乡镇（街道）社会工作站的设立与管理①

李 斌

李 斌 中南大学社会学系教授（长沙 410075）

进入中国特色社会主义新时代，社会工作专业服务正逐步发挥越来越重要的作用：协助党和政府的组织能力建设，帮助实现有效社会治理（北京市民政局，2016），提升社区建设效率（李学斌、严雪，2008），减缓城乡贫困（程胜利，2004；王才章、杨洪芹，2020），安抚灾后民众心理（赵品良、张镇、王力、史占彪，2010），构建积极社会心态（王思斌，2018），助力养老服务体系构建（陈钟林，2009），等等。因此，推进社会工作事业的发展具有极其重要的政治意义与社会意义。

一、湖南省乡镇街道社会工作站的设立

为积极响应中央号召，迅速提升困难群众获得感、幸福感，自2014年开始，湖南省民政厅通过发展社会工作项目，持续推动农村脱贫、基层社区发展与乡村振兴。在贫困比较集中的县（市、区）探索运营“三社联动”社会工作项目，为农村减贫提供社会工作方案，2018年5月28日《湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行）》（湘民发〔2018〕16号，以下简称《方案》），要求湖南省所属的122个县市1929个乡镇（街道）设立社会工作站，社会工作站建设经费由湖南省民政厅统一划拨。此计划后被称为湖南省社会工作“禾计划”。根据湖南省各县市社会工作发展存在的差异，“禾计划”被设计成三个层级：针对基本没有社会工作经验的县市要求建设1.0版本，1.0版本主要协助乡镇民政办提升经办能力；针对有一定社会工作基础的县（市、区）要求建设2.0版本，2.0版本既补充基层民政力量，又根据实际情况，开展适宜的社会工作服务；而针对有较好社会工作基础的长株潭等地区则要求建设3.0版本，3.0版本主要是在乡镇（街道）开展专业社会工作服务。《方案》下发后，各县市开始陆续推动乡镇社会工作站的设立，包括办公地点的确立，统一的视觉标识的印制与展示，办公用品的购置，相关执行政策的确定等。

二、湖南省乡镇街道社会工作站的管理

乡镇社会工作站的管理包括社会工作站的筹建与建立、隶属关系的确定、社会工作站社会工作者的招聘与入职、社会工作服务内容与标准的设定、各乡镇社会工作站之间的联系与组织网络确定、驻站社会工作服务实施等一系列工作。

乡镇社会工作站的筹建与建立，湖南省民政厅要求每个县民政局主导乡镇社会工作站的建设：首先，县民政局发布公开信息，邀请具备资格的社会组织机构（优先考虑本县社会工作机构）参与由县民政局发起的乡镇社会工作站招投标项目，投标成功的机构负责乡镇（街道）社会工作站的建设与推进，招聘乡镇一线社会工作者，并对他们做一定培训，然后安排到各个乡镇的社会工作岗位；其次，湖南省民政厅责成各乡镇配合社会工作机构落实社会工作站的设点、落实办公地点与用房，《方案》中有关“建设标准”的内容就硬件设施做了规定，要求乡镇配备有“单独的办公用房、桌椅、电脑、打印机、档案柜、相应的文具用品等，有条件的乡镇（街道）根据服务需求设立个案咨询室、小组活动室等活动场所”。湖南省各县市乡镇社会工作基础存在很大差异：1.0版的乡镇仅在其政府办公大厅的合适位置加上了一张桌子，在办公桌的上方标注“乡镇社会工作站”的字样，社会工作者与乡镇其他工作人员一起“上班”；2.0版本的乡镇大多为社会工作者设置有办公房，不过社会工作者需要与乡镇民政员分享该办公用房，乡镇政府所在地的醒目位置安置有“××乡镇社会工作站”竖排标识；3.0版的乡镇大多将社会工作站置于比较独立的空间，社会工作站有办公房、个案室、小组室以及其他活动室。“禾计划”发布的各类视角标识均被恰当地布置，易于获得感知与认识。

乡镇社会工作站隶属于民政部门，服从各级民政部门管理。本来《方案》有规定“服务协议由县（市、区）民政局和承接机构两方签订，其中县（市、区）民政局为购买方，承接机构为服务方”“开展驻站服务：承接主体按时向市、县民政部门提交月度工作简报、中期工作报告和末期工作报告”。不过，1.0版本的乡镇驻站社会工作者则主要听从乡镇党委的指挥，为他们干更多乡镇行政方面的工作。

