乡镇（街道）社会工作人才队伍在地化建设①

刘战旗

刘战旗，长沙民政职业技术学院副教授（长沙 410004）

2020年10月17日，民政部在长沙召开加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会，推动乡镇（街道）社会工作发展。一时间，在社会工作行业以及相关领域引起强烈反响和热议。以湖南省为例，乡镇（街道）社会工作人才队伍建设源于湖南省民政厅为加强基层民政力量和改善民生的现实需求，旨在破解打通“民政服务最后一公里”的难题。经过2年建设，湖南地区乡镇（街道）社会工作站覆盖全省122个区县1929个乡镇，培育专业型的社会工作机构357个，建立乡镇（街道）社工站2069个，配备专职社会工作者4000余名。乡镇社会工作站社会工作者扎根乡镇（街道）基层和农村开展服务。

2年的时间内，4000余名专职乡镇（街道）社会工作者迅速诞生并深入农村基层，其人数比湖南省过去10年发展的专职社会工作者总量还多出数倍。乡镇社会工作人才的来源为本地人，具有鲜明的在地性（Localization）特征，他们的工作地点基本在本农村乡镇。因此，他们是一支快速发展、不可忽视、扎根基层的在地社会工作力量。

关于在地性的研究，最早出现于可视化很强的建筑和公共艺术领域，体现为重视现场性以及利用地点的特殊性进行艺术创作。在社会工作领域，在地性或在地化的讨论常与社会工作本土化及本土社会工作发展相关联（王思斌，2011；卫小将，2014），相对集中民族地区发展、乡村建设、灾区重建、“三区计划”等领域中，关注社会工作嵌入到当地行政和服务体系中，并进行在地的组织或人才的培养。关注社会工作在地服务的“现场性”，即如何基于本地迫切的现实需求和有限的基础条件，发掘在地优势潜能与内生动力，因地制宜回应特定处境中的需求和问题。笔者试图在直观呈现湖南省的实践探索基础上，粗浅回应乡镇社会工作人才队伍如何在地化建设问题。

一、“在地化”的探索背景

社会工作的发展需要走符合国情的本土化道路，我国社会工作正在从“嵌入性发展”转向注重双主体互动的“协同式发展”（王思斌，2020）；“双向嵌入”的理论认为，行政性社会工作与专业社会工作均各自承认自身存在优缺点，社会工作发展是双方合作的理性抉择方案（尹阿雳、赵环、徐选国，2016）②“融合性发展”（王思斌，2020）论述，也表达了与“双向嵌入”类似的观点和共识，认为社会工作本土化的路径中，平衡的“融合性发展”是以二者平等、互相承认、优势互补为基础的发展；不平衡的"融合性发展"是专业社会工作融入（进入）行政性社会工作逐渐和滞后地得到发展的现象。强调平衡的“融合性发展”是符合中国国情和社会治理现代化要求的社会工作发展模式。类似观点的论述还有“融入”（张乐，2019）和“双向建构”（周永康、李欢，2020）。。湖南省乡镇（街道）社会工作人才队伍建设，缘起于应对民政部门和基层政府为代表的行政社会工作局限而进行的主动变革。通过制度安排解决资金问题，通过统一规划实现全面覆盖，通过标准制定建立基本规则，加快转变政府职能，致力于新时代民政事业发展的宏观调控和总体布局，为社会工作专业服务介入让渡空间。

湖南省民政厅2017年相关调查显示，每一名民政干部直接服务1940名对象，而基层民政事务众多，标准要求不断精细，问责机制日益严格，人民群众对美好生活的向往对基层公共服务提出更高要求。“基层民政，到了非变不可的地步”。但是，机械扩编增人、简单给钱给物的老路已经行不通，要改变基层民政缺人手、缺服务的困境，必须找到一支专业力量补空加力（徐蕴，2019）。基层民政工作的现实困境及现有行政社会工作的局限，为专业社会工作介入提供了空间和契机。

社会治理重心下移、加强乡镇政府服务能力、完善城乡社区治理能力、加强基层民政服务力量是政府主动变革的重要方向。“支持培育一批社会组织到乡镇（街道）设立社会工作站点，组织社会工作专业人才到基层一线开展专业服务，”打通服务群众“最后一公里”，使各项惠民政策落到实处。其规划设计中包含了加强基层力量、社会工作服务提供、社会工作人才培养、社会工作组织培育等多层面的目标导向。①陈自力在2019年湖南省乡镇社会工作人才队伍建设培训班（第二期）开班仪式上的讲话稿。

湖南省乡镇（街道）社会工作站的工作内容主要涵盖社会救助、留守儿童、社区建设、其他民政服务等四个方面，各区（县）根据本地需求、经费、条件等实际情况，确定阶段性的重点服务对象和重点服务内容。工作类别包括事务性工作和服务性工作两大类。事务性工作主要是指基层经办最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助、儿童保护等服务时的对象排查、家计调查、业务培训、政策宣传、绩效评价等综合工作；服务性工作主要是指对社会服务对象开展的照料护理、康复训练、送医陪护、社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接等直接服务。

