缺救济途径的遗憾。还有的学者探讨应当设立警察执法豁免权制度，“认为其要素应当包括是否拥有法定职权、是否侵犯法定权利、是否明知且故意三个方面”。[8]此种类型警察执法豁免权制度虽然在架构上明确了警察执法豁免权的主客观因素，从法律责任主客观统一的认定原则角度一一反驳了警察依法履职承担法律责任的必要，但是并没有解决被侵犯的法定权利的救济途径的问题。以上代表性观点反映出我国警察依法履职免责机制理论研究存在内部要素失衡、外部法律调整预期失衡的问题。以权利义务平衡为研究方法和研究范式的警察法学，既能在内部关系上内生五种权利义务关系并平衡五种权利义务关系，纠正警察履职免责审查标准的内在失衡问题，又能将警察法律调整至外在平衡，开创警察法学理论研究新视角。

（三）拓展警察法的价值基本范畴新维度——权利义务平衡

“法的价值指称法律在发挥其作用的过程中能够保护和助长哪些值得期冀、希求的或美好的东西。”[9]人权、秩序、自由、公平、正义等是大家认同的法的基本价值，是法律追求和保护的目的，是法律服务的对象。人民警察法以规范和保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使权力为目的，其所追求和保护的是维护社会秩序，实现公平正义，保障人权等基本价值。

首先，警察依法履职对于实现维护社会秩序的价值毋庸置疑，但是这个世界并不存在绝对的秩序，秩序的实现依赖自由的自觉。当秩序与自由处于竞合状态，偏激理解秩序价值，强化行使警察权实现的秩序，弱化警察权免责的自由，必将导致社会秩序因自由涣散而混乱，最终造成秩序与自由失衡的恶果。反言之，过分强调警察履职免责的应用，偏激理解并肆意适用免责的自由，也将以自由之名侵犯秩序的领地，蚕食秩序价值，最终失去秩序生存的沃土。只有将警察权实现的社会秩序和警察权免责的自由共同置于平衡的容器，才能促进秩序和自由的同扬。

其次，“法律意义上的人权指的就是宪法制度保障的基本权利”。[10]人民警察依照法律行使国家权力时享有的人身权利、人格尊严、财产安全是宪法制度保障的基本权利，是一种人权，因为具有程序性，所以是一种特殊的人权。在国家尊重和保护人权的框架下，警察的特殊人权也是法律保护的对象。膨胀被警察依法履职侵犯的人权，收缩警察的人权，会造成人权同等价值失衡的恶果。当然，过分强调警察的人权，在职务活动中以其他人合法权益换取执法者权益的保障，也会造成人群同等价值失衡的恶果。只有将警察依法履职中享有的人身、人格、财产等人权与公民、法人或者其他组织的人权共同置于平衡的容器，才能实现宪法保障人权的目的。

再次，公平和正义是耦合状态的价值，同时具有“人人平等”的内在属性。警察依法行使警察权打击违法犯罪维护社会公平正义的价值，与警察人权保障实现的公平正义价值比重是一致的。警察依法行使警察权实现的公平正义价值与国家补偿义务实现的公平正义比重是一致的。国家补偿义务实现的公平正义与公民权利保障实现的公平正义比重是一致的。警察人权保障实现的公平正义价值与公民权利保障实现的公平正义比重是一致的。片面理解任何一方权利或者义务，都会陷入公平正义价值平等性的失衡。只有将上述权利义务共同置于平衡的容器，才能促进公平正义的全面协调发展。

因此，警察法的基本价值之秩序、自由、人权、公平正义的实现依赖法的价值的重构，而这种重构的逻辑应该是平衡。

二、警察依法履职免责机制的实践价值

（一）彰显社会主义法的品质——权利义务平衡

原始社会的社会调整机制不是法律，其低下的生产力水平决定人类维持生存只能依赖集体行动，依靠全体劳动，服从是唯一出路，做选择是不能想象的。随着私有制、国家的出现产生了法，奴隶制社会以奴役和剥削奴隶为生产方式，封建制社会以封建地主占有土地和农民为生产方式，统治阶级和被统治阶级地位悬殊，贫富差距巨大，奴隶制、封建制法律制度披上阶级统治的烙印，被统治阶级毫无权力、权利而言，取而代之的是义务的无限叠加，权利与义务的严重失衡。我们把这两种法律制度称之为义务本位法。西方资产阶级革命的火苗点燃了民众对权利的渴求，“人生而平等”“天赋人权”呼唤挣脱义务枷锁限制的自由，法律权利如雨后春笋破土而出。资本主义是新兴的权利本位法。

社会主义打破资本主义生产资料私有制的禁锢，确立迄今为止最先进的生产资料社会主义公有制。社会主义法撕毁资本主义法资产阶级权利本位法的假面，将国家权力和公民权利赋予人民，是“新型的权利本位法”，“是阶级性和人民性的统一，是国家意志和客观规律的相对统一，是国家强制实施与公民自觉遵守的统一”。[11]因此，警察依法履职免责机制与社会主义法的平衡品质不谋而合。

