统战领域监察工作特殊性的解决思路——监察法中监察对象的差别化界定

许亚洁

（华东政法大学， 上海200042）

一、 问题的提出

在监察机关， 特别是针对统战系统开展监察往往在实务操作中产生以下疑问： 一是统战干部受到监察监督毫无疑问， 但具有影响力的统战工作对象是否都应当受到国家监察？ 特别是一些 “网络大V”、 网络作家等代表性群体， 其影响力不亚于官方媒体。 国家往往希望代表人士发挥主流作用， 积极引导网络环境健康发展， 但如果代表人士的行为举止及言论等不符合政治导向， 是否应当受到监察监督？ 二是根据 《国家监察委员会管辖规定 （试行）》 （以下简称《管辖规定》） 第4 条第（六） 项，明确把政协委员等纳入监察对象。 然而， 诸多政协委员仅是非公经济代表人士或其他社会人士， 此时， 监察权介入的理论依据是什么？ 三是在相关社会组织中， 其管理层大多为非体制内人士， 国家监察权是否应当介入？ 介入的理论依据是什么？

要回答上述问题， 必须从监察对象的类型和特征上寻求答案。 《中华人民共和国监察法》 （以下简称 《监察法》） 第15 条第 （一） 项和 《管辖规定》第4 条第 （一） 项， 从身份的角度认定 “公务员”及“参公人员” 为监察对象； 《监察法》 第15 条第（二） 项和 《管辖规定》 第4 条第 （二） 项， 用“从事公务” 来限定管理公共事务组织中的工作人员； 《监察法》 第15 条第（三） 项用“管理” 来限定国有企业人员， 《管辖规定》 第4 条第（三） 项，用“领导、 组织、 管理、 监督” 来进一步限定“国有企业管理人员” 的范畴。 问题是， 对上述人员开展监察的理论依据是什么， 是相关职位所带来的身份？ 还是公职人员的职务行为？ 还是二者必须兼有？ 同时， 《管辖规定》 第11 条规定了监察“调查”包括职务犯罪， 职务犯罪中“国家工作人员” 的实质标准是 “从事公务”［1］。 在涉及职务犯罪时， 必定需要根据我国刑法定罪量刑。 可见， 监察对象的认定需要与刑法中的职务犯罪主体保持一致。 《监察法》 规定监察对象是行使公权力的公职人员， 那么为实现监察法和刑法的协调衔接， 监察对象就应当是刑法中职务犯罪的主体。 但是， 在监察法领域， 如何以刑法理论为基础具体划定监察对象， 仍是需要进一步讨论的问题。 目前， 关于监察对象的定义和类型化研究比较缺乏， 导致监察法和刑法的衔接适用上存在疑问。 本文主要围绕监察对象， 即行使公权力的公职人员进行深入分析， 以期为两法的协调衔接及司法适用提出合理路径， 进一步提升针对“公职人员” 的专门性监察监督。

二、 认定监察对象的不同观点与批判

（一） 国内有关监察对象界定的分歧

《监察法》 赋予监察机关对行使公权力的公职人员开展监督、 调查、 处置的权力。 其中的 “调查、 处置” 必定涉及与刑法的实体衔接及刑事诉讼法的程序衔接， 因此， 为实现法律之间的协调衔接， 可以借鉴刑法理论对监察对象进行界定， 目前存在着不同观点。

