论环境公益诉讼原告主体资格之范围与顺位

牛秉儒

（上海政法学院经济法学院 上海201701）

从环境公益诉讼产生和发展的历程来看，环境公益诉讼的内涵有以下几个方面：一是环境公益诉讼目的是为了社会公共利益，不得为个体谋私利。二是环境公益诉讼是一种诉讼法律活动，因此必须遵守一国的诉讼法律制度。三是并非任何人或任何组织都可以提起环境公益诉讼，若欲提起公益诉讼，必须首先符合本国法律规定的主体资格条件，成为诉讼上的正当当事人。目前对于环境公益诉讼的原告主体资格范围，我国民诉法、环保法、海洋环境保护法和行政诉讼法作出了不同的规定，这种法律规定上的不一致引发了诸多争议，也导致了法律适用上的混乱。本文试图从理论和实务的角度对现行法的规定加以检讨。

一、环境民事公益诉讼的原告主体范围

《民事诉讼法》第55条规定了法律规定的机关、有关组织和人民检察院有权提起环境公益诉讼，唯对“法律规定的机关”语焉不详，理论和实践上在《民事诉讼法》修订前后一直存在着严重分歧。有学者笼统地认为行政机关都可以提起环境公益诉讼[1](P152)；有学者认为只有符合《环境保护法》第58条规定条件的社会组织才可以成为环境公益诉讼的主体[2](P114)，这种观点反而推之就是所有的行政机关均不可提起环境公益诉讼；还有学者认为，严格解释的话目前符合《民事诉讼法》第55条规定具有原告资格的“机关”大概仅有《海洋环境保护法》中的“行使海洋环境监督管理权的部门”（包括海洋局、海事管理部门及渔业水产主管部门等）”[3](P156)，汪劲先生持类似观点，但没有表明是否“仅有”之意[4](P331)。最近有学者在肯定行政机关可以提起环境公益诉讼的基础上，进一步说明行政机关具体包括省级政府或市级政府及该两级政府转授权的部门或机构、行使海洋监督管理权的机关和实际支出了应急处置费用的机关[5]。另外，环境公益诉讼的原告主体资格范围是否应扩展至个人，学者们也提出了不同的看法。下文的探讨围绕上述争议而展开。

（一）严格区分生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼

2019年6月5日，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2019〕8号）（以下简称“《若干规定（试行）》”），将政府部门以及实际支出应急处置费用的机关提起的诉讼界定为生态环境损害赔偿诉讼，从而区别于环保组织提起的环境公益诉讼。其理论基础在于，前者侧重维护的是国家利益，保护的是国家的物权，而后者侧重维护的是社会公共利益，保护的是公众的环境权益。当然，从理论层面分析，广义上的“公益”包含了国家利益和社会公共利益，正如学者指出的“公益应该有两层含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益；公益的第二层含义是指国家的利益”[6](P81)。在此意义上，将生态环境损害赔偿诉讼视为民事公益诉讼，并进而认为省级政府或市级政府及该两级政府转授权的部门或机构、实际支出了应急处置费用的机关也是提起环境民事公益诉讼的原告，倒也未尝不可。但既然最高司法机关对生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的区分已作出有权解释，作出了不同的制度设计，在这样的情况下仍将二者混为一谈，难免引起理论上的混乱和实践上的困惑。