值得关注是，事务性工作和服务性工作不能割裂开，更不能将事务性工作简单化为在办公室的办公事项。事务性工作和服务性工作均是将政策转化为服务、促进社会福利服务传递的必要环节。很多民政业务的经办中，需要工作人员密切联系群众，主动上门入户，全面了解情况，动员社会力量和志愿者参与。如在经办低保核查、家计调查等事务性工作中，一方面主动密切联系群众传递关怀，适合政策保障的纳入政策范畴尽快办理；另一方面，对于不适合政策保障的想其他办法，突破“经办”工作本位，以“经办”事项为契机，以服务对象需求问题为导向，拓展社会工作服务空间。在为服务对象办实事解难题的过程中，专业社会工作者的合法身份与专业形象得到更有效的改善与传播，基层民政工作人员也通过社会工作理论和手法的学习运用，更好提高服务效率效能。

二、“在地化”内涵拓展

“在地性”“在地化”的研究经常与“现场性”紧密关联，体现在地的独特环境和独特诉求。在民族地区发展、乡村建设、灾后重建、三区计划的社会工作相关研究中更加注重在地性，很重要的因素是基于对外部支持局限性与在地发展主体性的清晰认知，注重从当事人的角度理解社会问题，并以当事人可以接受的方式解决问题。乡镇（街道）社会工作人才队伍建设同样如此。

乡镇（街道）社会工作站主要建设在乡镇上，地点远离城区，难以吸引社会工作专业大学生，外来专业社会工作人才大多以督导或短期派驻的方式参与工作，难以长期扎根乡镇（街道）和村庄。基本的地理位置和基础条件，决定了乡镇（街道）社会工作人才队伍在地化培养成为必然选择，需要走出区别于城市（城区）社会工作人才队伍建设道路。

湖南省乡镇（街道）社会工作者招聘条件“年龄40岁以下，大专及以上学历，专业不限，具有社会工作专业资质人员优先，同等条件下本地户籍人员优先①《湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行）》（湘民发〔2018〕16号）中关于人员配置条件的说明。。乡镇（街道）社会工作者主要来自本地青年，具有热爱家乡，熟悉情况，乐于助人，流动欲低，很在意职业发展机会和空间。绝大多数乡镇（街道）社会工作者在入职前，没有接触过社会工作教育或服务，有社会工作专业资质人员不足20%。其人才来源和队伍结构，完全不同于城区社会工作的人才。乡镇（街道）社会工作者对乡镇社会工作站建设较普遍持观望态度，对三年建设周期（2018－2020）后是否有持续稳定的政策存在后顾之忧，对学习社会工作是否有助于其在地职业发展心存疑虑②《湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行）》（湘民发〔2018〕16号）中关于总体建设目标，试用的是“2018年至2019年，推进全省乡镇（街道）社工站全覆盖。2020年，重点支持建成一批示范性社工站……”，试行方案暂时是三年规划。，众多社会工作者边工作边留意本地的其他机会，如考取本地教师、基层公务员、进入乡镇（街道）或村干部队伍。

乡镇（街道）社会工作服务岗位设在乡镇社会工作站，办公室通常在乡镇民政办（职能合并后纳入“社会事务办”）或民政事务大厅，乡镇社会工作者在工作现场的直接上级为民政办主任。乡镇（街道）社会工作站配合乡镇（街道）民政办工作，乡镇（街道）社会工作者与民政办工作人员一起在服务窗口轮流值班，协助受理相关事项，机动配合动态工作。乡镇（街道）社会工作者主要时间投入在群众来访接待、服务受理、对象排查、家计调查、政策宣传等协助民政办开展的事务性工作，部分时间投入在服务对象直接参与的活动开展和个案服务。

运营乡镇社会工作站的社会工作服务机构，以在本地民政部门登记注册的本地社会工作机构为主，大部分处于初创期，成立时间不足3年。机构在项目管理、服务提供、人才培养、督导支持等方面经验相对不足。机构对乡镇（街道）社会工作者的指引，主要是项目指标的监测管理和机构员工的规范管理，如何进行专业支持，缓解社会工作者压力，提升其信心和价值感，机构面临较大挑战。

在地化探索是一个专业社会工作与行政社会工作双向构建的过程，需要将人才培养、组织培育、服务提供、治理创新等多层面目标有机统一，为乡镇（街道）社会工作人才队伍建设及作用发挥提供良好的保障支持。