基于刑法的相关理论， 学界对此提出了不同观点。 其一是身份说。 其来源于刑法中的职务义务违反说。 这一观点认为监察对象认定的核心是其是否具有公职人员身份， 凡是具有公职人员身份的， 就属于监察对象。 反之， 即使行使了公权力但不具有公职人员身份的， 也不属于应当对其开展监察的监察对象。 比如， 认为企业环保协会中负责受理企业环保资质备案审核的相关工作人员， 并非公职人员。 其二是功能说。 其来源于刑法中的法益侵害说， 单纯的违反义务但并不具有法益侵害危险的行为， 不再具有处罚的合理化依据。 也就是说， 公职人员的本质是 “行使公权力”， 是否认定为监察对象要看该人员的行为是否直接 “影响” 或 “作用”于公权力的展开， 至于是否取得行政法上的公务员、 事业单位、 参公“编制” 或“职位” 等并非所需关注的重点。 换言之， 即使不具有相关身份但行使公权力的， 也应当认为是行使公权力的公职人员。 于此相对， 具有相关职位和编制但单纯从事付出劳力的劳务工作， 则不属于公职人员。 如根据专业技术开展教学活动和医疗活动的教师和医师等。其三是复合说。 该观点认为 “身份” 与 “公权力”均为构成公职人员的要素， 认定公职人员首先要依据其是否具有相关身份， 然后在该身份的基础上，把履行公权力的人， 解释为“行使公权力的公职人员” 也就是监察对象。

（二） 对当前各观点的批判

1. 身份说的缺陷

身份说以国家与公职人员的内部关系作为开展监察的逻辑依据， 本身就存在着重大的缺陷。

一是不符合公权力社会化的发展态势。 随着社会的开放与法制的发展， 国家的定位在日益变化。二战时期的纳粹德国和苏联等警察国家的制度， 将国家公权渗透到社会各个方面， 不仅对思想、 文化、 价值取向等进行管制， 甚至还要对不同阶层、种族的服饰、 妆容、 发型等进行管控， 在此种国家形态下， 公权力的范围可谓无所不含。 而现代世界各国大体上均认同有限国家权力， 即“法无授权不可为”， 国家公共权力的行使主体和行使范围均不得超出法律的明文规定或授权。 此时， 国家任务在类型上具有绝对国家任务和相对国家任务之分， 前者基于国家保留原则， 立法者将其赋予国家独占行使， 如维护国家安全、 租税与司法处断等， 这些国家任务均须借助国家强制力予以完成； 后者不以国家强制力为后盾， 非以国家保留为原则， 存在着国家任务社会化的可能与必要［2］。

二是不符合公职人员行使公权力的内涵。 行使公权力的内涵不仅包括赋予相应公职人员应遵守和履行的义务， 而且还赋予了普通民众对于该公职人员基于国家公信力而产生的信赖。 相对来说， 后者更为重要。 因为仅仅从国家与公职人员之间构成的内部（职务） 法律关系出发， 并不能充分表明违背义务与应当受到追责的关联。 此时， 依据民众对国家的信赖关系， 并非身份决定履行公权力， 而是履行公权力决定身份。 也即， 行为人即使具有相关公职身份， 如果未承担履行相应公权力， 则不会侵害到民众对于国家权力的信赖， 也无法成为职务违法犯罪的主体。

三是不符合开展监察的法律目的。 开展监察的直接目的在于 “制约和监督权力” “调查职务违法和职务犯罪”， 根本目的是保护 “职务犯罪对应的法益”。 判断行为主体是否为 “公职人员” 必须立足于开展监察活动所需保护的法益为基础。 例如，事业单位中的大学教师从事教学、 科研等活动时，可能违背职务义务， 但此时不侵害职务犯罪所对应的法益， 则不应当认定为监察对象中的 “公职人员”； 但是， 如果该教师在评选毕业生的论文、 决定毕业生答辩成绩等工作上违背职务义务， 存在收取好处放宽审核标准等行为， 则侵害了职务犯罪所保护的法益， 就属于监察法上的 “公职人员”。 因此， 身份说完全不考虑职务行为的法益侵害性， 将“行使公权力” 的过程单一化、 静态化。

2. 功能说的不足

当法益保护理论取代单纯的义务违反说后，“功能说” 就成为主流通说。 但目前 《监察法》 上功能说的核心思想是用“行使公权力” “从事管理”等不确定的功能概念， 作为界定公职人员的根据。同时又把刑法分则中相关职务犯罪的罪名全部纳入公职人员犯罪的范畴①， 授予监察机关调查处置的权限， 更加模糊了“行使公权力” 的判定标准。