（二）海洋环境公益诉讼的唯一适格原告是海洋行政监督管理机关

依据《海洋环境保护法》第89条第2款规定，海洋行政监督管理机关有权提起海洋环境诉讼，此类诉讼究竟是普通的民事诉讼，还是海洋环境公益诉讼，存有不同看法。最高人民法院《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》肯定了此类诉讼兼具普通民事诉讼和民事公益诉讼的性质。笔者认为，最高人民法院司法解释持如上立场，缘于无论是理论上还是实践上国家利益与社会公共利益的界限十分模糊，即使在立法层面，《民法通则》《合同法》《民法总则》虽然均对国家利益和社会公共利益做出了分别规定，但并未界定其含义，概念上存在模糊空间。“国家利益不仅在形式上表现为社会公共利益，而且也确实包含有社会公共利益的内容。因此可以说，所谓的国家利益就是统治阶级的利益与其支配的社会公共利益的一种混合”[7](P133)。海洋环境污染案件侵害的法益典型地同时包含了国家利益和社会公共利益，如果我们非要划分国家利益和社会公共利益进而区分普通民事诉讼和民事公益诉讼，这不仅对环境保护没有实益，反而给司法适用人为制造难题，于是最高人民法院不再纠缠于这一问题，而是从便利司法实践操作的角度，规定其兼具普通民事诉讼和民事公益诉讼的性质。海洋行政监督管理机关提起的涉海诉讼，无论是代表国家利益还是代表社会公共利益，都可以归结为“公益”并称之为公益诉讼，同时站在维护国家所有权的角度，又可以称之为普通民事诉讼。

基于上述海洋行政监督管理机关提起的涉海诉讼性质的分析，海洋行政监督管理机关有权提起海洋环境公益诉讼应该已不存争议。进一步提出的问题是海洋行政监督管理机关是否为海洋环境公益诉讼的唯一适格原告，我们的结论是肯定的。从司法实践的效果来看，因为海洋生态环境管理的专业性很强，海洋的流动性也很大，生态环境损害的证据固定、鉴定、索赔、修复等方面的专业知识不是社会组织和检察机关所能掌握的，它们难以担当其责，因此就目前而言，将海洋环境公益诉讼的原告主体仅仅限定为行使海洋环境监督管理权的部门这一类国家机关是有其合理性的。

（三）法律没有规定也不应规定行政机关可以提起陆上环境公益诉讼

《民事诉讼法》第55条在“机关”之前使用了“法律规定的”这一限定语词，对此应做限缩解释。其一，基于立法机关、人民法院的性质，将二者排除在外毋庸赘言；其二，本条已对人民检察院提起环境公益诉讼作出了专门规定，自然也应将其排除在“法律规定的机关”之外；其三，行政机关限于“法律规定的”，此处的“法律”应仅指相对于《民事诉讼法》的特别法。纵览我国现行的所有环境保护法律法规，除《海洋环境保护法》外，其他法律均没有规定环境保护行政部门或其他行政机关作为环境民事公益诉讼的主体。因此，就陆上环境保护而言，任何行政机关均不具有提起公益诉讼的原告主体资格。笔者认为，这并非立法者的疏漏，其立法理由分析如下：

1.环境保护行政部门作为环境行政执法机关，针对污染和破坏环境的行为，完全有权力也有义务通过行政处罚的方式使问题得到解决，没有必要也不应该通过提起公益诉讼依靠司法手段来解决。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26条准许原告在诉讼请求全部实现的情况下撤诉的规定表明，环境民事公益诉讼与环境行政执法的目的指向相同，环境保护行政部门应积极作为。如果规定环境保护行政部门有权提起环境民事公益诉讼，反而有可能使环境保护行政部门把大量的职责范围内的事情推给司法机关，实有纵容行政机关不作为之嫌。行政执法手段相对于司法途径更具有直接性、高效性，因此在环境保护的路径选择上，理应优先选择依靠行政强制手段制裁污染和破坏环境的行为，尽量减少环境民事公益诉讼的发生。在保护和改善环境的目的已经实现的情况下，环境民事公益诉讼也就没有再进行下去的必要了。

2.《行政强制法》第50条对环境污染损害规定了代履行制度，第52条还规定了即时代履行制度。基于上述规定，环保部门也无需通过环境民事公益诉讼的方式对污染者起诉，直接采用行政强制手段即可实现环境保护之目的。

3.当污染或破坏已无法治理、恢复原状且行政处罚不足以弥补污染和破坏环境的行为给国家、社会造成的重大损失时，环境保护行政部门代表国家为国家利益提起损害赔偿之诉，其性质属于普通的民事诉讼，而不是公益诉讼[8](P234)。因为此类诉讼是基于对民法规定的国家所有权的保护，与一般民事主体基于自身私权利受到侵害而寻求司法救济并无二致，不同于严格意义上的超越个人权利基础的公益诉讼。严格意义上的公益诉讼突破了传统“诉的利益”的观念，它不是基于个人利益受到侵害，而是以维护社会公共利益为目的，赋予与争议案件无直接利害关系的特定组织或个人以正当当事人之主体地位。

