乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进机制与反思①

马 良

马 良 浙江工商大学公共管理学院教授（杭州310018）

2020年是一个特殊的年份，疫情防控和复工复产齐抓共管，2月23日习近平总书记《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》中明确指出，“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢……要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。很明显，基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化重要组成部分，而且，在基层社会治理创新中，发挥社会工作“专业优势”是实现“三社联动”的重中之重。

乡镇（街道）社会工作站建设旨在打造新时代高质量基层民政工作，贯彻习近平总书记对民政工作的重要批示：“民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。要聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责”。因此，乡镇（街道）社会工作站也是“三社联动”为特征的基层社会治理创新的“升级版”，通过基层社会工作专业服务平台打造，联动社区内的社会组织和专业服务组织，激发社区居民的社会参与和民主协商，打通“基层服务最后一米”。近年来，在广东省、湖南省、浙江省、江苏省和重庆市等地的“三社联动”实践中，全面探索“乡镇（街道）社会工作站建设”，搭建联动基层社区治理、社会组织发育和社会工作人才队伍建设的新平台。这些省市先行先试，积累了很多实践经验，对全国推进乡镇（街道）社会工作站建设很多启发。

湖南省作为我国中部的经济先发优势不明显的省份，通过整合政府资源和社会资源，创新基层社会治理，全面实施湖南社会工作“禾计划”，已经实现“市县乡”三级全覆盖，着力破解基层民政“人少事多”等短板问题，这是全国第一个实现乡镇（街道）社会工作站全覆盖的省份，具有很强的社会影响力。湖南省在落实“共建共治共享”社会治理制度，建立精准化、精细化的基层社会治理机制方面，已经成为全国的榜样。

广东省在推进乡村振兴和脱贫攻坚工作的实施中，立足乡镇（街道），深入村居，在前期落实乡镇（街道）社会救助经办人员的基础上，探索以专业社会工作充实基层民政服务力量，创新性实施广东社会工作“双百计划”，分两批在全省（主要是经济欠发达地区）建设乡镇（街道）社会工作站，精准定位服务对象，全面客观把握服务需求，有效落实惠民政策，切实增强了基层民众的获得感、幸福感和安全感，得到了人民群众的高度认可，由此也成为社会工作专业服务领域的一张“金名片”。

浙江省社会工作发展的特色就是立足于基层社会治理，基层社会治理的“枫桥经验”和基层社会治理体系中自治、法治和德治“三治融合”等也为全国树立了“榜样”。为了更好履行基本民生保障和基本社会服务职责，从2019年开始推进乡镇（街道）社会工作站建设，计划到2020年建成300家，现已投入运营210家，在建180家，预计将超额实现预定目标，全面推进社会工作人才建设和基层社会治理之间实现由“嵌入式”发展到“融合式”发展的转型。

乡镇（街道）社会工作站作为基层服务“主阵地”，要回应基层人民群众对美好生活的多样化需求，发挥好“上情下达和下情上传”的桥梁纽带功能，充分展现基层社会始终充满生机活力的显著优势；要把社会工作的专业优势和专业服务与基层社会稳定、和美社区建设等工作相结合，提升基层社会自我发展和自我完善能力；要创新基层社会矛盾纠纷有效解决路径，降低政府基层社会治理成本，实现“政府治理、社会调节和居民自治”的良性互动。在乡镇（街道）社会工作站的建设中，社会工作人才队伍建设是关键。专业人才是“专业服务”的保障，社会工作人才队伍是“三社联动”中的“活”因素，是“三社联动”的真正“发动机”。乡镇（街道）社会工作站要能“招”得到优秀人才，“留”得住优秀人才并“用”得好优秀人才。那么，创新乡镇（街道）社会工作人才队伍建设机制成为必然。总体而言，推进乡镇（街道）社会工作人才队伍建设，需要创新“党建+社会工作人才队伍建设”，创新“地方政府购买社会工作服务”，创新“专业化社会工作督导培养”三大推进机制。