一是相关罪名中的 “国家工作人员” “利用职务” “行使公权力” 等“功能”， 作为犯罪构成具有不同规范意义。 我们对比非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪、 金融工作人员购买假币、 以假币换取货币罪、 重大责任事故罪等纳入公职人员职务犯罪的罪名， 会发现各罪中“行使公权力” 的范畴各不相同。 在不同的规范内涵中， 其背后的法理并不一致， 也难以归纳出共同的本质。 所以在界定“公职人员” 定义时， 应当斟酌不同情况下 “行使公权力” 的本质， 框定“公权力” 的合理范畴。

二是不符合监察职务犯罪所保护的法益。 《监察法》 第15 条规定， 公职人员与行政法意义上的行政主体存在区别， 必须是 “行使公权力” 的人，但行使公权力的公职人员仍是泛化的概念。 也就是说， 立法者创设这一规范时， 其本身就是面对抽象的 “公权力” 概念， 从立法角度无法作出具体判断， 而需要结合不同的“职能” 加以细化定义。 在这个解释的过程中， 就可能因为追究违法犯罪而忽视法益保护的内在需要， 从而对公职人员出现不同的定义， 出现“宽严不一” 的现象。 如把国有媒体的记者认定为 “国家工作人员”、 把从事科研的大学教授认定为 “国家工作人员”②等， 呈现出刑法上和监察法上的恣意扩张态势。

3. 复合说的缺点

与其他学说相比较， 复合说采用 “身份” 和“公务” 的双重标准。 “公职人员” 的认定范围明显小于二者。 这虽然有利于确保 《刑法》 和 《监察法》 的谦抑性， 但却不符合全面监察 “公职人员”行为的实质要求， 也不符合监察全覆盖的法理本质， 失去了设置监察的初衷。 一方面， 在选取“身份” 作为筛选条件时， 会首先落入“身份说” 的窠臼， 过分限缩了 “公职人员” 的范畴； 另一方面，与 “身份” 考量之同时， 采用 “功能说” 进行界定， 亦丧失了“功能化” 模式的应有之义， 因为身份往往本身就具备功能， 所以 “复合说” 看似完备， 实则逻辑失据。

三、 监察对象定义的差别化界定

（一） 监察对象差别化界定的正当性依据

基于对上述观点的反思， 寻求一个放之四海而皆准的“公职人员” 定义是存在疑问的， 因为行使公权力的“人” 的工作与职能本身就处于运动与变化之中。 因此， 必须从法律解释学的层面， 立足于“公职人员” 具体对应的需要开展监察的 “权力内涵”， 从而进一步明确具体开展监察时的监察范围。针对“监察范围” 这一亟待解决的问题核心， 兼顾考量“功能” 与“身份” 两个面向， 通过将监察的“程序” 与 “实体” 综合分析， 针对不同监察对象采取不同的监察手段。

动态化与差别化的监察对象范围框定立足于不同“从事公职” 人员所面向的“公权力” 性质。 对“公职人员” 的 “公权力” 进行差别化界定， 从而避免僵硬和教条的抽象性定义。 其正当性依据在于：

一是针对不同类型公职人员开展监察适用的“实体法” 不同， 各项“实体法” 所保护的“法益”也不同。 开展监察重点围绕 “监督、 调查、 处置”三方面内容。 其中“监督、 调查” 可以认为是“程序事项”， 统一受 《监察法》 调整， 但 “处置” 作为实体事项， 适用的法律与依据就更多了。 基本看来主要有 《中华人民共和国刑法》 （以下简称 《刑法》） 《中华人民共和国公务员法》 （以下简称 《公务员法》 ） 《公职人员政务处分暂行规定》 《事业单位处分暂行规定》 《行政机关公务员处分条例》 《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》 《行业协会商会综合监管办法》 《社会团体登记管理条例》， 等等，不同的实体法保护的 “法益” 程度亦不相同。 如《行政机关公务员处分条例》 《公务员法》 等保护公权力正当行使这一“法益” 的手段更严厉、 更具有威慑性； 而 《行业协会商会综合监管办法》 《社会团体登记管理条例》 等保护“法益” 的手段相对较为温和， 也不那么具体。 此外， 我们从“监察” 的含义来看， 监察是“监督、 调查、 处置” 的动态过程， 其中监督什么、 调查什么、 处置什么都来源于监察对象所适用的不同领域的不同法律法规的规定。 这种监察权的行使强度和具体方式必然会依据不同领域的实体法而发生变化。