4.“国家利益与社会利益的对立统一是社会主义的题中应有之义”[9]，我国是社会主义国家，国家利益与社会公共利益从根本上讲是一致的，但其区别也是不容否认的。环境民事公益诉讼的直接目的不是为了保护基于国家所有权的国家利益，而是为了保护和改善环境这种全体国民乃至全人类的社会公共利益，其实体权利基础不是民法上的国家所有权。当然，环境民事公益诉讼作为一种诉讼权利，其实体权利基础究竟是什么，学界尚争论不休。目前较为普遍的看法是公众环境权益，并主张将公众环境权益写入民法，实现民法典的“绿色化”[10][11]，这牵涉到民法典体系的构建问题。我国《民法总则》已对此作出回应，确立绿色原则为民法的基本原则，体现了现代民法的理念，即不仅要体现权利本位的理念，而且要规范权利行使行为，以更好地兼顾私人权利的保护与社会公共利益的保护。

需要指出的是，司法实践中确实存在行政机关提起环境民事公益诉讼的案例，“但从实际操作来看，提起环境公益诉讼的行政机关的类型偏少，绝大部分符合条件的行政机关并未成为各地方环境公益诉讼的主体”[12]。为数不多的案例，在很大程度上也反映了实务部门对行政机关提起环境民事公益诉讼的认识分歧和慎重态度，不能说明行政机关提起公益诉讼的正当性和合理性。

（四）环境公益诉讼原告主体范围不应扩张至公民个人

2012年《民事诉讼法》一经修正，不少学者就表达了对没有赋予公民公益诉讼主体资格的遗憾，颜运秋、余彦两位学者最早提出应当赋予公民公益诉讼主体资格[13]，蔡守秋先生也谈到，要明确规定公众“对污染和破坏环境，损害环境公益的行为，有检举、监督和依法提起诉讼的权利（包括环境民事、环境行政和环境公益诉讼）”[14]，此后至今，就此问题的学术探讨一直没有停止过。学者的观点从理论上讲不是完全没有道理，但理论不同于现实。2018年，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65件，受理检察机关提起的环境公益诉讼案件1737件[15]，实际状况与《民事诉讼法》规定的社会组织为主、人民检察院作为补充的诉讼模式大相径庭。环境公益诉讼的“国家化”趋向提醒我们，期望社会组织在短期内成为发起公益诉讼的主要力量并不符合实际。进而言之，赋予各方面都远远不及“社会组织”的公民个人提起环境公益诉讼的原告主体资格不具有现实性，反而可能引发“滥诉”之风险。

综上所述，就陆上环境保护而言，有权提起环境公益诉讼的仅限于人民检察院和符合《环境保护法》第58条规定的社会组织；就海洋环境保护而言，海洋行政监督管理机关是提起海洋环境公益诉讼的唯一适格原告。

二、污染和破坏环境案件的起诉顺位问题

（一）生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的顺位关系

基于《若干规定(试行)》，我们对生态环境损害赔偿诉讼和民事公益诉讼分析如下：

1.政府及其授权的部门或机构提起生态环境损害赔偿诉讼需要满足的条件：（1）实质性要件。适用《若干规定（试行）》的必须是发生于陆上的、严重污染环境的、对国家利益和社会公共利益造成重大影响后果的案件。一般污染环境案件以及海洋环境污染案件不适用《若干规定（试行）》。（2）程序性要件。《若干规定（试行）》限定了提起的主体，规定了诉前磋商程序。司法解释之所以规定诉前磋商程序，主要可能基于以下考虑：一是充分发挥替代性纠纷解决方式（ADR）的优势，此处的“磋商”，实质即为“和解”，和解能使双方当事人满意，产生较好的社会效果；二是政府部门参与磋商的人员与法官相比更具有专业性，实际上即使进入诉讼程序，法院裁判的依据基本上仍然是行政机关提供的证据材料，尤其是对赔偿数额的确定，法院往往直接采信行政机关下属的环境监测中心所做的鉴定报告，因此，如果让案件直接进入司法程序，不仅浪费司法资源，还会引起被告方对司法公正性的质疑；《若干规定(试行)》针对的污染环境案件具有后果的严重性、事件的突发性、区域的重点功能性等特点，需要政府及时应对，如果让案件直接进入司法程序，漫长的诉讼程序可能会贻误良好的恢复时机；三是体现了政府应当积极作为的现代法治国精神，回应了人民对政府的期待。