第一，强化政治站位，坚持“党管人才”原则，创新“党建+社会工作人才”的推进机制。社会工作人才是属于国家战略的“六类”专业人才的重要组成部分之一。各级党委要加强对“第六支人才队伍”建设，做好顶层制度设计、强化党建引领，要充分发挥基层党组织的政治优势和组织优势，切实加强对乡镇（街道）社会工作专业人才队伍建设的领导，把广大社会工作专业人才凝聚在党组织周围，协助党和政府做好化解基层社会矛盾纠纷、协调社会关系、维护基层社会稳定等工作。各级党组织加强对社会工作人才重视，准确把握社会工作人才发展的正确方向。

湖南省委十一届八次会议审议通过《关于全面加强基层建设的若干意见》，明确了基层社会工作站建设的目标和任务，并且在市县乡三级社会工作站成立社会组织党建服务指导中心，形成“党建联络员制度”，对承接社会工作站运营的142家机构选派党建联络员，指导52个县市区成立社会工作站党支部，累计培养社会工作党员672名，招募党员志愿者1.87万人，让党的旗帜在社会工作服务一线高高飘扬。以基层党建来促进乡镇（街道）社会工作人才队伍建设，以基层社会工作专业服务来提升“党群”关系的和谐度，提升广大基层群众对党组织的凝聚力，从而发挥基层党组织的战斗堡垒作用和领导核心作用。

广东省委省政府要求总结推广“双百计划”经验做法，将“双百计划”作为践行“一切以人民为中心”发展理念和“小康路上一个也不能少”的重要内容，压紧压实乡镇（街道）主体责任，到2021年实现全省乡镇（街道）1611个社会工作站全覆盖，到2022年实现全省村（居）社会工作服务点全覆盖，实现困难群众和特殊群体社会工作服务全覆盖。广东省的“三个全覆盖”已经写入《关于实施“广东兜底民生服务社会工作双百工程”的通知》，由原来的“双百计划”上升到“双百工程”，为乡镇（街道）社会工作人才的发展“保驾护航”。同时，广州市2018年出台《社会工作服务条例》，这是中国第一部地方性社会工作法规，为社会工作专业服务推进创造了优良政治环境和社会环境。深圳市2020年出台了《关于提升社会工作服务水平的若干意见》，进一步完善社会工作制度安排和政策体系，健全“党委领导、政社合作，多方支持”的社会工作运行机制。

浙江省2017年省委第十四届委员会第二次全体会议，通过《中共浙江省委关于高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜奋力推进“两个高水平”建设的决定》，指出“推动社会治理重心下移，推进城乡社区治理现代化，发挥社会组织作用，加强社会工作专业人才队伍建设，深化“互联网＋社会治理”行动，打造‘枫桥经验’升级版”。2019年省委省政府出台《关于推进新时代民政事业高质量发展的意见》（简称“民政30条”），把乡镇（街道）社会工作站建设写入省委省政府文件，并列入年度省委省政府重点督查工作内容，要求在“十四五”阶段实现全省乡镇（街道）社会工作站全覆盖。各级党委组织部门高度重视社会工作人才队伍建设，通过政策倾斜和经费投入，近3年来浙江省报考全国社会工作职业资格水平考试的人数连创新高，2020年达到14.8万，名列全国之首，目前全省持有社会工作师证书人数已达6.5 万，按照常住人口计算，浙江省每千人拥有社会工作者人数是1.12，在全国名列前茅。2020年浙江省委人才工作领导小组办公室发布“高层次人才分类目录”，把“全国专业社会工作领军人才”列入ABCDE 五级人才的C 类人才，与教育部“新世纪优秀人才支持计划”入选者以及省功勋教师（省杰出教师）并列。各地也纷纷出台把社会工作人才纳入地方政府人才表彰序列。嘉兴市出台“社工杰出人才培养工程”，用10年时间培养100名社会工作者，每人落实30万的培养和激励经费。

第二，落实政府责任，既加快“政社分开”又夯实“政社合作”，创新“政府购买社会工作服务”推进机制。政府和社会组织之间是天然的合作伙伴，虽然属于不同的组织系统，具有各自相对独立性，但是两者却有相同的目标取向——追求社会公平正义，政府和社会组织在主体上是平等关系，政府和社会组织必然要协同创新，尤其在公共服务输送上，社会组织能够弥补政府不足，提供更加个性化和差异化服务。各级政府要制定政府购买社会工作服务政策，引入竞争机制，规范购买程序，完善购买方式，建立综合绩效评价机制，并逐步加大民政部门福利彩票公益金支持社会工作专业人才队伍建设力度；同时把社会工作专业人才纳入专业技术人员管理范围，逐步建立健全乡镇（街道）社会工作专业人才培养选拔制度、使用制度、评价和薪酬保障制度、激励和表彰奖励制度等，为乡镇（街道）社会工作专业人才发展提供优良的环境，推进社会工作专业服务的人本化、社会化、职业化和专业化。