二是《监察法》 第3 条所述“公权力” 与“公职人员” 乃是作为一般描述性条款， 目的是能够概括不同类型的 “公权力” 与 “公职人员”， 所以存在区别化界定的必要。 “权责对等” 乃是行政法律关系中的重要原则， 同时“权力受监督” 中的“监督” 也应当与“权力” 匹配， 这在《刑法》 上体现为罪刑法定与平等原则。

三是 “公权力” 与其映射产生的 “公职人员”本身的身份具有动态性。 如知名篮球运动员、 企业家、 全国人大代表姚明， 作为运动员和企业老板这一身份时， 不属于 “公职人员”， 当然不属于 “监察对象”， 但是， 当其作为全国人大代表履行职务时， 按照 《管辖规定》 第4 条第 （六） 项之规定，就属于监察对象。 这种情况往往出现在社会普通公众兼职履行行使公权力的职务时， 诸如人大代表、政协委员、 人民陪审员、 社会监督员等。 因此， 为了要坚持监察全覆盖， 又不能将国家监察权力过度延伸到社会私领域， 差别化界定“公权力” 与“公职人员” 具有必要性。

“行使公权力” 是所有 “公职人员” 最本质、最基础的共同特征。 “公权力” 不同于 “私权利”，也不同于法人内部的“工作权力” 和“劳务权力”，因此具有进一步明晰化的需要。 根据《监察法》 第3 条和第15 条有关 “公职人员” 的定义， 其采用的实质标准就是 “行使公权力”。 但是我国 《监察法》 对“公职人员” 的定义一方面是过于抽象， 另一方面又对 “公职行为” 的类型缺少模式化界定。这导致目前出现了 “行使公权力” 的 “公职人员”的定义上的模糊。 以德国、 日本、 我国台湾地区为例， 《德国刑法》 中不仅指出了 “任职” 要件， 同时也用了 “担任公法上之勤务者” 来进行约束兜底， 起到了“全覆盖” 的作用③； 《日本改正刑法草案》 中“在国家或地方公共团体之组织内， 具有一定职务权限之人， 以及其他依法令从事于国家或地方公共团体事务之职员”， 也是将 “人” 的要素与“职” 的要素相结合； 我国台湾地区刑事法律规定将 “公共事务” “法定权限” 两者结合， 并将 “身份” “授权” “委托” 三要素进行层次化④， 对 “公职人员” 的定义更加细致。 可见， 在具体实践过程中， 如果监察人员无法明确“公权力” 的含义， 就会造成“公职人员” 的定义要么被过分扩张， 导致监察权的泛化； 要么过分限缩， 导致监察 “全覆盖” 的目标无法实现。 这就需要监察干部正确理解“公权力” 的本质。

（二） 监察对象差别化认定的基础构建

根据公共管理学的理解， 公权力是一定人类共同体（国家、 社团、 组织等） 为生产、 分配和供给公共物品和公共服务（制度、 安全、 秩序、 社会基础设施等）， 促进、 维护和实现社会公平正义， 而对共同体成员进行组织、 指挥、 管理， 对共同体事务进行决策、 立法和执行的权力。 根据上述理解，公权力的表现形式是对一定人类共同体之公共事务的管理活动。 所以， 从监察的本质来理解， 监察不是对特定人的监察， 而是对特定人开展的特定行为的监察。 那么， 由此延伸出两个问题， 一是公共事务该如何界定， 二是管理活动该如何界定。 对这两点的考量， 分别形成了监察意义上的X 轴与Y 轴，二者结合便产生了对 “公权力” 大小的不同 “坐标”。