（二）尊重社会主义法治的品格——权利义务平衡

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。首先，社会主义法治为平衡之治。社会主义法是权利义务平衡之法，那么社会主义法治必然为平衡之治、良法善治。人民警察依法履职免责的法律规范从内容上明确了人民警察执法时应当履行的义务和享受的权利，从主体上明确了执法主体与相对人均作为享有权利和履行义务的主体，从程序上明确了人民警察依法履职免责的法律程序。人民警察执法权利义务平衡是保障执法权益平衡的基础，执法权益保障的平衡是促进人民警察执法权利义务平衡的推动力，是社会主义法治平衡品格的体现。其次，社会主义法治是系统之治。内含党的领导、人民当家做主、依法治国，三者共生共存，不能偏废。党的领导是人民当家做主、依法治国的方向指引和精神支柱，人民当家做主是坚持党的领导的内在要求，依法治国是人民当家做主的模式选择。如果党的领导缺位，人民当家做主便是无本之木，依法治国便是无源之水，社会性质就会崩塌，这是最大的权力义务失衡。如果人民当家做主缺失，党的领导便无从谈起。如果依法治国缺位，人民当家做主就会形同虚设，权利的崩塌最终导致社会秩序的失衡。警察依照权利义务平衡逻辑履行职责，权衡利弊，取舍利益，合理配置社会资源，这样才能实现社会主义法治。

（三）回应警察法治的美好生活期待——权利义务平衡

“警察法治是指以民主为前提和目标的依法办事的警政警务工作理念、运行机制、活动方式和秩序状态，包括整个警政警务活动中以民主作为前提和目标的依法办事的观念、原则、制度、组织和过程”[12]的观点是有道理的。当代中国社会主要矛盾的新变化影射警察法治领域主要矛盾新变化，即人民群众对警察法治的美好期待与公安机关国家权力行使与义务履行、公民权利保障与义务履行的不充分不平衡发展之间的矛盾。警察依法履职免责是完善警察法律制度、维护警察执法权威、提升公安机关执法公信力、实现良法善治的法治选择。

首先，警察依法履职免责机制中对公安机关运行国家权力的美好期待要求警察权规范运行，此种美好期待与国家权力运行不充分不平衡之间产生了矛盾，即国家权力异化——恣意侵犯权利；国家义务弱化——忽视国家补偿义务。其次，警察依法履职免责机制中对公民权利保障的美好期待是实现和保障权利，此种美好期待与公民权利享有义务履行不充分不平衡发展之间产生矛盾，即权利泛化——扭曲国家权力运行合法性，夸大国家补偿义务，恣意侵犯警察人权；义务弱化——抗衡国家权力的享有，弱化公民义务，任意妨害国家权力行使。因此，对警察法治领域的美好生活期待与权力、权利和义务不充分不平衡发展矛盾重重，对人民警察依法履职的美好期待与权力、权利和义务不充分不平衡发展息息相关。构建权力义务、权利义务平衡的警察依法履职免责机制是回应对警察法治领域美好生活期待的重要路径。

三、警察依法履职免责机制法治实践进路

（一）以权利义务平衡的法律思维方式对接警察依法履职免责机制法治实践

“所谓法律思维方式，也就是按照法律的逻辑（包括法律的规范、原则和精神）来观察、分析和解决社会问题的思维方式。”[13]平衡思维究竟是什么？法治内含依法办事的行为方式，这种行为方式要想成为至上的信仰、行为的习惯，必须依靠主观的引导、控制，即思维方式。平衡法律思维方式就是按照权利义务平衡的法律逻辑观察、分析和解决社会问题的思维方式。在当代中国社会主要矛盾新变化背景下，对于推进依法治国、依法执政、依法行政，解决中国社会发展中权利义务失衡引发的矛盾和冲突具有调节器的作用。权利义务平衡的法律思维方式内构依法办事的平衡心理，权利人以权利义务平衡思维方式认同自己在义务人履行义务的限度内行使权利的心理，义务人以权利义务平衡思维方式认可自己履行义务是权利人享有权利的前提。权利义务平衡的思维方式外建依法办事的平衡行为方式，权利人以权利义务平衡思维方式指引权利行使，调整权利预期，义务人以权利义务平衡思维方式督促义务履行，调整义务维度，实现良法善治的法治目标。

警察依法履职中需要贯穿权利义务平衡的法律思维方式。首先，警察权行使的形式与实质正义决定任何公共决策者和私人决策者都要认同自己在权利限度内享有权利、在义务范围内履行义务的思维方式。警察不因侵犯公民、法人或者其他组织合法权益承担责任，公民、法人或者其他组织可以通过国家补偿弥补损失。其次，警察依照法律行使国家权力，要认同自己只能在权力限度内享有职权，在义务范围内履行职责的思维方式，超越职权的行为无效且需要承担责任，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，国家要承担补偿责任。警察依法履职免责机制对接权利义务平衡的法律思维方式，能够纠正警察滥用权力、超越权力造成公民、法人或者其他组织合法权益被侵犯的失衡状态，纠正警察依法履职自身合法权益被侵犯的失衡状态，纠正公民权利失范的失衡状态。法治公安建设成果包括人民警察执法权益保障的建设成果，而这依赖于是否在警察依法履职免责机制中适用平衡法律思维方式，并使用此种思维方式形成行为预期，采取行为评价行为。