湖南省的主要经验是，坚持“全覆盖、零风险、可持续”的思路，全面推进政府购买乡镇（街道）社会工作站服务项目：①省级层面统筹经费，保障乡镇（街道）社会工作站运营。按照《关于积极推进政府购买服务，加强基层社会救助经办服务能力的意见》，按照“社会救助专项经费列支一点、福彩公益金补助一点，各级财政预算一点、社会资源链接一点，税收优惠减免一点”“五个一点”的思路，每年从社会救助专项经费2%中列支2.1亿元，安排福彩公益金8000余万元，财政预算2000余万元，共计3.1亿元，链接其他部门和社会资源7600多万元，并协调税务部门对相应承接乡镇（街道）社会工作站运营组织实现税费优惠政策。②建立“四级联动”机制，搭建平台和拓宽渠道。坚持目标导向、问题导向和结果导向，建立“省级指导、市级统筹、县级为主和乡镇配合”的机制，在市州建立指导服务中心，县市区设立社会工作总站，1940个乡镇（街道）社会工作站全覆盖。③强化社会工作服务岗位开发、人才使用和激励体系。湖南省成立全省社会工作机构孵化基地，已经培育社会工作机构357个，开发乡镇（街道）社会工作站社会工作服务岗位4000多个；明确社会救助和儿童关爱等21项服务内容，同时，省政府在第十八次民政会议上首次表彰20名先进社会工作者，先后有170多名优秀社会工作者被择优选聘进基层党员干部队伍；并且把社会工作岗位纳入专业技术人才管理，打通驻站一线社会工作者的晋升渠道。

广东省的主要经验是，2020年发布《关于实施“广东省兜底民生服务社会工作双百工程”的通知》，确保乡镇（街道）社会工作站配置事务性岗位人数不少于2人，服务性岗位人数不少于乡镇（街道）所辖村（居）数量，组建一支近3万人基层民政社会工作者队伍：①统一招聘，合同管理。实行全省统一招录，目前“双百社工”中本地人占98%，把素质高，愿意扎根村居的青年人选聘到“双百社工”岗位，并且由乡镇（街道）与社会工作者签订5 年劳动合同。②省地合作，经费保障。省级3 年统筹福彩公益金1.1亿元，按照配备1名社会工作者资助5万元标准，由省级和地方按照6∶4配套，年度考核合格后薪酬每年按照5%递增；同时省级财政对欠发达地区给与适当补助，其中2021年预测达到2.8亿，2022年及以后年度预测每年6.9亿元。在2020年深圳市在《关于提升社会工作服务水平的若干意见》中明确指出，要发挥社会工作专业人才在保障改善民生、创新社会治理、打造民生幸福标杆等方面的积极作用；政府购买社会工作服务整体打包费标准每人每年不低于16.3 万元，在社会福利、精神卫生等专业性强、职业风险高的社会工作服务项目，整体打包标准每人每年不低于16.9万元。政府购买服务的人力成本不少于85%，督导经费、业务活动费、管理费、服务险和税费、人员培训费等不超过15%。③精准识别、专业服务。“双百社工”累计为民政服务对象和边缘弱势群体进行全面核查共25万户，48万人建档、立卡和造册；共走访入户168万次，服务有需求对象732万人次，协同解决社区事务1万多项，社区活动参与人数达到365万人次，协助12675名困难群众享有应有的福利政策，开展个案服务11798个。