公共事务， 从其字面意思上来看， 必然是涉及某一群体的事务。 那么我们根据特定群体与权力之间的意志自由情况， 可以将广义的“公共事务” 细分为受绝对支配的国家权力行为、 受相对支配的社会权力行为、 可自由支配的公共服务行为。 首先，国家权力行为是公共事务中最常见的类型， 是伴随着国家的诞生而产生的行为， 是基于国家强制力和国家统治力而与社会群体发生法律关系的行为。 它的行使载体为国家机关， 具体从领域看可以分为立法、 行政、 司法、 监察、 国家考试等类别。 从地域看可以分为中央的国家事务和地方的国家事务。 在法益保护理念中， 国家权力行为必须以国家法益为核心， 亦即国家权力行为必须纯粹为公共利益而行使。 这是区分国家权力行为与其他行为的关键要素。 其次， 社会权力行为是行使主体非基于强制力和国家统治力， 在私有领域（私法领域） 与特定群体发生法律关系的行为。 这种行为又与公共职务或国家事务存在一定关联， 属于国家事务的衍生事务。 其主要目的虽然一般也为实现社会公共利益，但不排除其存在团体利益追求。 最为常见的包括行业协会向特定群体发出行业排行评定、 颁发荣誉、特定领域的基金会下发助学贷款、 扶持资金等。 社会权力行为虽然不像国家权力行为可以基于国家力量进行， 但权力行使者与相对人之间仍然不属于平等地位， 具有实质意义上的位阶差别。 笔者认为，这种差别可能来自于历史， 如历史上我国的宗教活动就由政府进行指导引导管理， 不得与国家行政权力发生冲突； 也可能来自于法律， 依据法律授权或国家机关委托而行使权力的， 应当按照 《监察法》第15 条认定为行使国家权力。 总之， 不能仅仅看行使主体为社会组织就认定为在行使社会权力。 最后， 公共服务行为是行使主体基于私法或平等主体间协议的授权， 对特定群体人员发生管理服务法律关系， 一般不涉及公共职务或国家事务。 同时， 公共服务行为人与相对人之间属于法律上的平等主体， 如物业公司对居民小区的管理服务行为、 医生对相关床位的病患进行管理服务行为、 教师在课堂对违规学生的教学和惩戒行为等。 根据上述分类，我们认为， “公共事务” 应当限缩为前两种事务， 因为最后“公共服务” 其中的“公共” 并不是一种法律定位， 而是“面向公众” 的缩指， 这与整个国家的开放程度与经济政策相关。

就管理活动而言， 任何开展公共事务的组织都具有对内管理与对外管理两项任务， 其中对内管理是相关组织或单位的内部事务， 不具有外在的可诉性； 而对外管理必然与其他单位或其他自然人发生法律关系， 具有法律上的可诉性。 就对内管理而言， 主要包括文件管理、 自有资产管理、 人事管理、 后勤管理等事项。 对外管理则包括与其他第三人发生法律关系的诸多宽泛的行为。

基于上述分类， 就产生了六种不同的行为类型， 分别为： 国家权力行为中的对内管理行为和国家权力行为中的对外管理行为、 社会权力行为中的对内管理行为和社会权力行为中的对外管理行为、公共服务行为中的对内管理行为和对外管理行为。

四、 监察对象的类型化界定

监察法中对于“公权力” 和“管理” 的定义并不应是一个词语搭配的问题， 而是应当基于监察权力适配的问题。 所以， 在“公权力” 的差别性界定中， 区分对哪些公共事务的管理活动属于应受监察的公权力、 哪些公共事务属于纯自我控制领域的私权利事务是一个关键点。 所以， 要立足监察意义上的界分点， 根据监察“监督调查处置” 的职能， 讨论相关行为与相关主体的监察必要性， 从而确立“红线”。