2.生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的衔接问题。根据《若干规定（试行）》第16、17、18条，民事公益诉讼主体和政府机关可以同时提起诉讼，也可以互为补充起诉，对于任何一类裁判未发现的损害，另一类主体都可以提起新的诉讼，因为诉讼主体、诉讼请求、事实与理由均不相同，故不构成重复起诉。笔者认为，对于第16条关于生态环境损害赔偿诉讼和民事公益诉讼可以同时提起的规定，有必要加以检视。环境公益诉讼起源于20世纪70年代的美国，美国环境立法设立“公民诉讼”条文的目的在于保证联邦和各州的行政机关积极履行其职责并补充其资源的不足[16]，规定了行政机关“勤勉执法”和诉前通知制度，阻却和限制相关公民诉讼。这些规定体现了环境行政治理与私人执法平衡的理念，表明了“公民诉讼是对政府行动的补充而非替代”的制度倾向，而且在一定程度上有利于防止行政机关和公民个人的重复执行，节约司法资源。第16条规定生态环境损害赔偿诉讼和民事公益诉讼可以同时提起，既是对社会资源的浪费，又有构成重复起诉之嫌，实不足取。虽然第17条又有“先中止民事公益诉讼案件的审理”之规定，避免了浪费的扩大，但又没有规定环保组织对生态环境损害赔偿诉讼的介入权，客观上限制了环保组织提起环境民事公益诉讼的积极性。再进一步分析，由于环保组织没有介入先前案件的审理，对全案事实不了解，很难精准提出有可能获得人民法院支持的补充性诉讼请求，也无法就此发表有针对性的意见。如果人民法院判决民事公益诉讼的原告胜诉，又引发出一个新的问题，污染者对同一损害行为承担两次民事责任，这恐怕又违反了民事责任的一般原理。故此，取消第16条的规定，代之以环保组织对生态环境损害赔偿诉讼的介入权，也许是更为合理的选择。

3.《若干规定(试行)》还存在一个没有解决的重大问题就是，如果政府机关根本不与造成生态环境损害者进行磋商或在磋商未成的情况下又不提起生态环境损害赔偿诉讼，我们又应该如何应对？这牵涉到两个关系：一是行政机关与检察机关之间的关系。这个问题解决起来相对还比较简单，检察机关可以通过检察建议、环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼等多种途径履行职责。二是行政机关与环保组织之间的关系相对较为复杂。虽然依据《环境保护法》确立的公众参与原则，环保组织也有建议权或投诉权，但我国《行政诉讼法》没有赋予环保组织提起环境行政公益诉讼的权利，缺乏坚强的后盾，相关法律也不见有行政机关不接受建议的惩罚机制，这种建议权难免有落空之忧。那么在这种情况下环保组织是否可以依据《民事诉讼法》直接提起环境民事公益诉讼，提起诉讼之前是否需要提前多少日告知行政机关等等，都需要我们做出通盘考虑，妥善进行制度设计。

（二）环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的关系问题

依据现行法律规定，学界通说认为，检察机关作为提起环境行政公益诉讼的原告主体地位具有唯一性。从司法实践来看，此种观点也得到了实务部门的认同。本文认为，有以下问题需要探讨：