驻站社会工作者的招聘与入职。驻站社会工作者的招聘以本土化人才为主，《方案》对驻站社会工作者的招聘与使用做了规定，“驻站社会工作者身份为承接主体（主要指社会组织）聘用的工作人员，年龄40岁以下，大专及以上学历，专业不限，具有社会工作专业资质人员优先，同等条件下本地户籍人员优先”。1.0版本的乡镇驻站社会工作者基本没有专业知识与经验；2.0版本的驻站社会工作者在招聘成功以后会得到机构组织的专业知识与能力培训；3.0版本的驻站社会工作者大多受过较良好的社会工作教育，有较多的专业实务经验。

社会工作服务内容与标准的设定。《方案》规定了驻站社会工作者的服务内容：第一，“协助做好最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助经办过程中的对象排查、家计调查、政策宣传、绩效评价等工作，对社会救助对象开展照料护理、康复训练、社会融入、能力提升、资源链接等社会救助领域的社会工作服务”。第二，“配合进行农村留守儿童家庭随访和对象核查，对农村留守儿童家庭开展监护法制宣传、安全和心理健康教育、隔代教育能力建设等农村留守儿童关爱保护领域的社会工作服务”。第三，“发展、壮大志愿者队伍，支持和培育志愿服务组织、社区社会组织等公益性机构，推动建立基层‘三社联动’机制等城乡社区建设领域的社会工作服务”。第四，“开展养老服务、优抚对象关爱、防灾减灾等领域社会工作，为老年人、优抚对象、受灾群众等民政服务对象提供情绪疏导、精神抚慰、资源链接、社会支持网络建设等方面的服务和其他民政领域的社会工作服务”。上述服务内容明显体现民政型社会工作特征。

乡镇（街道）社会工作站之间的联系与组织网络。县域内各乡镇（街道）的驻站社会工作者受获得投标项目的社会工作机构（称“社工总站”）派遣，每月的工资均由“社工总站”负责。于是，县域内各乡镇社会工作站自然就构成了一个组织相对严密的组织网络，驻站社会工作者大多在一个月内集中一次，讨论特定议题，分享相关经验。1.0版本的县市“社工总站”负责人大多没有社会工作经验与实务技巧；2.0版本的县市“社工总站”负责人对社会工作有一定了解；3.0版本的社会工作站负责人大多受过社会工作本科或者研究生教育，在北京、上海、广州、深圳等地从事过专业型的社会工作。因此，不同版本的“社工总站”集中驻站社会工作者后的效果存在明显差异。

驻站社会工作者的服务实施管理。“禾计划”的落脚点在于驻站社会工作服务的质量与数量，如何管理与监控驻站社会工作者的服务提供就成为了管理的关键。因此，社会工作服务管理在3个版本的社会工作站的体现，自然就存在性质与数量上的差异。

三、推进以发展导向的管理

于2020年10月29日发布的《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》以下（简称《公报》）庄严宣布，“中国脱贫攻坚成果举世瞩目，五千五百七十五万农村贫困人口实现脱贫”。不过，《公报》也警示，“我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大，民生保障存在短板，社会治理还有弱项”。《公报》要求，“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”，促进“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”。

发展乡镇（街道）社会工作站有助于解决《公报》提出的问题，协助实现《公报》提出的任务。于是，社会工作的专业化（王思斌、关信平、史柏年，2006；何彬、陈奇春、张佳颖，2020）与职业化（李迎生，2008）就成为当下特别紧迫的任务。而社会工作要从根本上实现专业化与职业化，就必须完成社会工作组织化建设。社会工作组织化至少有两个方面的要求：其一，社会工作者与其所属的社会工作机构具有很好的组织性，即社会工作者能够在社会工作机构构成的体系中获得如公务员系统或事业系统那样的职业地位的提升与发展；其二，让社会工作对象组织起来，以实现“助人自助、助己自助、助他自助”（李斌、王镒霏，2014）的目标。