（一） 坐标一： 国家权力行为中的对内管理行为

该类行为主要由 《公务员法》 《事业单位人事管理条例》 等专门法律制度进行调整。 以《公务员法》 第59 条为例， 其中列举了不得有 “拒绝执行上级依法作出的决定和命令” “泄露国家秘密或者工作秘密” 等一系列禁止性条款， 随后第61 条给予了监察机关处置权限。 贪污行为、 私分国有资产行为、 买官贿选行为等也是对内管理关系， 基于《刑法》 和 《管辖规定》 明确保护相关法益， 也使得监察机关具有监察权限。 总之， 虽然国家权力行为中的对内管理行为不具有可诉性， 但监察机关仍然对其具有监察权限。

（二） 坐标二： 国家权力行为中的对外管理行为

该类行为是监察法及监察机关开展监察的重点行为， 也是比较容易区分和判断的行为。 值得注意的是， 此处的国家权力行为必须是真实具有国家权力的人实施的行为。 诸如假冒国家公职人员， 行使“权力”， 对公共财物进行窃取或侵占， 不能归属于监察机关开展监察的范围。 但此处亦有可能涉及国家权力行为对内管理行为不作为而使得监察机关行使监察权。

（三） 坐标三： 社会权力行为中的对内管理行为

该类行为一般不是应受监察的行为， 原因主要有： 一是社会权力行为首先是私法领域支配下的行为。 比如某行业协会的《协会章程》 规定了关于员工上下班的管理规则， 那么违反该规则的员工就要依据该规则进行处理， 不需要引入国家监察权。 二是社会权力行为中的对内管理行为不涉及社会性。例如协会、 学校的相关管理层的内部变动不会影响其行使社会权力的本质职能。

（四） 坐标四： 社会权力行为中的对外管理行为

该类行为是《监察法》 出台后， 值得探讨的类型。 目前行使社会权力中的对外管理行为是承担公共事务管理的重点， 对公民的影响力度并不弱于国家机关， 例如， 接受不特定公众捐赠资金的扶贫组织， 其开展扶贫帮困项目是否公平公正合法， 直接影响公民的捐赠目的是否实现及相对人的生活状况是否改善； 企业协会向会员企业开展的优秀会员企业评定等工作， 直接影响相关企业的生产经营活动或间接影响企业的未来融资发展状况。 这些社会权力的行使， 往往没有直接的国家权力予以介入， 但对不特定群体的权利产生较大影响。 笔者认为， 为了实现国家监察“全覆盖” 的目的， 对于该等社会权力行为中对外管理性行为， 应当开展监察监督。

（五） 坐标五： 公共服务行为中的对内管理行为

这类行为不应当纳入监察范围。 其一， 与社会权力行为中的对内管理行为一样， 这是属于私法领域内的自我管理行为， 不具有社会广泛的影响力，不需要国家监察的介入。 其二， 这类行为的救济手段在经济法中都有较为完备的体现， 如 《劳动法》《劳动合同法》 等， 受影响的个人可以通过个体救济就完成对可能存在的违法行为的惩戒。

（六） 坐标六： 公共服务行为中的对外管理行为

关于此种行为在学界上经常存在争论， 如普通医务工作者对其分管的病患进行管理服务的行为、教师对其分管负责的班级进行管理服务的行为是否属于监察监督范畴等。 从监察的目的看， 核心在于制约和监督“公权力” 的行使。 但如前所述， 公共服务中的“公” 不是映射至监察法意义上的“公权力” 的范畴， 而是“面向公众” 的缩指。 因此， 公共服务行为中的对外管理行为都不是监察对象。 值得注意的是， 公共服务的范围也受到社会整体发展的制约。 例如， 在计划经济时代， 商店或者供销社的营业员开展销售的行为等由于具有分配国家物资的职能， 所以毫无疑问可以被认定具有“公权力”。但是在市场经济时期， 这种商店营业员的相关行为已经属于《合同法》 等私法调整的范畴， 属于公共服务的范围。 更为复杂的争论在于大学教授、 国有科研机构等科研人员使用国家经费开展科学研究的行为是否属于监察监督范畴。 根据上述“坐标法”，首先科学研究行为是否属于履行国家权力行为？ 有的学者主张这类科研活动属于受国家委托管理、 经营国有资产， 属于国家公权力的行使。 但其实， 从行为具体来看， 科研委托合同并不包括对经费的保值增值要求， 而仅仅是授权科研人员领取、 使用、支出、 流转等操作， 并不能对任何第三人或面向对象造成“公权力” 的侵害损害。 其次， 科学研究行为是否属于社会权力行为？ 部分学者主张科研行为面向社会开展， 可能对社会整体发展进程产生影响， 并对公众的健康、 安全、 经济等各领域产生不特定的间接作用， 所以属于社会公权力的行使。 然而， 值得注意的是， 科研活动与公众产生的仅仅是间接影响， 而与科研活动开展直接发生关系的是科研活动的合同相对人 （赞助人）， 因此这种行为应当属于公共服务行为而不是社会权力行为。