1.社会团体能否提起环境行政公益诉讼？笔者的答案是肯定的。第一，《环境保护法》第58条规定的“诉讼”之前并没有“民事”二字作为限定词，因此可解释为既包括民事诉讼，又包括行政诉讼。第二，《环境保护法》相对于《行政诉讼法》系特别法，应优先适用特别法的规定。第三，《行政诉讼法》第25条并没有关于社会组织提起环境行政公益诉讼的排除性规定，因此不能逻辑性地推导出“正式明确检察机关具有公益诉讼起诉人的唯一原告主体地位”[17]的结论。依据法无禁止即可为的原则，社会组织完全有权提起环境行政公益诉讼。第四，从司法解释和《行政诉讼法》的修订来看，行政诉讼原告的资格范围有扩大的趋势。基于这样一种趋势，我们应对行政诉讼原告的资格范围作出扩张解释，将社会组织排除在环境行政诉讼原告之外显然是不合适的。第五，赋予环保组织提起环境行政公益诉讼的权利，有助于解决前文所述环保组织建议权或投诉权落空的现象。第六，面对数量庞大的污染环境案件，检察机关将不堪重负，而且还有以下方面不能不引起我们的深思：（1）检察机关是否能积极担当起这一职责。有学者指出，“把权力监督机制的启动权赋予公民以及社会团体比赋予那些手握权力而无关自身痛痒的专门机关将更有实效”，“检察机关作为国家机关，本身也是可能滥用权力和懈怠职守的”[18]。尤其是我国现行体制下检察机关与行政机关在人、财、物方面存在的千丝万缕的联系，检察机关提起行政公益诉讼的积极性、主动性更会大打折扣。（2）自2015年7月起检察行政公益诉讼制度两年试点期间，以及学者统计的2018年的环境行政公益诉讼案件，检察机关的胜诉率为100%[19]，这并不符合“两造”相争各有胜败的诉讼规律，由此可能引起人们对司法公正性的怀疑和行政机关的抵触情绪。（3）在人们的通常观念中，我国的检察机关主要担负的是刑事案件办理过程中的监督和控诉职能。虽然检察机关内部设立了民事、行政检察监督机构，但在监督方式上，民事检察监督主要有检察建议和对生效裁判提起抗诉两种途径，行政检察监督应主要通过检察建议的方式，如果行政机关不接受检察建议，可通过不同途径追究行政机关直接责任人员渎职的行政责任乃至刑事责任，还可以依据《民事诉讼法》径行提起环境民事公益诉讼，完全没必要舍近求远提起行政公益诉讼。

2.环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼并存的制度设计是否具有合理性

纵观我国《行政诉讼法》的发展，与《民事诉讼法》有亦步亦趋之势。这种评价也许过于极端，但就公益诉讼而言也确不为过。环境行政公益诉讼的制度价值或实效如何，有必要作一考察。第一，检察机关100%的胜诉率并没有使环境污染案件得到最终的解决，转而带来的结果是行政机关对污染者实施行政处罚或提起生态损害赔偿民事诉讼，就行政处罚而言，明显出现了时间上的滞后。就提起民事诉讼而言，行政机关就同一污染环境行为再次向法院提起诉讼，行政机关、人民法院两次陷入虽然侧重点不同但实质为同一侵害案件的审理，增加了不必要的时间、人力、物力成本，这种架床叠屋的制度设计表面上看起来增加了环境保护的多元化途径，但在实践中却可能走向了其反面，从根本上并不利于环境保护。第二，2017年7月至2019年9月，检察机关“向行政机关发出诉前检察建议182802件”，“共提起行政公益诉讼995件”[20]。这些数据说明，检察建议是最好的路径选择，极少数的行政公益诉讼案件难以体现行政公益诉讼的制度价值。第三，由代表国家的检察机关起诉同样代表国家的行政机关，形成公权之间的博弈和对抗，本身就是个悖论。在笔者看来，这也许不是检察机关对行政机关的监督，反倒涉嫌对行政机关执法活动的不适当干预。第四，即使我们承认两种诉讼制度并存的合理性，但《行政诉讼法》又对原告主体资格的范围进行了限缩，把社会组织排除在外，这究竟是立法的进步还是倒退令人生疑。