三、“在地化”的服务定位与目标层级

在打通服务群众“最后一公里”的路上，基层民政部门至少有两类工作要完成，即事务性工作和服务性工作。事务性工作是乡镇（街道）民政办当前主要职能工作，根据上级的动态安排在限定时间内机动进行，具有较强的机动性，处于服务过程较前端环节，更多在乡镇（街道）层面统筹实施；服务性工作处于服务的中后端环节，即常说的“最后一公里”位置，根据服务对象需要提供相应的服务，更多在村庄（社区）层面具体落实。

基层民政工作基础是选择不同服务定位的重要依据。湖南省民政厅发布的《乡镇社工站项目服务内容指引》显示，乡镇（街道）社会工作站主要服务内容为：社会救助、儿童关爱保护、城乡社区建设、养老服务等四大民政领域21项服务事项，乡镇（街道）社会工作站在协助基层民政工作的同时，延伸服务触角，为重点人群开展专业服务。湖南省乡镇社会工作站建设规划分三个目标层级：“1.0层级”中，乡镇（街道）社会工作站的服务功能主要是协助民政办提升经办能力；“2.0层级”中，社会工作站主要协助民政办开展经办服务，开展一线专业服务；“3.0层级”中，社会工作站将主要是为辖区群众尤其是困难群众提供直接公共服务。

湖南省考虑到各地区民政工作基础的差异性，根据本地民政工作基础、社会工作基础确定乡镇社会工作站发挥不同层级的功能。目前各地对乡镇社会工作者的使用主要是按照“1.0 层级”，即通过（配备）乡镇社会工作者提升基层民政事务经办能力，乡镇（街道）社会工作者大部分时间精力投入在经办民政事务性工作方面，直接服务投入的经历总体非常有限。部分基础条件较好、乡镇民政办负责人思想理念更前瞻的地区按照“2.0层级”或“3.0层级”建设乡镇（街道）社会工作站，主动引导乡镇社会工作者更好发挥专业服务功能。当前阶段，乡镇民政办负责人对于社会工作站建设的目标层级选择，有较大的自主决定权。

四、“在地化”的任务指标与工作安排

乡镇社会工作者是通过政府购买服务项目的方式嵌入基层服务系统。如何回应服务需求，任务指标和人员配置是服务开展的关键环节。调研中乡镇社会工作者时常提到“我们站点的日常工作，主要是听乡镇民政办主任安排，主要是机动性的工作”，社会工作机构负责人提到“我们是政府购买服务，而非政府购买岗位，希望按照购买服务的任务和成效评价我们的工作。”①来自“湖南乡镇社会工作协作网络与行动研究课题组”对社会工作机构及乡镇社会工作者的访谈。任务指标和工作安排是在地实践中的重点难点问题。派驻各乡镇社工站的乡镇社会工作者，接受社会工作机构和所在乡镇民政办的双重领导。

社会工作者日常工作内容包括项目招标时确定的固定任务和民政办日常安排的机动任务。固定任务是指写入招标公告中和投标响应文件中的工作内容，通常以服务性工作为主，乡镇社会工作者有更强的自主性、计划性及专业空间，双方更可能建立政社合作伙伴关系。机动任务是根据乡镇民政办的日常动态工作情况临时安排的任务，机动任务的主动权在民政办，乡镇社会工作者往往缺乏自主性和计划性，更多是配合民政办工作，人员要随时服从机动工作的需要进行调配，更容易被行政化为“临聘人员”。在机动任务为主导及不平等的政社关系下，乡镇社会工作者通常直接听民政办负责人或乡镇（街道）社会工作站站长安排，将主要精力投入在机动任务上，导致直接面向群众的服务性工作难以开展，打通“最后一公里”困难重重。

对固定任务和机动任务的讨论，有助于厘清政府购买服务指标设置和社会工作站运行管理方式，对乡镇（街道）社会工作人才队伍建设的影响。基层民政部门需要将政府购买服务与转变政府职能相衔接，创新基层民政公共服务供给方式，提升服务指标设置的科学性和精准性，明确乡镇（街道）社会工作站以招标确定的固定任务为主机动任务为辅，明确协助民政事务的时间限定。通过民政部门精准化购买服务，明确乡镇（街道）社会工作站主体责任和权责关系，有助于增强乡镇社工站工作的计划性和规范性，提升乡镇（街道）社会工作人才队伍的专业性和主体性。

五、“在地化”发展的几点思考

社会工作在地化发展中，需要尊重在地历史、传统与实践智慧，与既往扶贫、赈灾、乡村（社区）建设经验相契合（张和清、廖其能、许雅婷，2018）。乡镇（街道）社会工作人才队伍建设不能就事论事，需要把它放在党和政府关于民政工作、社会工作的决策部署中考虑，放在坚持以人民为中心的发展和新时代民政事业改革的语境中探讨，结合具体的在地情况，科学决策部署。