这些坐标为统战系统开展监察工作引入了独特且具体的“红线”。 在此可以回答开篇提出的问题。首先， 监察监督介入的大前提是相关统战工作对象至少要具备前文所述的 “社会权力”。 以 “网络大V”、 网络作家等代表性群体为例， 如果该统战工作对象接受了国家资金的扶持或接受了国家给予的评先评优奖励或其他政治待遇， 则应当视为该统战工作对象接受承担积极引导网络环境健康发展的社会权力和社会责任。 这种社会权力和责任相当于接受国家扶持时应当作出的承诺， 属于社会权力行为中的对外管理行为。 如果该“网络大V” 发表了侵害国家利益的言论或错误引导舆论， 应当受到监察监督。 反之， 某网络作家虽然影响很大， 但从未接受国家任何奖项、 扶持或政治待遇， 不能因为其社会影响大而当然地拥有社会权力， 不能对其进行监察监督。 其次， 非公经济代表人士和社会人士担任行使公权力职务的， 不能当然地认为其就是监察对象而要结合其具体行为来看。 如果仅仅是日常生活中接受员工的赠礼， 就仅是社会服务行为中的对内管理行为， 不能适用监察监督； 但如果其基于政协委员的权力接受贿赂， 进行贿选、 封官许愿等， 就是国家权力行为中的对外管理行为， 应当受到国家监察监督。 最后， 对于社会组织来说， 也要从具体行为着手， 分析监察监督的必要性。 例如基督教会举行内部换届选举主教， 虽然选举主教对教徒感情具有间接影响， 但仍属于社会权力行为中的对内管理行为。 即使存在通知流程、 会议方式、 表决票数等不符合社会组织相应章程的情况， 也不应进行监察监督。 反之， 如果佛教协会利用工作便利， 侵吞或挪用信徒捐献的香火钱， 则应当属于社会权力行为中的对外管理行为， 国家监察监督应当予以介入。

注释：

①《国家监察委员会管辖规定（试行）》第四章，将全部职务犯罪罪名纳入“行使公权力的公职人员”犯罪管辖。

②陈英旭贪污案，杭州市中级人民法院（2013）浙杭刑初字第36 号刑事判决书。

③《德国刑法》第11 条第1 项第2 款至第3 款规定，“公务员，谓依德国法：a.任公务人员或法官者；b.担任其他公法上之勤务者；c.其他经指定在官署或其他机关或其委托从事公共行政工作者。 第11 条第1 项第4 款规定：“对于公法上之勤务负有特别义务者：系指虽非公务人员，但a. 于官署或其他单位内执行公行政任务，或b. 于专业团体、联合团体、企业或事业单位中、为了官署或其他单位，而执行公行政任务；且同时根据法律，形式上承担妥善履行上述机关职责之义务人员。 ”

④我国台湾地区刑事法律规定 “称公务员者， 谓下列人员：一、依法令服务于国家、地方自治团体所属机关而具有法定职务权限，以及其它依法令从事于公共事务，而具有法定职务权限者。二、受国家、地方自治团体所属机关依法委托，从事于委托机关权限有关之公共事务者。 ”