（三）环境民事公益诉讼原告的顺位问题

《民事诉讼法》规定的顺位十分明确，即法律规定的机关和符合条件的社会组织优先，人民检察院殿后，法律规定的机关和符合条件的社会组织之间是平行关系。但对于这一顺位规定的合理性，理论界有不同看法，主要有“公权主体优位说”“私人主体相对优位说”“二元序位说”[21]。本文下面的探讨基于现行法律规定，首先将公民排除在外，其次鉴于目前“法律规定的机关”仅限于行使海洋监督管理权的部门，社会组织和人民检察院不能提起海洋环境公益诉讼，故对法律规定的机关和其他两类主体之间的关系也不做探讨，另外也不包括环境行政公益诉讼，因为按照通说，根据现行法律规定环境行政公益诉讼的唯一适格原告是人民检察院；同时还不包括因严重污染环境案件提起的诉讼，此类诉讼遵照《若干规定（试行）》执行。在此仅探讨陆上一般环境污染案件中环保组织和检察机关提起环境民事公益诉讼的顺位问题。

客观地说，对于环保组织和检察机关的顺位安排，笔者至今仍深感困惑和纠结。因为从实务的角度看，无论《民事诉讼法》基于什么样的考虑作出社会组织优先、人民检察院殿后的制度安排，但根据前文提供的数据，检察机关都无可争议地担任了环境公益诉讼的重要角色。制度的合理性和理论观点的正确性要靠实践来检验，以此看来，检察机关—环保社会组织的“公权主体优位说”更符合中国的国情。但从理论层面分析，笔者更倾向于环保组织—检察机关的“私人主体相对优位”说，主要理由如下：

第一，从环境公益诉讼的概念和特征角度加以分析。关于环境公益诉讼的概念，有许多不同的表述[22]，虽有如此种种不同，但有一点大家是有共识的，就是环境公益诉讼的公益性，即社会公共利益是公益诉讼案件的核心利益内容。人民检察院的性质和职权决定了其代表的主要是国家利益，其职权仍然主要是在刑事领域。我们无意否认检察机关维护社会公共利益的积极作用，但相对于环保组织的纯公益性而言，将检察机关置于环保组织之后还是比较恰当的。

第二，从我国公益诉讼制度的产生来看，2012年之前的公益诉讼案件多由公民个人、企业或社会团体提起，只有极个别的案件由检察院提起[23]。因此可以说，2012年《民事诉讼法》创设的公益诉讼制度，更多地应当归功于公民个人和民间社会团体的推动，也正因为如此，2012年《民事诉讼法》并没有关于人民检察院提起公益诉讼的规定。2015年7月至2017年6月，检察机关提起公益诉讼改革试点期间，共办理公益诉讼案件9053件[24]。检察机关的后来居上促成了《民事诉讼法》2017年的修正，明确了人民检察院提起公益诉讼的权力，并确立了环保组织—检察机关的顺位。

第三，从我国社会团体的性质观察。本来意义上的社会团体应该属于非政府组织，具有非政府性、非营利性和志愿公益性，应当是由民间自发起来成立的。但我国的实际情况非常特殊，许多社会团体具有半官方甚至全官方性质，部分或完全由政府举办，比如与公益诉讼有关的中国消费者协会，直接由国务院批准成立，原国家工商行政管理总局是该会的业务主管单位，实质上就是政府部门的一个内设机构。中华环保联合会的情况与中国消费者协会基本相同。根据中华环保联合会2006年发布的《中华环保民间组织发展状况报告》[25][26]，截至2005年，我国环保组织50%由政府发起。司法实践中，官方的环保组织实际上成为提起环境公益诉讼的主力军，既然这些组织有类似于行政机关的官方性质，由其提起环境公益诉讼便是其职责所在，因此将环保组织列于检察机关之前也就不足为怪了。至于实践中环保组织并未发挥其应有作用，不应该成为将其列于检察机关之后的原因。

三、结语

环境公益诉讼需要由适格的原告来启动，因此准确界定原告的主体资格范围和顺位具有前提性和基础性意义。对问题的研究，重在对现行法律规定和司法解释做出合理性的解读，而不是动辄推倒重来，唯有如此，方能满足环境法治建设之需。同时，借鉴国外立法经验，结合国情进行前瞻性的思考，以期完善立法，也是本文想要达到之目的。