（二）以权利义务平衡的法律原则对接警察依法履职免责机制法治实践

法律原则的态势非常复杂，古今中外对法律原则的概念的界定存在差异。但是，学者对法律原则的基本核心领域仍有共识。“法律原则是法律的基础性真理、原理或是为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点。”[14]“原则不是研究的出发点，而是他的最终结果。这些原则不是被应用于自然世界和人类历史，而是从他们中抽象出来，不是自然界和人类去适应原则，而是原则只有在适合于自然界和历史的情况下才是正确的。”[15]美国法学家罗尔斯在《正义论》中指出：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作所产生的利益之划分的方式。”罗尔斯将正义分为形式正义、实质正义和程序正义。形式正义原则、实质正义原则、程序正义原则均具有权利义务平衡的法律后果。

形式正义的具体体现是法律面前人人平等。人民警察不因性别、警衔、职级不同而在警察依照法律行使国家权力中享有特权，包括扩大权力，模糊权力界限和缩小义务，对义务作限制解释。任何人不因行为性质、主体身份、主观过错不同而在警察依法履职中享有侵犯依法履职的警察人身、财产、人格权的特权，或者放大放弃自己在法律允许的范围内履行义务的义务。

实质正义的具体体现是法律制度本身具有正义属性。警察依法履职免责机制作为警察法律制度，在考察标准上兼顾形式考察和实质考察平衡。警察依法履职免责机制具有客观表现和主观过错的平衡，即主体、程序、结果的客观标准和正当性的主观标准的平衡。同时，警察依法履职免责具有内在认定与外在救济的平衡，即内在主客观考察标准和外在国家救济弥补的平衡。警察依法履职免责机制的主客观标准平衡，不仅能够纠正形式考察的偏激引发的执法主体心理失衡，而且能够纠正片面的形式考察产生的被执行人及其他公民、法人或者组织义务的扩张和权利的扩大引发的失衡。警察依法履职免责机制的内在认定与外在救济的平衡，不仅能够纠正外在救济缺失引发的公民权利心理失衡、利益失衡，而且能够纠正外在救济忽视引发的警察侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的恣意。这种形式与实质考察标准的平衡体现了警察依法履职免责机制本身具有“合理分配社会利益”的实质正义。

程序正义的具体体现是法律制度的操作过程符合正义要求。2016年发布的《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》第84条规定了警察依法履职免责机制，但是其他法律条文并未对警察依法履职免责的认定机构、程序措施、救济内容等作出具体规定。2018年12月7日公布、2019年2月1日生效的《公安机关维护民警执法权威工作规定》第14条在我国法律制度中首次确立警察依法履职免责机制，同时对警察是否依法履职，是否侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，主观上是否有过错的认定机构、程序措施、救济内容作出具体规定。此外，警察依法履职免责的操作过程还要遵守民事和刑事法律规范，国家补偿程序要遵守国家补偿法。一系列操作过程的程序性规定，最大限度降低警察依法履职免责适应中各种矛盾和冲突，平衡国家权力、义务与公民权利、义务，真正实现法律“合理分配社会利益”的实质正义。

（三）以大数据警务对接警察依法履职免责机制法治实践

互联网时代，我们每敲击一下键盘都会成为这个时代大数据的一部分。随着互联网时代的到来，公安机关行政执法和刑事司法信息都是警务大数据的一部分，而警察依法履职免责案件中依法履职的事实、主观是否具有过错的事实、侵犯的合法权益、国家补偿的实施情况等信息正是警务大数据不可或缺的一部分。互联网+时代构建警务数据公共平台公开不涉密的警务数据是实现公众知情权的应有之意，是拓宽社会监督渠道、倒逼警察执法规范化的明智之举，对于倒逼公安机关“同案同判”、提高执法规范化水平、提升执法权威具有重要意义。

首先，公开警察依法履职免责案件相关数据可以实现国家信息公开义务与公众信息知情权利的平衡。不涉密的警务数据是公安机关在警察依法履职过程中获取的公共资源。公安机关作为公共治理机关，既享有依法获取公共资源的权力，也负有履行公开其依法获取的公共资源的义务。公众作为社会治理的参与主体，有宪法赋予的知情权。公安机关片面维护其获取、保存、使用公共资源的权利，忽视公开公共资源的义务，会导致社会资源分配不均衡，国家机关权力义务、国家权力与公民权利失衡，社会矛盾激化。

其次，公开警察依法履职免责机制案件相关数据可以实现监督权利与接受监督的义务的平衡。警察依法履职免责适用于客观具有依法履职事实，但是主观不具有过错的执法事实。公开国家补偿情况是公民、法人或者其他组织监督国家机关行使权力的权利，是公安机关接受监督的义务，能够平衡公民、法人或者其他组织对警察依法履职免责机制的监督权利与公安机关对警察依法履职免责认定的被监督的义务，纠正公安机关恣意认定警察依法履职事实、随意适用免责机制的失衡。