乡镇（街道）社会工作人才队伍建设还处于探索阶段，对其在地化发展，初步形成几点思考：

一是关于乡镇社会工作人才队伍建设的对象范畴。基于加强民政基层服务力量的初衷，乡镇（街道)社会工作人才队伍建设的对象可包括：（1）乡镇（街道）社工站专职社会工作者；（2）乡镇（街道)社工站站长和民政办负责人；（3）乡镇（街道)民政工作人员、村庄（社区）民政专干及民生协理员；（4）乡村（社区）志愿者骨干。《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的意见》（民发〔2017〕153号）明确提出探索建立村级社会救助协理员制度，村级协理员是民政工作在基层发展的重要协同力量；同时需要看到，乡村（社区）志愿者骨干是乡镇（街道）社会工作者在地化、本土化探索的重要参与者和后备力量。

二是关于乡镇（街道）社会工作站专职社会工作者继续教育和专业成长。本地青年为主的乡镇（街道）社会工作者，绝大多数“零专业基础”上岗，而社会工作通识知识和既有社会工作经验发展出的培训课程、管理系统和评价系统，缺乏对乡镇（街道）社会工作现实处境的深刻洞察，让乡镇（街道）社工站及乡镇社会工作者倍感无助，而适合本地实际情况的在地性实践知识与经验还有待总结。乡镇（街道）社会工作人才具有很强的可塑性，需要针对乡镇（街道）社会工作人才的实际，研究适合乡镇社会工作者成长的继续教育体系，在运用专业所学有效回应基层需求与问题的服务过程中，探索适合其成长的人才培养方式，给予其专业素质、能力方面认证和支持，提升其职业发展的信心和动力。

三是关于乡镇（街道）社会工作站站长及基层民政干部社会工作专业化。乡镇（街道）民政办主任直接领导本地社会工作站工作，部分还兼任社会工作站长，是影响乡镇社会社会工作人才在基层功能作用发挥的关键人物。其对社会工作的认知理解，直接影响乡镇社工站功能作用的发挥，及打通服务“最后一公里”目标的具体实现。需要加强乡镇（街道）社会工作站站长及基层民政干部社会工作专业化的研究，在运用专业社会工作方法技术提升基层民政工作效率效能的过程中，在强化基层民政工作人才支撑和专业支撑的探索中，将“社会工作行政化”的弊端转化为“行政社会工作化”的优势，丰富社会工作在基层民政服务和乡村（社区）治理中的实践探索。

四是关于乡镇（街道）社会工作人才队伍建设的支持系统。“乡镇（街道）”是一个地域概念，更是一个行政区划概念。乡镇（街道）社会工作在起步阶段，即与加强本区域社会治理、加强乡镇（街道）政府服务能力、加强基层民政服务力量紧密关联，伴随着“全覆盖”“规模化”的统一规划设计特征，更需要加强规划、服务、教育、督导、评价的科学性、系统性和可持续性，避免各部分出现割裂或碎片化，影响整体效能发挥。乡镇（街道）社会工作人才队伍建设中，需要充分重视顶层设计的科学论证，建立由领导、专家、社会工作者等组成的指导委员会，加强顶层设计和专业支持系统建设。

五是警惕乡镇（街道）社会工作人才队伍建设的内卷化。基层民政力量不足，迫使民政部门与基层政府将乡镇（街道）社会工作站吸纳到基层民政服务体系中去，需要警惕将乡镇（街道）社会工作者作为临聘人员或简单劳动力使用及行政化的倾向，最终导致内卷化，难以从根本上实现创新基层社会治理和扩大公共服务供给的功能。需要加强如何评价本地基层民政工作基础的探索，基于民政工作基础选择乡镇（街道）社会工作站建设对应目标层级，通过制定民政工作基础评价指引标准，完善乡镇（街道）社会工作站建设目标层级审核（及公示）程序，明确不同区域不同目标层级建设进程表，通过制度建设保障乡镇社会工作者能够密切联系群众和直接服务群众，解决基层民政服务力量薄弱的难题，实现打通服务群众“最后一公里”的目标。

乡镇（街道）社会工作站及社会工作人才队伍建设的最终目的，都要落到人民的获得感上来。正如习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”①习近平总书记在2013年12月26日纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话。乡镇（街道）社会工作站全覆盖，社会工作队伍全面扎根基层，使得基层民政力量不足的短板得到加强，专业社会工作介入的空间得到拓展，落地乡镇（街道）的社会工作机构获得培育，扎根本土的社会工作者队伍逐渐成长，为把服务群众的事做细做实创造了条件。建设一批训练有素又具备地方性知识、熟悉民政服务又能扎根基层的社会工作人才队伍，探索行政性社会工作与专业社会工作二者平等、互相承认、优势互补的融合性发展，这些都离不开在地化的考量，也需要更长的周期，需要更多的耐心、包容、勇气和智慧。