浙江省的主要经验是，乡镇（街道）社会工作站建设按照搭建社会工作发展平台、创新基层社会治理抓手和加强基层民政队伍有力措施“三个维度”全面推进，努力打造“一站一品”，使之成为向政府部门和社会各界展示社会工作专业优势的“重要窗口”：①强化服务购买，推进机构化运营。将专职社会工作者薪酬纳入政府购买社会工作服务项目成本核算，探索运营社会工作机构专职社会工作者“四岗十一级”薪酬体系，实行“一岗一酬”，确保人均不低于上年度全社会就业人员平均工资的1.2倍；每个社会工作站至少配备3名专职持证社会工作者，鼓励各地通过政府购买服务形式委托社会工作服务机构承接运营或通过招聘等方式为社会工作站配备专职人员。②采用“内孵外引”，推进标准化建设。探索“3+3”人员配备模式，3名为承接运营机构自配人员，3人为本土新招培养对象，通过“传帮带”培养本土化、专业化人才。同时，既培育本土社会工作服务机构，又引入域外知名社会工作机构承接运营，现有上海、广东等机构成功入驻乡镇（街道）社会工作站，外来机构为本地机构发挥“示范”效应。并且，积极推进乡镇（街道）社会工作站建设和管理标准化，从场地设施、功能布局、服务标识、运营团队、人员素质、托管资源、服务内容、项目设置、管理制度和服务成效等10个方面进行统一规范。

第三，完善服务机构协同，高质量推进社会工作专业服务，创新“社会工作督导”机制。在全面推进乡镇（街道）社会工作人才队伍建设中，社会工作督导体系和社会工作督导人才培养是确保社会工作专业服务品质，提升社会工作服务公信力和展现社会工作服务专业优势必然要求。社会工作督导工作发挥着教育功能、行政功能和支持性功能，从督导的开展形式上来看，可以采用专业督导，有资深社会工作者督导社会工作新人，也可以采用社会工作机构同事之间开展同伴督导；从督导服务的提供上看，既可采用社会服务机构外聘督导形式，也可以采用机构内部督导资源开发。

湖南省的主要做法是，第一，在省级层面组建培训和督导专家库，发挥高校社会工作专业教师的作用。省级层面负责开发线上和线下相结合的教育培训平台，培训专业社会工作者6300多名；依托县级社会工作总站，派出专家督导团队，对乡镇（街道）社会工作站的社会工作者开展督导服务，同时加大承接机构内部的社会工作同伴相互督导。第二，建立16个专家联系示范点，开展社会工作站的服务项目的评估，以“第三方”来完成动态的绩效评估，实时动态监管社会工作；对21项服务内容都建立质量管控标准，支持100家机构服务创新。同时，也开展对社会服务机构的等级评估，完善社会组织综合评估指标体系。

广东省的主要做法是，毗邻社会工作发达的香港，广东社会工作发展初创期充分利用香港的专业资源，弥补自身不足。但到了“双百计划”实施阶段，本土化社会工作督导制度和队伍的已经挑起“大梁”。第一，强势推进社会工作督导服务，经费有专项保障。省级层面3 年投入福彩公益金已经达3500万元，委托“第三方”构建“省项目办－地市督导中心－乡镇（街道）社会工作站”的三级督导网络，由“第三方”对社会工作站的成效、资金使用和服务品质等进行全程监测评估。以评促建、以评促管和以评促改。第二，组建专业的督导队伍，不仅有一批高校社会工作专业教师，尤其是中山大学的团队，还有一批近年来成长起来的社会工作行业内的“年轻领军人物”，对每个乡镇（街道）社会工作站每月进行不少于12小时的实地协同督导，“协同”的表现就是要督导和社会工作者同规划、同服务、同总结，以保证提供高品质的社会工作专业服务。

浙江省的主要做法是，2020年8月，专门召开全省乡镇（街道）社会工作站现场推进会。省级层面社会工作督导人才的培养，从2015年起，由省民政厅委托省社会工作师协会每年举办一期社会工作督导培训，聘请香港和上海等地的注册资深社会工作师和高校社会工作专业具备实务经验的老师担任导师，目前已经培养5期约60名左右的省级社会工作督导，并成立“省社会工作督导团”。同时，杭州市、宁波市、嘉兴市、湖州市等地方也启动本土社会工作督导的培养工程。

对于乡镇（街道）社会工作站的督导工作而言，主要是通过承接运营机构外请专家督导和机构内部同伴督导，相关经费没有单独列支，督导工作的制度化和规范化水平还有待提高。

最后，笔者认为乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进机制的创新要服务于“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑”的社会治理新格局，推进人人有责、人人尽责和人人享有的社区治理共同体。