鉴于上述分析，笔者认为，湖南省乡镇街道社会工作站的建设与运行具有示范意义：（1）以机构与岗位为基准的体系建设加速促进了社会工作的职业化与专业化。（2）为新时代的社会改革、新型职业结构设置寻找到一条新路。首先，经济改革开放让广大民众远离了物质贫困，但社会快速流动而导致的“亲情服务”却在日益稀缺，底层群体急需的基础性服务难以满足；其次，自动化技术在中国快速普及会挤压出大量“剩余”劳动力，众多劳动者集中就业于经济生产岗位也就成为了问题。乡镇（街道）社会工作站建设为上述困境的解决提供了一条新路。（3）外出务工导致农村社会空心化、留守化严重，农村居民正在逐步面临孤独无援的困境。乡镇（街道）社会工作站的设立通过外来专业人员的力量实现重新组织当地农村社区基层效果，让农村居民再次感受到组织力量而走出“孤独”困境。

因此，乡镇（街道）社会工作站的管理自然就应该是一种全新的管理。与传统管理仅仅注意到管理对象是否完成既定任务不同，这种新的管理涉及更多方面，要达成更多目标：（1）战略定位管理，要有利于站内社会工作者的专业化与职业化。湖南省122个县市乡镇（街道）社会工作站一次性推动建设1929个，按平均每个社会工作站配置2名社会工作者计算，外加各县市“社工总站”、省市县相关管理、督导与培训人员及机构相关人员，社会工作从业人员总规模就迅速抵近5000名，这就为湖南省的社会工作专业化与职业化打下了组织基础。于是，乡镇（街道）社会工作站的管理就需要有对这支队伍如何走向专业化、职业化进行战略定位，维持并增强这支队伍的力量是战略管理的基本目标。（2）政策支持管理，推动支持乡镇（街道）社会工作站长久发展的政策。《方案》上设定的服务协议规定“原则上以3年为一个周期，周期内一年一签。年度评估合格后续签，评估不合格的不予续签，按照政府采购程序重新确定承接机构”，这个表述尽管符合项目协议的一般要求，但是却与“政策支持管理”的精神不符，“政策支持管理”要求乡镇（街道）社会工作站的设立在城乡居民心目中的能够类似于学校、诊所等机构，具有长远的稳定性。社会工作站需要坚如磐石地立于乡镇（街道），至于营运机构以及特定的驻站社会工作者则可以实行优胜劣汰。（3）资金支持管理。目前湖南省乡镇（街道）社会工作者的月薪根据不同类型（1.0 版本、2.0 版本与3.0 版本），存在差异，在2500－5000 元之间浮动。与同等的乡镇（街道）在岗的公务员、事业编制的大专毕业生与专业技术人员的工资待遇相差较大。自然很难吸引优秀社会工作人才。因此，提高社会工作者待遇，才是社会工作站管理的核心。（4）社会工作人才培养管理。就湖南省乡镇（街道）社会工作站人才管理而言，需要着力推进在岗培训，一方面可以推动在湘高校社会工作的师资力量下沉到县市集中培训驻站社会工作者；另一方面可以通过3.0版本带动2.0与1.0版本的社会工作者，让后者快速成才；再者就是实现机构内部交流与提升。要求每个承接机构至少配备3名以上有社会工作资质，或有社会工作毕业证的正式员工，让这些人通过机构网络，每月定期培训或实训驻站社会工作者。（5）民政型社会工作服务管理。从《方案》就服务内容的规定来看，民政工作元素十分充足：社会救助、留守儿童、社区建设、为老服务、防灾减灾等。有鉴于此，笔者提出“民政型社会工作”框架。于是，民政与社会工作的有机结合就成为日常管理的核心。而如何在理论上弄清楚“民政与社会工作的有机结合”，在实践中操作化这种有机结合，这是服务管理需要着力研究的内容。目前近2000所乡镇（街道）社会工作站已经启动，上千名驻站社会工作者已经入职1年多，有关他们工作的痕迹与记录，对于理论研究与实践启示无疑具有十分重要作用。就当前来说，收集并分析驻站社会工作者的各种工作痕迹，也是十分重要的管理内容。

总之，以推进社会工作专业化、职业化为方向，着实提升社会工作专业水平，真正能够缓解基层群众困境，提升他们获得感、幸福感，才是乡镇（街道）社会工作站管理的精髓。